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建构嵌入式社区养老体系：中国特色社会养老事业 方向
宁波魏茹冰
[摘 要]中国社会主流养老模式可分为政府主导的敬老院模式和民间资本主导的养老机构模式,两大模式均存在明显局限性.为克服局限、推动养老事业良性发展,中国探索嵌入式社区养老体系,通过社区、政府和企业间的协作和互嵌,打造无缝化社会养老网络.推动养老资源从基层社会内部自我组织,自我创生,进而带动政府养老资源分配模式的再造,实现养老事业的中国式创新.
[关键词]嵌入式社区养老体系中国特色社会养老事业
迅速发展的老龄化趋势对中国现行养老格局提出了深刻挑战.我国必须在相对紧迫的时间内,突破资源瓶颈制约,创建一种既能保证老人整体的基本生存需求,又能满足不同老年个体多元化、层次化的发展需求,人性化、可持续的中国特色社会养老体系.
一、当前社会养老服务的两种模式及其弊端
(一)社会养老服务的两种模式
我国社会养老服务的主流模式可以概括为两种：一种是政府主导的敬老院模式,另一种是民间资本主导的养老机构模式.中国敬老院是在农村“五保户”的基础上发展起来的.1956年开始农业生产合作社对缺乏劳动能力及无人赡养的老人实行保吃、保穿、保烧、保医、保葬,简称“五保”.[1]1958年人民公社化时期,对五保户实行集中供养,在全国各地兴办一批敬老院.改革开放后,在城市街道也办起了敬老院.敬老院贯彻集体事业集体办的原则,入院老人的生活费、医疗费丧葬费等的供给,均由集体承担,统筹解决.
公有公办的敬老院模式产生于计划经济时期,带有强烈的公有制色彩,敬老院本身没有盈利任务,是纯粹公益机构.但也正因如此,敬老院对服务对象有着严格限制,限定为无劳动能力、无赡养人的老人.公办敬老院对社会中最弱势的孤寡老人起到了托底作用,但同时也将大多数老人拒之门外.另一方面,就敬老院自身发展而言,公有公办模式缺乏造血机制,导致多数敬老院经费匮乏、人手短缺、环境不佳,管理制度有欠完善,服务质量长期难以提升,不能满足老年群体日益提高的生活需求,个别敬老院甚至出现护工、伤害老人的恶性事件.
敬老院模式产生时,中国养老事业实际上仍以家庭养老为主,无家人的孤寡老人仅占全体老人的极少数.因此敬老院设立的目标是托底,而不是整体服务.敬老院模式是家庭养老的补缺,而非替代.其本质是传统农业社会恤孤扶贫制度的延伸.
民营机构模式同公立敬老院模式的差距并不仅停留在经营方主体层面.民营养老机构主要面向有一定经济能力的老人,服务对象范围较广,服务由市场决定,服务内容同敬老院大体重合.目前来看,民营养老机构主要收住的是有支付能力的失能老人,及少数独立意识较强、不愿依赖儿女生活的自理老人.民营机构养老模式,是针对家庭萎缩引发的养老过程中赡养主体改变这一实际情况.由于赡养主体变化,赡养客体即被赡养者同赡养主体之间的权利和义务也发生了质的变化.中国养老模式从传统的家庭内整合式服务,向全社会范围内的专业细分化服务转移.
(二)两种养老模式的局限性
公立敬老院模式初创于社会主义工业化奠基时代,带有鲜明的计划体制色彩.1958年开始,中国农村初步开展了对院舍集中养老模式的探索,敬老院成为中国社会保障体系的重要组成部分.改革开放后,城镇仿效农村建立公立敬老院,则是工业化浪潮影响范围不断扩大的必然结果.
但是,计划体制的全面瓦解对公立敬老院模式提出了严峻的挑战.经过几十年运行这种因应社会主义早期工业化而生的集中养老模式弊端日益明显.管理不到位、服务质量较低,老人遭受不当对待的新闻屡见报端.公立敬老院体制中的几大原则如属地管理、集中划片归口管理、老人财产代管、政策补助集中使用等,设计的原意是为了提高养老服务的效率.但在实际执行过程中,往往会遭到各种人为因素扭曲,背离了为老服务的宗旨.属地管理等原则导致敬老院在当地处于服务垄断者的地位,本身就没有足够动力改进；社会舆论忽视,同时接受服务的孤寡老人属于最弱势社会群体,入院后失去了对个人财产的掌控权,更难以对敬老院的服务进行有效监督.
