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美英加农作物秸秆计划焚烧法规与其经验

摘 要：农作物秸秆露天焚烧一直是中国环境保护与新农村建设面临的难题,发达国家通过农作物秸秆计划焚烧较好地对秸秆焚烧进行了管控.本文系统总结了美国、英国、加拿大等发达国家的秸秆计划焚烧相关法规,并提出对中国的启示.研究结果表明,美国制定的“烟雾管理计划”和《稻草减量焚烧法案》、英国的《农作物残余物（焚烧）条例1993》、加拿大的《作物秸秆和牧草焚烧法规》对焚烧的每个环节进行立法管理,规定了严苛的焚烧标准.发达国家农作物秸秆计划焚烧法规的制定与实施对中国有4个方面的启示：一是建立秸秆焚烧立法管理体系；二是因地制宜地开展秸秆计划焚烧试点示范；三是制定秸秆禁烧区划定管理办法；四是出台秸秆焚烧总量控制分阶段削减计划.

关键词：发达国家；秸秆禁烧；计划焚烧法规；经验启示

DOI：1013856/jcn111097/s201811012

1引言

农作物秸秆（简称秸秆）露天焚烧一直是中国环境保护与新农村建设面临的重大难题.尽管20世纪90年代末期中国制定了秸秆禁烧管理政策,但秸秆焚烧现象依旧屡禁不止,严重影响了空气质量和城乡居民生活.秸秆焚烧不仅仅为中国所有,许多发达国家在其农业发展过程中也出现过类似难题.国外一般把秸秆焚烧归属于农业焚烧（Agriculture burning）的重要组成部分,与中国采取的禁烧管理不同,发达国家通常采取计划焚烧（Prescribe fire）的方式,即在特定环境下、在预定区域内采取适当措施,科学合理焚烧秸秆,并尽可能地减少烟雾影响,以达到对自然资源进行管理的目的.总体来看,美英加等发达国家通过秸秆计划焚烧达到了很好的效果,有效地控制了秸秆焚烧现象,促进了秸秆的综合利用.

学界对国内秸秆焚烧的研究主要集中在秸秆焚烧的影响[13]、秸秆焚烧的火点监测[45]、秸秆焚烧的治理[69]等方面.如田国成等（2015）[2]通过实验研究发现,秸秆焚烧会造成有机质含量、微生物活性、含水量、酶活性降低；程良晓等（2017）[3]通过气象数据研究发现,鲁、豫、晋等地秸秆焚烧对京津冀地区霾污染造成了一定影响；何立明等（2007）[4]和毛慧琴等（2018）[5]通过卫星遥感研究分别估测了全国的秸秆焚烧时空分布和东北3省的秸秆焚烧时空分布.秸秆焚烧治理方面的研究,主要聚焦于秸秆综合利用[67]和秸秆禁烧立法管理等[89]方面,如常志州等（2015）[6]提出区域统筹、整体推进秸秆全量利用是解决秸秆焚烧最为行之有效的手段；吴迪（2012）[8]则认为要解决秸秆焚烧的问题,需要健全禁烧法律措施.仅有少量学者对国外秸秆焚烧治理情况进行了初步研究,如王艳分[10]、刘芳和王艳分[11]对美国农业焚烧政策和烟雾管理计划进行了简要概述,提出中国可借鉴美国农业焚烧管理相关经验.但其研究不够深入,而针对英国、加拿大等发达国家的治理经验研究未见报道.

本文基于国外文献和资料,对比研究了美国、英国和加拿大等典型发达国家历史与当今秸秆焚烧情况,总结了其秸秆计划焚烧治理法规的主要内容与实施效果,并结合中国国情,从政策和法规角度提出具有针对性的秸秆焚烧治理对策.

