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烟草市场净化双梯次监管模式探析----基于蒲城县烟草市场监管的实践
[摘 要]文章通过对蒲城县域烟草市场双梯次净化管理模式的建立和运作的分析,认为此种烟草监管方式对同级行政区域烟草市场监管具有非常重要的借鉴作用或参考意义.
[关键词]烟草市场;梯次监管;差异化管理;零售户
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26
蒲城县地处陕西关中平原东北部,东西长52.8公里,南北宽47公里,总面积1584平方公里,全县人口77.6万人,辖16镇办,14个社区,275个行政村,2488村民小组,是一个农业大县,工业弱县.蒲城烟草专卖局（分公司）成立于1988年6月.现有在岗职工70人.据统计,截止2018年2底共有零售户2420户,其中食杂店1468户、便利店658户、商场?2户、超市149户、烟酒商店98户、娱乐服务类15、其它类50户.2017年全年销售卷烟25109.62箱,同比增长4.3%,增幅排名全市11个同级行政区划中第位三；实现卷烟销售额59445.56万元,同比增长8.8%,增幅排名全市第三；单箱销售额23654.14元/箱,同比增长4.29%,2017卷烟销售总量占全市卷烟销售总量的14%.同时,全年查处涉烟案件643起,涉案卷烟61.23万支,案值81.17万元,其中假冒卷烟29.50万支,2万元以上案件4起, 5万元以上案件2起.县级专卖行政主管部依法对违反《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》行为和案件进行监督、检查、查处以减少此类行为发生的过程就是烟草市场净化.
1 双梯次烟草市场净化监管体系建立
双梯次烟草市场监管体系是将整体蒲城县域内的烟草销售市场中的烟草零售户主要依据守法程度和营业状况区分为不同类型进行梯次监管,再以烟草零售户违法的不同表现形式将县内区域划分“一心四环”烟草市场进行梯次监管的一种形式.
1.1 烟草市场动态梯次监管的建立----烟草零售户的分类
对烟草零售户进行初始分类.依据零售户守法经营、亮证经营、执法配合度、历史违法违规行为、卷烟销量等综合指数,将全县卷烟零售户实施初始分类,分别为甲类、乙类、丙类、丁类四个类别.
甲类零售户为守法类:近三年（2015-2017）积极主动接受并配合烟草专卖行政主管部门检查,无消费者投诉,未出现过违规行为等不良记录的零售户；月均销量在100条（含）以上且无异常波动的零售户.
乙类零售户为轻微违规类：近三年（2015-2017）积极配合烟草专卖执法检查,对烟草依存度较高,一年内虽有1-2次违规,但情况轻微并及时改正的零售户,月均销量在100条（含）以下且销售相对稳定的零售户.
丙类零售户为经常违规类：近三年（2015-2017）以销售假冒、非渠道卷烟为重要获利手段,从事明零售暗批活动,对烟草忠诚度较低,一年内有3次以上违规记录,且数量较大,虽能接受烟草部门处罚,但未彻底转化的,或近半年来卷烟销量存在波动的零售户；
丁类零售户为严重违规类:近三年来（2015-2017）拒绝、阻碍烟草专卖执法人员检查、以销售非法卷烟谋利为主要获利手段,在一年以内有2次以上违规记录,情节严重被处理后不悔改的或近半年来卷烟销量波动较大的零售户.此种对卷烟零售户的分类,就为市场监管力度的加强提供了依据.
1.2 以烟草零售户违法的不同表现形式将县内区域划分——“一心四环”
对全县卷烟市场监管进行区域划分,根据蒲城县域内不规范烟草零售户在平面地域上的共同的特征将县域内的烟草市场划分为“一心四环”五个区域,进行分区监管.
