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农业转移人口市民化的制度障碍和路径选择

程业炳,张德化

（安徽科技学院管理学院,安徽凤阳233100）

摘要：改革开放以来,我国已有近2.7亿农业人口转移到非农产业,推进农业转移人口市民化已成为现阶段转变经济发展方式,促进中国城市二元经济转变的关键.当前,影响农业转移人口市民化的制度障碍主要包括户籍制度、劳动制度、就业制度、教育制度、住房制度、医疗制度、养老制度等等,只有从根本上破除当前仍存在于城市中的上述二元制度,才有可能为农业转移人口市民化消除制度性障碍.

关键词：转移人口；改革；就业；障碍

中图分类号：C93文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０１6）07－００42－05

收稿日期：2016-05-16

基金项目：安徽省人文社科重大项目“新型城镇化背景下推进安徽农业转移人口市民化的制度框架与路径选择”（SK2014ZD023）；安徽省社会科学规划项目“新型城镇化视阈下新生代农民工城市融入机制研究” （AHSKY2015D48）；安徽省社会科学规划项目“新型工农城乡关系视阈下安徽省农民转型路径研究”AHSKY2014D50）；人才引进项目“新型城镇化背景下推进安徽农业转移人口市民化的路径选择”（SRC2014404）

作者简介：程业炳（1972-）,安徽肥东人,硕士,教授,研究方向：理论经济;张德化（1973-）,安徽泗县人,硕士,教授,研究方向：理论经济.

一、农业转移人口的含义

“农业转移人口”称谓的产生和使用,最早可以追溯到2009年12月召开的经济工作会议：在部署2010年经济工作的主要任务时,会议明确提出,“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务……”.而后,“推进农业转移人口市民化”在和国务院有关文件以及国家部分领导讲话中多次出现,并已经成为我国“十二五”乃至更长一个时期积极稳妥推进城镇化的核心任务.

要充分理解“农业转移人口市民化”的内涵,必须首先全面认识“农业转移人口”这个群体.从文字所包含的内容看,在“农业转移人口”中,“农业”是指包括农、林、牧、渔在内的第一产业,与“人口”搭配反映出这一群体的身份,即为我国户籍划分中的农业人口；“转移”体现了该群体所在地域的转换,即由农村转移到城镇,且既有就地转移,也有异地转移；而“转移人口”既包含想要从农村迁移至城镇就业居住的农业人口,也包含在农村和城镇之间来回流动的农业人口.从称谓比较看,相对而言,“农业转移人口”较为含蓄和中性,关注的重点在于农业人口从农村向城镇转移,进而逐步成为城镇居民的过程；以“农民工”为代表的多个称谓直接体现的是进城务工人员的身份和职业,在日常使用中始终带有一定的歧视色彩,难以被进城务工农民坦然接受.此外,“农民工”实际上是农业剩余劳动力,即在农村劳动力中剔除从事农业生产的必要劳动力的那部分农业人口；而在“农业转移人口”中,既有农业剩余劳动力,又包含农村非劳动适龄人口,其内涵要比“农民工”更加丰富.由此而言,农业转移人口主要可分为两类：一类是户籍仍在农村,但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口,另外一类则是户籍已在城镇,且已在城镇工作生活的一小部分城镇居民.前者在农业转移人口群体中占据了较大比重,后者则是在城市向外扩张的过程中,因为承包地、宅基地被征用,才较为被动地从农村居民转变为城镇居民.由于难以适应自身角色的转变,这类人口并不能较好地融入到城镇经济社会的运行中.与之前在农村生产生活时相比,他们中很多人在综合素质、价值观念、生活方式、行为习惯等多个方面并无明显的更新和转变

二、我国农业转移人口的现状

1.就业不稳定、就业层次低,劳动权益受到侵害的现象较为突出（图1）.调查显示有60%农民工在工地工作,且拖欠工资现象严重,有的甚至拖欠一年的血汗钱.因此政府应该出台相关的措施来保障他们的劳动权益.

2.收入和消费水平总体偏低,以生存性支出为主（图2）.在对农民工消费指出的统计中生活支出占消费支出的90%,大部分很少逛街买东西,基本上没有人在节假日期间外出旅游,这和他们的工资有很大关系.

3.居住环境较差且居住不稳定,绝大多数居住在单位宿舍、简易工棚或租赁房等临时性住所（图3）.调查显示,进城务工的农民工大部分居住环境差,只有不到15%的人能租房子还是夫妻同时进城打工,能在城市中真正站着脚的是极少数通过自己奋斗改变了命运的人,因此如何为农民工提供良好的居住环境是迫在眉睫的问题.