2发达国家秸秆焚烧管理概况

21发达国家历史上存在着相当严重的秸秆焚烧问题

发达国家秸秆焚烧的原因主要是降低成本和防治病虫草害.早在20世纪50—60年代,发达国家就存在十分严重的秸秆焚烧问题[1214].1985年前后,美国年秸秆田间焚烧量约为36Tg,4个甘蔗主产区（夏威夷州、波多黎各州、佛罗里达州、路易斯安那州）大约90%的甘蔗枯叶焚烧,加利福尼亚州有超过1Tg的稻草（约占稻草总产量的90%）在田间焚烧,主要小麦种植区中的蒙大拿州和北达科他州的小麦秸秆焚烧比例达20%～30%[15].1992年前后,英国每年约产生750万t秸秆,约1/2的秸秆焚烧[16],其中仅东英格兰就有250万t秸秆焚烧[17].加拿大秸秆焚烧多在马尼托巴省、艾伯塔省和萨斯喀彻温省,自20世纪50年代以来焚烧秸秆的现象就十分普遍[18],马尼托巴省2000年前后有近1/2的秸秆焚烧[19].其他发达国家也有秸秆焚烧现象,如西班牙每年谷物秸秆焚烧量超过6Tg[20],希腊有高达80%的麦秸（每年约2Tg）焚烧[21].

22发达国家秸秆焚烧管控制度的建立与实施效果

随着民众环保意识的不断提高,越来越多的人开始关注秸秆焚烧.秸秆焚烧较为集中的地区,经常引起周边地区居民的大量投诉.为了既能保护社会公众的环境权利和健康权利,又能保护种植者的财产权利和经济利益,世界各国尤其是发达国家开始对秸秆焚烧进行管理.通过严格的立法和实施一系列管理政策,目前北美州的秸秆焚烧已控制在“社会可接受”的范围内,西欧等发达国家的秸秆焚烧已“基本绝迹”.

20世纪90年代中期美国秸秆焚烧面积约360万hm2,占农作物总播种面积的3%左右[22].McCarty等 [23]通过遥感监测发现,2003—2007年美国大陆年均秸秆焚烧面积为12391万hm2,约占农作物收获面积的10%,比20世纪90年代中期美国秸秆焚烧统计面积低近2/3.从遥感结果看,在美国大陆48个州中,已有33个州的年均秸秆焚烧遥感面积占农作物收获面积比重低于1%.另据Pouliot 等[24]的遥感监测结果,2014年美国大陆秸秆焚烧面积约为6241万hm2,是20世纪90年代焚烧面积的1/6,是2003—2007年美国大陆年均秸秆焚烧面积的1/2.

在加拿大秸秆焚烧较严重的马尼托巴省,在作物收获季节经常出现大范围的秸秆焚烧现象,尤其是1992年尤为严重,公众当年对此的史无前例,迫使政府立即采取行动,宣布在7天内禁止秸秆焚烧在内的一切露天焚烧,而后成立秸秆焚烧咨询委员会协调各方解决秸秆焚烧问题,目的是协助生产者在烟雾影响最小化的同时焚烧秸秆.在经过一系列磋商后,出台了烟雾控制的规章制度.自1993年秋季开始马尼托巴省的秸秆焚烧现象大为减少,因焚烧烟雾引发的投诉也大大降低.据马尼托巴省政府统计,目前只剩下约5％的焚毁.

20世纪80年代后期和90年代初期,英国等西欧国家已经开始限制野外露天焚烧[25].通过严格的立法和执法管理,英国等西欧各国的秸秆焚烧受到十分严格的管控,近10多年来英国等西欧地区的秸秆焚烧问题已经基本解决[2628].

3发达国家秸秆计划焚烧立法管理

美国等发达国家通过立法管控秸秆焚烧,如美国针对农业焚烧制定了烟雾管理计划（P）,美国加利福尼亚州制定了萨克拉门托河谷《稻草减量焚烧法案》,英国制定了《农作物残余物（焚烧）条例1993》,加拿大制定了《作物秸秆和牧草焚烧法规》,这些法规规定了严苛的焚烧标准,较好地控制了本国的秸秆焚烧现象.

31美国秸秆焚烧立法管理

311农业烟雾管理计划

从20世纪90年始,美国的许多州,如华盛顿州于1993年、犹他州于1999年、阿拉斯加州于2009年、俄克拉何马州于2013年依据《清洁空气法案》《农业焚烧政策》的要求和当地有关法规制定和完善了农业烟雾管理计划（P）,并作为州法律体系下的行政规定强制执行.同时,这些行政规定还被纳入各州的烟雾管理实施计划（State Implementation Plan）中,并提交给美国国家环境保护局（EPA）,一旦被EPA批准并发布,就可以根据联邦法律强制执行[24],具有法律效力.