核心区（一心）：是指以蒲城县城为中心监管区域.该区域人口居住集中,交通发达,是全县的物资集散地,商业发达,消费集中,共有持证零售户645户,占全县零售户的比率为26.6%,(2018年元月份县城区域卷烟销量1070.4大箱,全县1月份总销量2873为大箱,）卷烟销量元月份占全县销量37%以上.经营者的法律意识较强.新型零售业主基本都受过高等教育,具有较高的学历和较丰富的知识,有些甚至高薪聘请专门的法律顾问,自我保护意识较强.新型零售业态管理大都采用现代化的管理技术和科技手段,意味着对卷烟零售商的管理开始转向紧密型、精细化.2016年至2017年县城违法案件的统计,核心区持证零售户2016年的违法户为55户,2017年县城的持证零售户违法户为92户,2017年违法户比2016年违法户上升了67.2%,2017年县城卷烟违法案件占全年违法案件的52.2%.其呈现以下特点：一是隐蔽性强.这些卷烟零售户知识水平高,聘有法律顾问,善于打擦边球.二是违法主体主要集中在烟酒商店,超市,无证户,外地人开办的商店.三是违法品种主要集中在市场短缺的猴王( 金),雨花石,鄂尔多斯等品种.四是违法形式主要是,寄卖代卖、零售户是自己收购倒卖卷烟、真品卷烟非法流通.往往化整为零,库货分离.宾馆饭店、酒吧、茶楼等娱乐服务类业态也存在销售高档假冒卷烟、高档烟的现象.
城乡结合部（一环）.该区域距离县城较近,建筑工地较多,外来人口杂,失地农民较多,持证零售户较多,以食杂店、便利店为主,但每户卷烟销量不大,卷烟销售品种较多,卷烟经营利润不大.这一区域的卷烟市场违法形式主是家庭式无证经营、非法渠道进货、低档假冒卷烟、烟为主.
各个乡镇所在地（二环）.该区域商户集中,消费集中在5元—10元的卷烟,消费以地产烟好猫(珍品)为主,卷烟零售户集中,经营大户较多,以便利店,超市经营为主,是乡下卷烟的主销区,在货源充足时,常以带动其他百货销售为目的,将卷烟低价销售给乡下一些无证户或其他零售户,在货源紧缺时,利用货源量大的优势控制中小户等,从中获取利益,紧俏品牌猴王(金)短缺,由于乡下过红白喜事的人较多,消费多以地产烟为主,每次需求的量较大,库存往往满足不了需求,存在从县城和区外购进卷烟的违法行为,扰乱了正常的销售秩序.通过对2016年和2017年乡镇违法案件的统计,2016年的违法户为72户,2017年县城的持证零售户违法户为34户,通过对乡镇2016年和2017年违法案件的统计对比,2017年乡镇卷烟违法案件较2016年下降幅度为47.2%,虽然2017年较2016年违法案件下降,但乡镇所在地仍然卷烟销量重地,是专卖市场监管的重要区域.该区域也存在,零售户居住地和商店分离,查处难度大,因此要进一步采取措施,对这些所谓的大户的货源进行适度控制,减少他们对无证户的卷烟供应.加强市场检查,重点查处他们向无证户供货的管理,发现无证批发或对无证户供货,视情节轻重,予以处罚,切断无证经营户的卷烟来源.
乡镇的农村区域（三环）.该区域零售户线面广线长,以食杂店,便利店为主,经营者知识层次较低,专卖意识淡薄,适销货源供应不足,存在部分无证经营户.该区域大部分零售户经营规模小,经营能力差,经营者年龄较大,在卷烟饱和的供应下,他们都能守法经营,违法经营户往往发生在少数年轻经营者中,经营商店规模较大,经营的品种集中,由于紧俏品牌供应不足,他们存在从镇点,和县城购进卷烟的违法行为.通过对农村区域2016年和2017年违法案件的统计对比,2016年农村区域卷烟违法案件户数为95户,2017年农村区域卷烟违法案件户数为28户,2017年较2016年违法案件比率下降70.5%,违法案件主要为未在当地烟草专卖批发企业进货违法行为.造成原因主要是对法律法规理解不深,大部分违法行为是代卖,寄卖造成的,也有由于紧俏品牌供不应求时,从别处购进的违法行为.违法形式主要是非正规渠道进货.
