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英国金融管理体制改革与相关

【摘要】国际金融危机后,英国撤销金融服务局,由英格兰银行承担主要的宏观和微观审慎管理职能.宏观审慎方面,成立“金融政策委员会”,负责维护整个金融体系的稳定及银行集团的稳健经营.微观审慎方面,一是将存款吸收机构、保险公司、系统重要性投资公司的微观审慎管理交由英格兰银行新成立的“审慎监管局”；二是将其他金融机构的审慎监管以及所有金融机构的行为监管交由新组建的“金融行为监管局”.此后英格兰银行又设立“审慎监管委员会”,进一步加强宏观审慎政策和微观审慎政策的融合.英国此轮金融管理体制改革,有许多方面值得我们借鉴.

【关键词】英国金融管理改革宏观审慎管理微观审慎管理

一、英国金融管理体制历史演进

(一)1946年银行法赋予英格兰银行金融监管权力

英国金融管理的历史非常悠久.《1946年银行法》决定将此前股份制的英格兰银行收归国有,明确其银行的法律地位,并给与其金融管理的权力,可以对商业银行实施金融监管,但实际上英格兰银行当时很少使用上述权力.

1973年至1975年,英国次级银行发生挤兑危机.此后为鼓励金融机构审慎经营,英国出台《1979年银行法》,以法律形式明确各类金融机构可以开展业务的领域,并再次明确英格兰银行可以对商业银行实施金融监管的地位.

1984年,英国发生马休银行倒闭事件,英格兰银行由于对该行过于信任以及危机后反应迟缓遭到指责.此后英国政府专门成立委员会研究金融监管改革等事宜,并于1985年发表加强银行监管白皮书,出台《1987年银行法》,再次明确英格兰银行金融监管权力,并强调英格兰银行行使金融监管权力应承担的责任,要求改行成立监督理事会,并把对监管的关注扩展到整个金融服务业.

（二）20世纪末以后金融服务局统一行使对英国金融业的监管,英格兰银行专门负责货币政策

1997年以前,英格兰银行和其他八家监管机构（证券与投资管理局、私人投资监管局、投资监管局、证券与期货管理局、房屋协会委员会、财政部保险业董事会、互助会委员会和友好协会注册局）分别行使对英国银行业、证券业、保险业机构的监管职能.监管体系职能复杂、相互交错,对同一被监管对象,各家金融监管机构会发布各自的指令,甚至发出的指令有时相互矛盾,彼此之间也存在监管冲突和相互推诿.为改变这一现象,1997年,英国政府设计了由金融服务局（Financial Service Authority,FSA）作作为独立的监管机构,2000年出台《金融服务和市场法》,取代此前其他一系列金融法律法规,成为英国金融行业的“基本法”,并进一步明确金融服务局拥有独立金融监管权力.英格兰银行在这一时期负责制定和执行货币政策,拥有货币政策操作独立性,主要控制通货膨胀,FSA负责金融监管.

（三）金融危机后,金融服务局被撤销,由英格兰银行来承担主要的宏观和微观审慎监管职能

金融危机给英国带来了严重的冲击,其中FSA由于没有能够及时识别、防范和化解系统性金融风险而饱受攻击.英国意识到取消银行监管权,会造成银行在遇到系统性金融危机没有必要的政策工具和手段.金融危机后,英国政府采取了一系列有效的改革措施,2012年12月,颁布新的《金融服务法》,对英国金融监管体制进行彻底改革,撤销FSA,由英格兰银行负责维护整个金融体系的稳定及银行集团的稳健经营,并同时拥有宏观审慎管理职能和微观审慎管理职能.英格兰银行内部设立金融政策委员会（Financial Policy Committee,FPC）,FPC通过识别、监控以及采取措施应对英国金融体系中的系统性风险,在维护英国金融稳定中扮演关键角色.英格兰银行内部设立相对独立的“审慎监管局”（Prudential Regulation Authority,PRA）,负责微观审慎管理英国所有存款吸收机构、保险公司和系统重要性投资公司；PRA董事会为PRA决策机构,董事会主席由英格兰银行行长担任,董事会成员包括PRA总裁、英格兰银行负责审慎监管的副行长以及其他成员.此外,组建“金融行为监管局”（Financial Conduct Authority,FCA）,负责其他金融机构的审慎监管以及所有金融机构的行为监管,以满足保护消费者、维护市场透明以及促进竞争等需要.至此英格兰银行的权力上升到了一个新的高度,集货币政策、宏观审慎管理、微观审慎管理三大职能于一身.