P实质上是对烟雾进行管理的一系列制度手段.通常来说,美国各州的P包括如下5个方面的内容.

（1）焚烧授权.具体来看,美国对焚烧的授权极为严苛.先由焚烧当事人或代理机构填写申请表和/或制订焚烧计划,授权部门审批通过后下发焚烧许可证,焚烧前再次核准是否可以焚烧,并就此下达通知书,核准后由焚烧当事人组织实施焚烧,焚烧活动后还要进行焚烧评价.

（2）烟雾管理组件.烟雾管理组件（Smoke management components）实质上是如何降低焚烧过程中烟雾的影响所采取的具体做法,包括烟雾减排行动、烟雾影响评价、焚烧公示与通告、空气质量监测等.首先是根据科学的手段确定焚烧烟雾可能会侵扰的地区,如果烟雾侵扰地区中存在城市建成区、村镇、学校、医院、疗养地、独立工矿区等,以及对大气能见度要求较高的个体场所及其集合地,包括交通设施（机场、公路、铁路及其附属设施等）、风景旅游区和各类自然人文保护区（如文物保护区、自然保护区、野生动物保护区）等敏感受体集中分布的烟雾敏感地区,则禁止秸秆焚烧.如果不存在烟雾敏感区域,则需采取一些技术手段对焚烧过程的烟雾进行管控.

（3）公众教育和宣传.公众教育和宣传有助于降低公民对焚烧活动的投诉以及焚烧活动与公众集会活动之间的冲突.烟雾管理部门和授权焚烧部门是开展计划焚烧公众教育和宣传的责任主体.主要宣教内容包括农业焚烧烟尘排放对公共健康和安全的潜在影响、自然环境条件与烟雾扩散基础知识、农业焚烧在农业生态系统中的作用、农业可持续发展和烟雾管理目标、计划焚烧规则和条例、安全焚烧与烟雾减排指南、计划焚烧工作安排与进展等.

（4）监督与执法.如果出现违规焚烧行为,则由国家和州行政法指定的执法部门,依据有关法律进行违规焚烧执法,包括现场阻止无证焚烧、发出违法焚烧通知书、逮捕违法焚烧责任人、直接受理和接受其他管理部门移交的民事投诉,并根据情况对违法焚烧产生的后果提起民事诉讼.对于获得授权的焚烧,如果发生烟雾飘移对烟雾敏感地区的侵扰问题,执法部门将通知焚烧当事人或组织者立即停止焚烧.部分州如密歇根州,还实行违规焚烧累积积分制,当累计达到一定分值,则取消当事人焚烧申请资格.

（5）实施效果评价.P制定部门定期组织联邦和州主管部门领导、相关职能部门管理人员、环保团体、土地所有者和经营者、公众代表等利益相关者,根据焚烧申请报告、空气质量报告、公众投诉与反馈、处罚报告等信息对P实施效果进行评估,并定期修改或重订P.

312《稻草减量焚烧法案》

加利福尼亚州萨克拉门托河谷《稻草减量焚烧法案》是现已查到最早的秸秆焚烧法律规定.萨克拉门托河谷集中了加利福尼亚州95%的水稻种植,常年种植面积在50万英亩（1英亩≈0405hm2）左右.大面积的秋季稻草焚烧不仅加剧空气污染,而且经常侵扰周边烟雾敏感地区,危及人们的身心健康.1991年,加利福尼亚州制定并实施了《ConnellyAreiasChandler稻草减量焚烧法案1991》,（简称《稻草减量焚烧法案》）.

法案提出对萨克拉门托河谷地区稻草焚烧进行分阶段总量控制和分阶段削减,总体要求为：①到1998—2000年,每年的稻草焚烧面积不得超过20万英亩.②2001年及以后,全年焚烧面积不得超过125万英亩.每一个体种植者的焚烧面积不得超过下一季水稻计划种植面积的25%；水稻种植面积不超过400英亩的种植者,在总量控制指标许可的条件下可以进行4年一次的整体焚烧.该法案还要求,如果存在可以替代焚烧的方式进行秸秆利用,则一律不允许焚烧,这种做法促进了当地的秸秆综合利用水平.