4.社保参保率偏低,且参保种类单一,参保积极性不高,存在主动弃保现象（图4）.调查显示：95%的农民工没有参加保险,极少数的也是一些高危工作,企业统一入保,大部分人参保积极性不高,生病了就去小诊所简单医治,因此如何提高农民工的参保率需要社会认真思考.

5.大多数转移人口没有接受过专业化教育培训,且现有培训质量不高,对促进就业作用有限.我国每年有1000万人从农村转移到城镇,尽管2014年我国城镇化率已达54.77%,但户籍城镇化率只有36%左右,其中绝大部分是进城务工的农民.这部分人群由于身份户籍问题,无法在教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享有与城镇居民同等待遇,难以融入城市.因此,总体来看我国农业转移人口市民化程度偏低,难以满足转移人口自身及我国经济社会发展需求.现阶段无论从外在的政策方向、经济发展、城市承载空间来看,还是从农业转移人口自身的市民化意愿来看,我国都具备了加快农业转移人口市民化的条件.但是,由于农业转移人口市民化涉及户籍、土地、财税、就业、教育、医疗、社会保障等诸多体制、政策、利益调整等问题,要使一个农民转变为真正的市民,政府要投入较多的财力.在不降低原市民基本公共服务水平的前提下迅速实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,存在较大的难度.推进农业转移人口市民化,不仅取决于各地的改革力度,而且也取决于其经济发展程度和资源环境的承载能力,无视各地的实际状况超速推进农业转移人口市民化,是不现实的制度安排,因此在目前情况下推进我国农业转移人口市民化最为切实的办法就是因地制宜、差别对待、有序推进.不同区域、不同类别城市在经济、文化、生态环境、资源优势等方面具有较大的差异性,各地政府财力的承受能力不同,不可能运用统一的模式,应结合地方实际,探索一条具有现实可行性的差序化的区域市民化路径.

三、农业转移人口市民化面临的障碍

1.成本障碍.根据我们的测算结果,农民工市民化的人均公共成本全国平均约为13万元,人均个人支出成本约为1.8万元/年；除此之外,绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本.对政府而言,较高的集中公共投入,加上后续的持续性投入,降低了地方政府尤其是大城市政府推进市民化的积极性.就个人而言,大部分农业转移人口很难承受年均支出成本之外的购房成本.

2.制度障碍.近年来,虽然国家出台了一系列促进农业转移人口在城镇就业和居住的政策,但由于制度变革涉及较高的成本和利益再分配问题,农民工进城就业并享受市民待遇的政策支持体系至今仍没有建立,影响农业转移人口市民化的户籍制度及其附属的公共服务和社会保障、土地制度等方面的制度障碍依然根深蒂固.

3.能力障碍.农业转移人口通常受教育程度较低,缺乏职业技能培训,工作技能相对不足,由此限制了他们所能从事的职业和工种,工资收入较低,难以负担较高的城镇定居、生活和发展成本,也很难满足部分城市积分入户的条件.

4.文化障碍.由于中国长期处于城乡隔离状态,城乡之间已经越来越具有两个时代或两个文明的含义.文化与行为方式的不同、经济生活差距以及部分城镇居民的偏见等,造成农业转移人口对城市生活的适应性与归属感缺乏,导致农业转移人口与城市原居民两大群体间存在隔阂、疏离,甚至是摩擦和冲突,形成了农业转移人口市民化的文化障碍.

5.社会排斥.城乡二元制度使部分城市居民形成了城市中心主义的心理优越感,部分城镇居民在思想和行为上排斥外来人口的融入,而个别外来人口违法犯罪、不遵守社会公德的行为,又加重了对外来人口的社会排斥.这其中既有在户籍、就业、教育、医疗、社会保障等方面显性的制度排斥,又有在思想观念、社会认同等方面隐性的心理排斥.各城市在接受农业转移劳动力的同时,排斥作为社会成员的外来人口享受城市的各种权益.

6.承载力约束.由于资源配置的行政化倾向,加上公共服务、就业机会和工资水平的悬殊差异,农业转移人口高度集中在大中城市.一些大城市特别是超大城市规模急剧膨胀,出现了交通拥堵、房价高企、环境污染、资源短缺等“城市病”；而小城市和小城镇由于缺乏产业支撑,公共服务落后,人气不足,发展相对不足.人口的集聚与城市的承载力之间的矛盾日益凸显.