1997年以后,英国金融监管职能交由FSA,英格兰银行仅仅负责控制通货膨胀,主要是因为当时人们认为银行对宏观经济稳定的最大贡献就是维护稳定.金融危机的教训表明,银行仅维护好稳定是不足以满足宏观经济稳定要求的,银行的职责必须要拓展,监管职能必须回归.银行需要在维护金融稳定中扮演核心角色,因为货币稳定与金融稳定密切相连,维护金融稳定.银行需要承担监管职能,这样有助于其全面监测、分析金融机构的经营行为和风险状况,及时防范和化解,以及更好履行最后贷款人职能.危机后英国政府承诺给予英格兰银更多的权力和责任,成立FPC和PRA,英格兰银行的职责包括监督和管理金融市场、充当最后贷款人、设计和操作宏观审慎工具、就核心金融改革提出建议以及救助问题金融机构.

针对金融危机中广为指责的场外衍生品市场,英国政府充分认识到,金融危机前过于相信市场作用,长期奉行自律监管的做法,会出现监管漏洞,产生道德风险,于是下定决心加强监管力度,力图将长期游离于监管体系之外的场外衍生品纳入政府监管的范围.英国政府在《金融监管新方案：认识、焦点和稳定》白皮书中,特别强调要强化对具有系统重要性的批发金融市场、尤其是证券和衍生品市场的监管,并发布《改革场外衍生品市场报告》,专门就场外衍生品市场改革提出相应建议.

英格兰银行行长卡尼表示,1997年以后,英国金融监管职能交由FSA,英格兰银行仅仅负责控制通货膨胀,主要是因为当时人们认为银行对宏观经济稳定的最大贡献就是维护稳定.金融危机的教训表明,银行仅维护好稳定是不足以满足宏观经济稳定要求的,银行的职责必须要拓展,监管职能必须回归.银行需要在维护金融稳定中扮演核心角色,因为货币稳定与金融稳定密切相连,维护金融稳定.银行需要承担监管职能,这样有助于其全面监测、分析金融机构的经营行为和风险状况,及时防范和化解,以及更好履行最后贷款人职能.危机后英国政府承诺给予英格兰银更多的权力和责任,成立FPC和PRA,英格兰银行的职责包括监督和管理金融市场、充当最后贷款人、设计和操作宏观审慎工具、就核心金融改革提出建议以及救助问题金融机构,英格兰银行对监管职能回归的决定表示欢迎.

二、英国宏观审慎管理框架

(一)组织架构

英格兰银行FPC负责宏观审慎管理,英格兰银行行长担任委员会主席.主要职能包括通过对英国金融机构稳定性及潜在的风险进行监测并在必要时采取措施,处置系统性金融风险,增强金融体系稳健性.FPC主要有“指令权”（power of direction,即就逆周期资本缓冲、差别化资本金要求等宏观审慎政策工具作出决策,要求PRA和或FCA实施）和“建议权”（power of recommendation,即FPC有权向PRA和FCA提出建议,监管机构若不执行,需要做出公开解释.）

此外,英格兰银行还直接对交易对手方和支付清算系统等系统性金融基础设施实施监管.

(二)英国宏观审慎框架特点

和美国实施的跨部门委员会管理模式不同,英国宏观审慎管理模式由银行主导,英格兰银行拥有宏观审慎管理政策制定、风险评估、具体监管等权力,并被赋予向微观审慎监管机构直接发布指令要求的权力.

三、英国微观审慎管理框架

(一)组织架构

英格兰银行相对独立的附属机构PRA负责对英国所有存款吸收机构、保险公司和大型投资公司的微观审慎管理.此外,单独设立的FCA负责对英国金融机构经营行为的管理,以满足保护消费者、维护市场透明以及促进竞争等需要.

(二)新监管体系运行情况

新监管体系运行以后,英国在金融危机期间暴露出来的金融管理方面问题得到了有力的解决.在严格监管标准和严厉处罚手段之下,英国金融体系日趋稳健.FPC于发布防范系统性风险的核心监管指标,以此监控、判断并采取合适监管行动.PRA成立后陆续发布了银行机构信用风险内部评级法、核心一级资本、流动性监管工具、压力测试、大额敞口规范文件,并对相关有风险银行采取发送监管通知、约见和处罚等措施.FCA自正式运作以来,围绕消费者保护和限制金融企业不当经营,也发布了一系列文件和规定,包括投资基金、消费信贷、赔偿机制等,并加大对金融机构的现场检查和监管处罚力度.