同时,随着改革开放的深化发展,国民富裕程度提高,部分孤寡老人拥有一定财产,对晚年生活质量的要求提高.同时城乡基础设施不断完善,人、物资和信息的流动持续提速.许多老人并不一定在户籍所在地度过晚年,在经济条件许可的前提下,他们更愿意自主选择安度晚年的地点和方式.
公立敬老院定位上的局限性和制度设计上的缺陷,使得它无法在老龄化时代承担起社会养老的主要责任.
另一方面,民办养老机构虽然被视为社会养老的主力,但发展前景也并不乐观.中国老龄人口已超过6亿人,其中失能老人超过3000万,对养老服务的需求是庞大而紧迫的.李克强总理指出,到2020年要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系,把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业,使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量.[2]在的号召下,各级政府不断出台政策,积极推动养老产业发展.但总体来说,我国养老产业还停留在起步阶段.由于缺乏服务内核,社会化养老的可持续经营存在许多困难,民间养老机构多数在困境中挣扎.
养老地产从业人士指出,养老市场发展的四大痛点分别是市场模糊、盈利困难、营销乏力和难以持续.[3]实际上,目前制约养老市场发展最大的瓶颈,是民营机构服务高企和老人购买力低下之间的矛盾.民营养老机构的固定运行成本主要由房租、人工薪水、水电暖气费、设备折旧费等构成,其中房租占据最大份额.因近年来中国城市化速度加快,城市地价普涨,房租成本居高难下.而养老行业从业人员薪水低,劳动强度大,按2013年数据,养老护理员平均月薪仅2145元,低下待遇导致人才流失严重.[4]很明显人工成本也基本不存在削减余地.总的来说,几乎没有通过降低成本促使民营机构调低服务的可能性.
同时,老人经济能力随着年龄增长而不断下降.截至2010年,拥有养老金收入的老人仅占全国老人总数的24%.其中高龄、女性、居住在农村及受教育程度低的老人贫困程度更为突出.大量老人不得不生活在经济缺乏保障、生活照料和医疗保障严重不足、精神慰藉基本缺失的状态之下.往往越是急需服务的老人,越缺乏能力购买社会养老服务.因此,依靠老人自身购买民营养老服务的设想同样是不切实际的.
公办和民办两种养老模式现实存在的巨大局限和体制上的二元对立,已严重制约了我国社会养老服务事业的发展.不同于多功能合一的家庭养老,社会养老体系内的决策职能、实施职能和监督职能被分离,并被分别交给政府部门、养老机构和老人家属及社会舆论.养老内部各环节呈现独立发展倾向,不同环节的实施主体彼此间缺乏信息沟通和协作,制约了社会养老事业的良性发展.
老龄化形势的日趋严峻呼唤着社会养老服务体系进一步深化改革.十八届三中全会《关于深化改革若干问题的决定》指出,要积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业.2013年8月召开的国务院常务会议提出,要在政府“保基本、兜底线”的基础上,锐意改革创新,发挥市场活力,推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”.未富先老的严峻形势迫使政府和社会力量合作,共同探索有中国特色的社会养老服务模式.利用社区纽带,围绕着养老命题,衔接政府与企业力量,打造无缝化社会养老网络,成为中国养老事业的未来发展方向.
二、社区养老服务体系对现有社会养老模式的结构性改善
人均寿命延长和出生率的持续下降,意味着现有养老平台实际上已无法承担赡养迅速膨胀的老龄人口.养老体系建设应立足于深化改革,化解养老体制内的二元对立,增量和盘活存量同时并举,优化资源配置,提高服务效益.社区养老服务体系在这些方面能起到积极作用.
首先,社区养老服务中心能将社区内分散的养老需求进行相对集中,并在此基础上实现服务的规模化、细分化.比起未受过专业训练的家庭成员,社区的服务更能保证质量、节约成本.如北京石景山区的乐龄日间照料中心,面对60岁以上的半自理老人的日常就餐、健康管理、心理慰藉、休闲娱乐等需求,设置了营养配餐室、康复护理室、精神关怀室、文娱休闲室四位一体服务.服务的范围和专业程度明显超过家庭养老.收费也较低廉,每月服务费1190元,对低收入老人仅收690元,而同期北京保姆月薪约3500--4500元.[5]相比之下,社区养老服务的综合优势十分突出.