僻邻外县、外市的农村区域（四环）.该区域零售户地处县域边界,距县城距离较远,交通不便,经营户以食杂店为主,消费层次不高,以地产烟为主.通过对僻邻区域2016年和2017年违法案件的统计对比, 2016年僻邻区域卷烟违法案件户数为13起,2017年僻邻区域违法案件户数为12,2017年较2016年违法案件比率基本持平.违法行为主要是由于货源供应政策造成低档卷烟不够销售,而从比邻县域的乡镇集市非法购进卷烟,违法案件主要为未在当地烟草专卖批发企业进货违法行为.此种对市场的环形划分就为从外环到环以至于到中心区市场监管力度的梯次加强提供了依据.
2 烟草市场双梯次市场监管体系的运作
2.1 烟草零售户进行动态升降管理
在日常市场管理中,对全县卷烟零售户实施动态升降管理.
2.1.1 首先是降级管理
一是对甲乙丙类零售户发现有严重的（一次查获销售假烟３０条或烟３０条）违法违规行为的,自发现之日起直接降为丁类户；二是对甲类户半年平均销量在100条（含）以下的,于当年7月份降为乙类户；半年销量存在波动或者配合度一般,发现后立即降为丙类户；三是对乙类户半年销量存在波动或配合度一般,发现后立即降为丙类户.
2.1.2 其次是升级管理
一是对乙类户以半年周期为基准,半年平均销量超过100条（含）以上,无不当经营者于周期届满次月调整为甲类户.二是对丙类户以半年周期为基准,半年卷烟月平均销量在50条（含）以下且无异常波动、配合度较高,于周期届满次月调整为乙类户；一年卷烟月平均销量超过100条（含）以上且无异常波动、配合度较高,于周期届满次月调整为甲类户.三是对丁类户以年度周期为基准,年度守法经营,近半年销量存在波动或配合度不高,于周期届满次月调整为丙类户；年度守法经营,近半年卷烟月平均销量在50条（含）以下且无销售相对稳定、配合度较高,于周期届满次月调整为乙类户；年度守法经营,近半年卷烟月平均销量超过100条（含）以上且无异常波动,配合度较高,于周期届满次月调整为甲类户.
通过蒲城县域内的烟草零售户进行动态梯次管理体系将每一个烟草零售户联结起来.并且对甲、乙、丙、丁不同类型的卷烟零售户监管强度梯次加强.
2.2 “一心四环”区域划分市场净化措施
第一,核心区（一心）整改措施：一是采用错时错位检查.每个月至少有两周安排双休日与工作日串休,利用双休日零售户警惕性低的特点,不定期抽查市场；在正常的市场检查工作之余,管控结合,定期与不定期检查结合,日查与夜查相结合,每月的夜查次数不得少于2-4天,增强检查的针对性和有效性.二是采用交叉检查.实行“城乡倒查”、“夜间突查”、“线索追踪”及“重点蹲守”等多种方式进行检查.三是采用联动检查.烟草、、工商联动,重点打击违法大户、非法贩运假烟违法行为和无证经营户.也可分为内部联动,组织区域轮换大检查.区域联动,联合周边兄弟单位,加强对边界市场的查堵力度.四是抓好专销结合,建立健全专销结合反馈机制.营销人员和专卖人员在日常工作中做到相互督促,共同管理服务辖区市场.
第二,城乡结合部（一环）主要措施：一是在营销策略要合理的营销与服务相结合.尽可能满足他们的需求按其实际的零售数量限量供货,同时对为其提供货源的大户进行惩罚, 以此减少非法渠道进货.二是在发证环节上,要合理利用专卖法赋予烟草部门的权限,严把发证关,限制此类业态的数量以及连锁发展的趋势,使其不能形成较大的规模,同时对无证经营者取缔和规范, 因地制宜的原则妥善处理无证户问题.三是在环节上,要实行明码标价和统一指导价,发现降价现象,要以减量供货或停止供货等手段加以限制.四是在检查环节上,要加强市场检查力度,发现违法行为的,要采取警告、停业整顿等手段进行处罚.通过种种有效的规范与调控,使他们坚持合法经营,营造良好的市场环境.