（三）《英格兰银行议案》有关情况

为了进一步简化英格兰银行和PRA架构,最大限度地寻求宏观审慎政策制定和微观审慎管理之间的协同效应,2015年,英国财政部宣布提交新的《英格兰银行议案》.其核心是PRA将不再作为英格兰银行一个相对独立的附属机构,而是成为一个内设部门,负责征收金融监管费等事宜；英格兰银行将设立新的“审慎监管委员会”（Prudential Regulation Committee,PRC）,承担原由PRA承担的微观审慎管理职能,从而实现宏观审慎管理和微观审慎管理的进一步融合.PRC在制定金融监管政策和规则、做出金融监管决定方面保有独立性,直接向英国议会而不是英格兰银行负责.PRC的人员构成将参照PRA董事会,由英格兰银行行长任主席,成员包括英格兰银行副行长,PRA总裁和其他外部成员.PRC的外部成员将由英财长任命,内部成员任命将由英财长批准,与货币政策委员会和金融政策委员会相同.目前英格兰银行审慎监管委员会负责微观审慎管理,金融政策委员会负责宏观审慎管理,货币政策委员会负责货币政策,三大委员会各司其职.

四、相关启示

英国本轮金融管理体制改革,总体上看是比较成功的,在许多方面值得我们参考和借鉴.

（一）银行的金融监管职能应该强化

本轮金融管理体制改革后,英格兰银行的权力上升到了一个新的高度,集货币政策、宏观审慎管理、微观审慎管理三大职能于一身.从银行发展历程上,几乎所有国家和地区的央行都在维护金融稳定中发挥着十分重要的作用.但是上世纪末以来,部分银行开始过于关注通货膨胀,失去了金融监管的权力,导致在危机发生时缺乏必要的政策工具来履行应有职责.国际金融危机给我们的教训是,传统的金融监管只注重机构层面、微观层面,是有局限性的,必须加强宏观审慎管理,有效防范系统性金融风险.实施金融监管,必须站在总体的高度对经济金融运行予以把握.综合来看,银行最适合承担宏观审慎管理职能.此轮金融管理改革,英格兰银行统一行使微观审慎管理职责和宏观审慎管理职责,不失明智.

（二）宏观审慎管理与微观审慎管理应该有机结合

金融危机后,FSB、IMF等国际组织就洞察危机根源、重塑监管理念以及改革监管体系等各个方面均提出相关指导方针及政策建议,其中一个非常重要的方面就是加强宏观审慎管理,防范和化解潜在的系统性金融风险.宏观审慎管理需要以微观审慎管理为基础,需要微观审慎管理带来的重要信息作为监管决策支持,宏观审慎目标的实现也要依赖微观审慎管理.此外,银行还是“最后贷款人”,为有效履行这一职责,也需要对所有金融机构的微观审慎监管情况予以全面的了解和掌握.英国政府认识到原来由英格兰银行和FSA分别负责宏微观审慎管理的难以有机融合宏观审慎管理和微观审慎管理,所以将FSA的审慎管理交给英格兰银行,后来更是组建审慎监管委员会,更是进一步加强英格兰银行宏观审慎与微观审慎职能的有机结合.

(三)金融消费者权益保护应该加强

此次国际金融危机后的一个深刻认识是,维护金融业整体稳定,不能仅关注各家金融机构的利益和诉求,而忽视对广大金融消费者权益的保护,否则会破坏金融机构生存和发展的社会基础,反而危及金融体系的稳定.因此,必须加强金融消费者权益保护.英国此轮金融管理体制改革,专门设立金融行为监管局,承担金融消费者权益保护和确保金融交易活动公平开展等职能,避免金融机构在经营交易中侵害消费者的合法权益,这也是值得称赞的地方之一.

参考文献

[1]尹继志.英国金融监管改革与新的金融监管框架[J].金融发展研究,2013(9).

[2]包明友.英国金融监管体制改革[J].中国金融,2016(6).

[3]张懿.伦敦国际金融中心的创新[J].中国金融,2015(18).

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