四、农业转移人口市民化的路径选择

农业转移人口市民化是一项宏大而复杂的社会系统工程.既要根据各地实际提出具体对策,又要根据我国二元经济转型与现代化建设全局,进行战略谋划与顶层设计.把城乡、产业、城镇、区域结构调整结合起来,提高城镇综合承载能力,为农业转移人口提供就业岗位和生活空间.引导产业向中西部中小城市及镇梯度转移；以城市群为主体,实现大中小城市协调发展；注重资源节约与环境友好,实现城镇可持续发展；统筹城乡发展规划、产业布局和公共服务.把劳动力市场建设,与对农业转移人口的人力资本投资相结合,提高农业转移人口的市民化能力.应建立统一开放、竞争有序的劳动力市场,切实保障农业转移人口的合法权益；同时应建立完善农业转移人口的人力资本投资机制,提高其从业竞争力.

1.完善户籍制度及社会保障制度,保障农业转移人口享有均等的公共服务资源

2014年7月30日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出“建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口和非农业户口性质区分和由此衍生的等户口类型,统一登记为居民户口.”《意见》明确了上述改革措施,标志着我国“农业”和“非农业”城乡二元户籍管理模式将退出历史舞台,从根本上保障了农业转移人口与城市居民之间的平等地位.同时,不再以“农业”和“非农业”区分户口性质后,依附于户籍制度上的社会保障制度将同时被剥离,与新型户籍制度相适应的各项配套改革也将逐步建立.农业转移人口的社会保障问题已经不再是个体风险的问题,而是严重制约农业转移人口市民化发展的重要因素.2010年7月1日起,流动就业人员基本医疗保险可跨省转移接续；2014年8月13日,国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,明确了今后较长一段时期保险业发展的总体要求、重点任务和政策措施；15日,国务院法制办公布《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》指出要将农民工纳入社区卫生计生服务范围,逐步将有意愿的农民工纳入城镇职工基本养老和基本医疗保险.从以上推行的政策中不难看出,我国社会保障体系网正在不断拉大,农业转移人口正在逐步被纳入这个大网中,他们将与城市居民一样可以享受各种社会福利政策,保障农业转移人口享有均等的公共服务资源.农业转移人口市民化是一个过程,这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程.从社会主义国情出发,我国推进农业转移人口市民化还应推进公共服务均等化,将社会福利与户籍制度剥离,让暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的农业转移人口,能享有基本公共服务.

2.改革现有教育投入机制,切实解决农业转移人口子女的教育问题,提升其家庭的发展能力

将社会政策视为投资是发展型家庭政策的应有之义,在政策设计上,就是要注重投资于家庭,关键是农业转移人口子女的教育投资,从而提高其家庭未来的发展能力.根据我国义务教育相关政策规定,适龄学童一般在户籍所在地就近入学,教育经费按照本地户籍数量下拨,因此,农业转移人口子女义务教育经费由于现行的户籍制度和教育经费拨款制度而得不到保证,教育公平受到严重影响.为了解决这一问题,2003年,国务院发布了由教育部等七部门联合提交的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见》,其中规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主.”2006年,国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中指出：“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任,将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学.”这些意见明确了农业转移人口子女的教育经费主要由流入地政府来承担.然而随着农业转移人口的规模逐渐扩大,且其流动日益呈现出“家庭化”趋势,使得农业转移人口子女数量增加,所需的教育经费日益增多,这给流入地政府的财政带来一定压力,如果相应教育经费不能及时得到补充,难免影响流入地政府的积极性,最终影响到农业转移人口子女的教育.因此,需要完善现有教育财政转移支付制度,设立对流入地政府为农业转移人口子女提供公共教育服务支持的专项资金,并按照实际在校人数拨付学校公用经费,以适当弥补流入地政府教育经费的不足,提高流入地政府对农业转移人口子女教育经费投入的积极性.同时,除了提高公办教育经费对农业转移人口子女教育的投入之外,也要积极鼓励社会资本进入教育领域,从而解决公共教育供给不足的问题,而输入地政府对委托承担农业转移人口子女义务教育的民办学校,也需要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导,从而提高其办学质量.