第三,各个乡镇所在地（二环）对这些所谓的大户的货源进行适度控制,减少他们对无证户的卷烟供应.加强市场检查,重点查处他们向无证户供货的管理,发现无证批发或对无证户供货,视情节轻重,予以处罚,切断无证经营户的卷烟来源.
第四,乡镇的农村区域（三环）解决的措施：一是进行烟草专买相关法律知识的宣传,使这一区域的卷烟零售户懂得非正规渠道进货是违法的.二是根据零售业态的实际需求,在营销策略上制定合理的营销与服务政策,尽可能满足他们的需求,如批发网点布局增设与调整.
第五,僻邻的外县、外市的农村区域（四环）净化措施：一是在货源供应上根据零售业态的实际需求,在营销策略上制定合理的营销与服务政策,尽可能满足他们的需求；二是在检查环节上,要加强市场检查力度,发现违法行为的,要采取警告、停业整顿等手段进行处罚；三是与低收入僻邻区域合作,联合整顿卷烟市场.
3 烟草市场双梯次市场净化监管的差异化服务与管理
通过对卷烟零售户进行动态分类和环形划区使其在守法和经营方面有着明显的差异性并且在不同的环区内表现出不同的特点.这就要求针对不同的卷烟零售户在守法经营、许可证使用、明码标价、法律法规宣传的服务和监管上也要进行差异对待.
第一,区域监管重点的差异化.从“一心四环”环形区域划分和零售户类型区分的交叉点中可找到烟草市场监管违法形式的的重点,如“一心”区域丙类和丁类零售户主要寄卖代卖形式的窜码卷烟和卷烟操纵.“一环”区域内的丙类和丁类户主要无证经营、非法渠道进货、低档假冒卷烟、烟为主.“二环”区域内的丙丁类户主要是高价或低价出售卷烟.“三环”区域内的丙丁类户主要是在本县域内非法渠道进货.“四环”区内丙类户的主要是从本县外僻邻地区非法进货.
第二,进行违法案件差异化的警示教育制度.警示教育主要是将全国或省、重点是本县查处的典型案件的案例对卷烟零售户进行教育.所有区域内都进行法制宣传教育,但不同区域的违法形式不同,重点是对丁和丙类户有针对性的进行警示教育,这个区域什么类型的案件发案多,就选择什么案例；什么样的户类型的零售易发生什么样的案件就选择什么样的案例.
第三,建立信息员和差异化奖励制度.各稽查中队结合辖区零售户地理位置,在各级单元网格中选择诚信经营度较高的零售户（甲类或乙类）为信息联络员,负责相应网格的卷烟市场等信息的搜集与传递工作.对信息员和其他人的依据查处案值的一定比例给予奖励.奖励的差异化主要体现在案件对烟草市场的危害程度上,如同一案件的不同阶段奖励标准不同,运输阶段的奖励比例高于销售阶段,目的是为了将案件查处提前以减轻对烟草市场秩序的危害.
第四,烟草市场监管内容的差异化.管理内容包括守法经营、许可证使用、明码实价、卷烟经营情况、法律法规宣传等.甲、乙类户侧重法律法规宣传,丙类户侧重于销售数据异常的分析、筛选排查可能发生的违法违规线索,丁类户侧重于违法违规线索的搜集,实施重点监控.
烟草市场净化双梯次监管模式较好的满足了专卖管理工作的需要,实现专卖管理由盲目上市场、被动式的管理向带着问题上市场、主动式管理的转变,大力提高市场监管水平,不断巩固和夯实市场管理基础,促进市场规范指数稳步提升.
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