近年来,上海、吉林和四川等多地政府提出‘9073’养老格局,指老人中90%通过社会化服务在社区内实现居家养老,7%依靠社区养老,3%入住专业机构集中养老.[6]居家养老不同于家庭养老,指老人生活在自家,所需服务则由社会解决.而提供社会化养老服务的平台主要仍依托社区.上海市规划于2015年建立100个老年宜居社区.截至2012年底,上海共有233家社区提供助老服务,聘用3.3万名社区居家养老工作人员,为25.2万名老人提供上门服务,约占沪籍老年总人口7.6％.[7]在浙江省,修正药业和浙报传媒合作开展了养安享养老项目,2014年首个社区居家养老服务中心在杭州试运营,预计到2017年服务点总数将达1万家,服务人群超千万,成为全国最大规模的养老服务平台.[8]四川在2015年至2017年将新建城乡社区日间照料中心7400个,构建居家养老支持服务机制并覆盖200万人.[9]从多方面的实践经验看,社区养老不应被简单视为家庭养老和机构养老的补充,而是探索建设具有中国特色、符合中国国情的居家养老服务体系所不可忽视的核心要素.
其次,通过引入市场竞争和企业管理制度,社区养老服务能有效推动养老产业化,促进政府行为和市场行为的良性互动,打破资源壁垒,解决养老体制内部的二元对立问题.
目前公办养老机构和民办机构间存在巨大的政策差异,公办机构能得到众多扶持政策,民办养老机构什么也得不到,平等竞争无法体现.[10]完全依赖政府经办养老事业,必然导致资源配置效率低下,产生“政府失灵”倾向；而单纯放任民间资本运营养老事业,又会导致养老服务居高不下,贫困老年人无法获得应有保障.
发展养老服务业,既要坚守公平,又要保证效率.为了让老人群体能普遍享受到社会主义养老机制的优越性,必须不断做大蛋糕,鼓励以企业为主的各种社会力量投入养老事业,增加养老资源存量.为了保证有限资源发挥出最大效益,又必须坚定不移地发挥党和政府的引导作用.政府和企业需要协作,而社区作为社会的基层单元,身兼管理者、经营者、服务者、倡导者多种角色,成为联结政府和企业两大力量的最佳桥梁.
国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》指出：“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等,以上门服务为主要形式”,并将“以居家养老服务为导向,以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点,分类完善不同养老服务机构和设施的功能,优先解决好需求最迫切的老年群体的养老问题”.[10]从2011年起,在的推动下各地居家养老服务政策进一步细化,社区居家养老服务政策纷纷出台,标志着依托社区平台,整合政府资源和社会资源,打破养老体制内二元对立的改革进程已启动.
三、中国特色社会养老体系的内涵：企业--社区协作的养老事业运营机制和政府--社区协作的养老资源配置机制
中国的老龄化形势决定了养老体系建设中的核心矛盾是迅速增长的养老需求和持续匮乏的资源供给之间的矛盾.嵌入式理论为解决这一矛盾提供了有益启示.通过社区嵌入,将企业和政府的资源整合入社区,以满足养老需求.1985年,美国学者格兰诺维特在《经济行动与社会结构：嵌入问题》一文中提出了“内嵌性”的概念,认为个人和组织的行为“嵌入”在社会结构中.行为动机不仅受利益制约,更要考虑到社会资本的影响,也就是人与人在长期互动中形成的关联、默契和信任.[11]社会资本是社区拥有的最大优势,通过对社会资本的主动培育和合理营运,社区有可能获得同政府、企业平等协商协作的机会.
（一）构建企业--社区的嵌入式协作,创新养老事业运营机制
老人的需求是多元化、多层次的,参与社区养老服务体系建设的企业不仅指民办养老机构,也包括更广泛意义上的社会企业.
建构企业--社区的嵌入式协作,首先社区组织应寻找双方的利益契合点,积极牵线搭桥,引导企业参与社区养老服务.社区组织同老年居民联系密切,对老人的需求信息把握最为准确和充分,这是企业发展急需的.同时,社区组织的信誉对老年居民的要求,是建构企业--社区协作的企业可以借此同社区居民建立密切的联系,深入把握居民的个性化需求,建立起供需双方之间良好的默契和信任关系,从而巩固地方市场,建立良好的口碑,为企业可持续发展奠定竞争优势.同时,社区组织通过和企业合作,扩大了养老资源的来源,提升服务质量,争取到社区居民的支持,从而提升社区整体的素质.企业依靠社区提供的人力、市场和环境资源得到了发展,社区内的人员素质、文化传统对机构的员工素质和价值观起到了滋养作用.另一方面,企业积极参与社区养老事业,履行社会责任,为社区建设做出了贡献.