3.加强文化教育、职业技能及法律道德培训,为农业转移人口提供充足的就业机会

根据不同城市的特色和优势来发展产业,提供充足的就业机会,吸纳更多农业转移人口就业.首先,政府应帮助农民工进行文化教育水平的提升,拥有与城市居民同等竞争的能力.完善职业培训系统,加快实施终身职业培训体系,为各类城乡就业人员和愿意接受培训的人员,提供各种职业技能培训,多渠道促进农业转移人口劳动力就业,努力提高他们的就业能力和创业技能.加强职业教育,坚持职业教育与在岗培训的双重培训制度,职业学校和用工单位发挥主导作用,立足农业转移人口的实际需要设置课程,实行专项或专题培训,使其熟悉岗位要求,切实提升入职能力和实际操作水平.政府部门要增加公共经费,强化对农业转移人口的劳动职业技能鉴定,对考核合格者发放职业能力证书,适当考虑把此条件作为城市落户的基本条件之一.由此,可以充分调动农业转移人口学习和参加教育培训的积极性.用工单位则需要对农业转移人口进行上岗技能、生产安全等方面的培训,与此同时,农业转移人口自己也应主动学习科学文化知识,强化劳动技能,提高自身的知识技能和文化素质以更好地融入城市.同时,在提升农业转移人口的文化教育水平和职业技能水平之余,政府和社会还应着重关注农民群体的法律道德教育.一方面,农民掌握法律法规知识有益于帮助他们维护自身劳动利益,避免受到非正规单位的欺诈,增强自我保护的能力.另一方面,农民初入城市,没有被市民完全接纳,人际交往范围不大,生活娱乐难免单调匮乏,加上本身文化水平的限制,容易受到城市的各种诱惑,迷失自己,导致农业转移人口的违法犯罪率居高不下,极易带来社会安全隐患.

4.转换思维模式、提升中小城市的吸纳功能,为农业转移人口的市民化提供载体

城乡一体化和工业化的发展,使得大量农村富余劳动力必然要通过市民化发展向城市转移,其转移方向一般有三种：大城市、中小城市以及就近.当前农业转移人口的主要方向是大城市,其吸引力是较好的生活环境、较充足的就业机会以及较好的福利待遇等.但不可否认的是,大量的农业转移人口涌入大城市,使得大城市生活成本进一步提高、生存环境更加恶劣、城市交通更加拥挤,造成大城市人口的承载压力巨大.因此,依据当前的国情和社会阶段,有序推进农业转移人口市民化的关键就转换思维模式、提升中小城市的吸纳功能.一方面,提升中小城市吸纳功能是有序推进农业转移人口市民化的前提和基础.另一方面,农业转移人口市民化也是促进中小城市功能提升的动力,这两者之间是互相依存、互相促进的关系.相比于农业转移人口向大城市转移或就近转移,中小城市就成为了沟通城市与农村的桥梁和纽带,农民在中小城市落户门槛较低,生存成本相对较低、社会关系也较稳定,决定了中小城市是我国现阶段有序推进农业转移人口市民化的主要载体.十八届三中全会和城镇化工作会议均明确指出,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模.因此,针对中小城市目前存在的由于城市功能不完善导致的市民化进程缓慢的问题,政府和社会应当注重从以下几点着手：首先,各中小城市应当进一步完善城市功能,提高城市承载力,保证农业转移人口能够顺利地被吸纳进来；其次,根据不同城市的特色和优势来发展产业,提供充足的就业机会,吸纳更多农业转移人口就业,增强农民的城市生存能力；同时,对于已经在城市有较稳定工作的农民,应当放宽落户条件,优先解决他们的城市落户问题,促进农民完全融入城市.

五、结语

笔者认为农业转移人口市民化问题关键在于各种制度障碍,本次调研拟从制度创新的视角来探究农业转移人口市民化问题.我国农业转移人口市民化的过程是一个全面的社会变迁过程.这一过程涉及到社会发展的方方面面,必然会引起我国社会的巨大变化.合理有序推进农业转移人口市民化的目的是促进农村经济发展以及社会的和谐发展,从而最终实现城乡一体化.如何有序推进农业转移人口市民化的问题不仅具有理论意义,同时也具有很大的现实意义.我国的特殊国情以及社会现实决定了农业转移人口市民化具有特殊的困难,这就要求了我们当根据不同地域、不同经济水平、不同的现实条件制定不同的策略,以问题为中心,以综合的角度分析探讨,这样才能更好地看清问题的本质,取得符合现实需要的理论成果.

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［责任编校：黄晓伟］