例如武汉市常青社区组织社区内的美发店对老人进行固定免费上门服务.老人的需求得到满足,对社区的满意度增加,社区管委会因此多次获得上级表彰,常青社区成为省内知名的创新型优秀社区.商家因积极参与学雷锋,受到社区居民的交口称赞,客户群扩大；同时员工获得了免费练手的机会,提升了技能.同时,在长期参与为老服务的过程中,员工也受到了潜移默化的价值观教育,自我认同感和对企业、对社区的归属感都有所提升,甚至有部分员工选择在常青社区置业定居.实现了社区和企业的互惠双赢、携手共进.[12]
其次,社区组织也在尝试将企业机制引入养老事业运营.北京丰台区、苏州沧浪区等地民政局与电信机构合作,依托互联网,创建社区虚拟养老服务平台,整合家政、物业、医疗、娱乐、法律援助等多种服务资源,将老年人的生活需求同多个企事业单位提供的服务对接.[13]老人足不出户,就可以享受到便利快捷优质的服务和跟踪质量随访,这无疑大大拓展了养老服务网络的边界.无论家庭养老还是机构养老,都存在明显的资源局限,且竞争不足,老人很难自主选择服务内容,更难以有效监督服务质量.社区养老平台的发展能很好地克服这些缺陷,引入众多竞争主体,利用互联网信息传递的快速、公开和透明等优势,有效降低养老服务运行成本,充分促进良性竞争,推动老年服务市场健康发展.
（二）构建政府--社区的嵌入式协作,创新养老资源配置机制
在养老事业建设方面,政府的主要职责是制定和实施各项有关政策法规、提供必要的资源支持、依法合理分配养老社会资源,以及引导各方力量积极参与养老事业.为了有效履行这些职能,基层政府亟须提升政策创新能力、实施执行能力、信息收集和处理能力、舆论引导能力、公共事件应对能力等多方面的能力.社区在与政府的协作中通常处于从属地位,但社区组织仍可争取扮演独立角色,拓展与政府平等对话的空间.首先,社区组织作为最基层的社会管理单元,对基层一线信息掌握最准确、最充分,是政府施政的重要信息源.其次,社区组织通过动员和整合社区内的非正式资源,能一定程度弥补政府资源的不足,提升执行能力、节约行政成本,整体优化为老服务效益.例如,江苏省社区居委会组织居民与社区老人结对,进行一对一服务；针对经济条件较差的老年群体,建立社区志愿者数据库,在老年人有相关服务需求时,由居委会从数据库中选择并联系有关人员提供服务；与社区卫生服务中心合作建立老人健康档案、提供上门医疗、创设紧急呼叫网络等.[14]第三,社区组织和民众联系密切,受到信任,通过社区组织的上传下达,民众能更好地理解政府施政意图,政府也能更准确地了解民众的养老需求,有利于建立政府良好的舆论形象,获取更多支持.
以平等、互信为基础,建构养老事业中企业--社区和政府--社区的相互嵌入机制.在这个过程中,企业由单一的逐利者逐渐过渡为兼顾社会责任的经营者,通过不断深化社会参与,逐渐加强同社区的各种有形和无形的联系,成为社区的有机组成部分；同样,基层政府摒弃大而全的‘家长’或‘管家’的角色,进而由‘长辈’角色过渡到‘同辈中的长者’；[15]社区则在协作中不断强化自身的沟通、协调和运筹能力,形成有力的社会资本.最终建立起企业、政府和社区的良性伙伴关系.对老人而言,这意味着形成一种生存需求有保障、发展需求能满足,资源配置公正高效、人际关系平等和谐的新型养老体制.
四、结语：用中国特色养老体系的建构带动养老事业的中国式创新
养老事业的特殊性和老龄化的迅速发展,决定了养老事业不能单纯依赖家庭、政府或企业任何一方,必须建构多元主体协作机制.在嵌入式理论指导下,建构社区-企业的新型养老事业运营机制,以及社区-政府的新型养老资源配置机制,推动养老资源从基层社会内部自我组织,自我创生,进而带动政府养老资源分配模式的再造,最终实现社会养老体系的中国式创新,这不仅是解决中国老龄化问题的正确道路,也将为世界老年事业开启新的方向.
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[10]国务院.国务院关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201112/t20111227_64699.html,
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基金项目：本文系2014年度三亚市社科联课题《嵌入性理论视域下的三亚社区养老模式构建研究》之一基金号SYSK14-13.
作者简介：宁波（1966-）,女,琼州学院马克思主义学院,教授,研究方向：马克思主义中国化；魏茹冰（1979-）,女,琼州学院马克思主义学院,讲师,研究方向：马克思主义中国化.
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