该法案很好地解决了禁止秸秆焚烧不能一蹴而就的难题,总量控制、分阶段削减的办法缓解了公众对空气质量的需求与秸秆焚烧一时难以解决的矛盾,同时减少了进行秸秆焚烧管控的阻力.

32英国秸秆焚烧立法管理

1991年5月英国颁布实施《农作物残余物（限制焚烧）（第2号）条例1991（5）》,开始在英格兰和威尔士限制农作物秸秆露天焚烧,现在依然发挥法律效力.由于焚烧的屡禁不止,英国于1993年6月颁布实施《农作物残余物（焚烧）条例1993》（简称《条例1993》,同时废止了1991年《条例》.《条例1993》正文中将原来的农作物残余物限制焚烧更改为禁止焚烧和限制焚烧,适用范围仍然是英格兰和威尔士.《条例1993》出台后,英国农业焚烧现象大为减少,空气质量大大改善.

《条例1993》规定,除教育、科研以及农作物病虫害防治需要外,一律不得在农田上焚烧以下3类农作物残余物：一是谷物作物秸秆和残茬；二是油菜作物秸秆；三是旱作地区的蚕豆秸秆和豌豆秸秆.由于英国的秸秆主要集中在这3类作物,这样就解决了大部分秸秆焚烧的难题.除此以外的秸秆焚烧,也对时间、空间和焚烧操作流程有着非常严苛的规定.其对空间距离尤其严苛,对不同建筑的距离都有非常复杂的规定,如距离高速公路、双行车道、依据《公路法1980（2）》命名的主要公路（Aroad）、铁路线必须超过100m；相邻两个焚烧区之间的距离必须大于150m；谷物秸秆和根茬焚烧距离树木、灌木丛、围栏、电线杆、变电站等设施和物品的距离必须超过15m,其他作物秸秆和根茬焚烧距离上述设施和物品的距离必须超过5m；谷物秸秆和根茬焚烧距离住宅,茅草类构筑物,任何因焚烧炙烤可能损坏的建筑物、构筑物、固定设备和机械,任何可以点燃的纪念碑、干草堆、堆积的可燃材料、成熟的农作物、自然保护区、养殖场建筑物和构筑物、地面油气装置等设施和物品的距离必须超过50m,其他作物秸秆和根茬焚烧距离上述设施和物品的距离必须超过15m.

《条例1993》规定,违反本条例禁止焚烧和限制焚烧条款即属犯罪,可以按照简易程序定罪,一经定罪将对违法者执行不超过标准规定5级的罚款（5 000英镑,1英镑约合858元,2018）.由上可见,英国的秸秆禁止焚烧和限制焚烧规定比中国秸秆禁止焚烧规定严格.

33加拿大秸秆焚烧立法管理

1993年加拿大马尼托巴省为减轻秸秆焚烧给人们生活和空气质量带来的影响,出台了《作物秸秆和牧草焚烧法规》,并在此基础上不断修订,最新版于2017年5月修订完成并发布.在此基础上,加拿大于2016年出台全国性的烟雾管理指导文件《加拿大司法管辖区关于露天焚烧的指导文件》中加入了秸秆焚烧管理内容.

加拿大的秸秆焚烧管理从焚烧分区、焚烧授权、焚烧时间、焚烧安全预防和违规处罚5个方面做了具体规定.如马尼托巴省只能在4个区域焚烧秸秆,分别为红河区/东南区、西南区、西北区和西湖区/内湖区,同时必须严格执行焚烧法规相关规定.

以马尼托巴省为例,所有想焚烧秸秆的人必须首先填写从马尼托巴农业办公室或中心获得的许可证申请表,填写内容包括焚烧时间、地点以及会采取怎样的消防预防措施.马尼托巴农业工作人员必须仔细评估每项许可申请,获得焚烧资格后,必须将许可证打印,并发给有关当局和申请人.

《作物秸秆和牧草焚烧法规》规定,每年的8月1日至11月15日,除非迫不得已,禁止一切秸秆燃烧.有焚烧需求的人,只能在11月16日到次年的7月31日的白天进行秸秆焚烧,考虑到当地夜间烟雾扩散能力有限,全年禁止夜间焚烧.

加拿大对焚烧消防安全特别重视,要求在焚烧时配备灭火人员,并对焚烧消防技术做了具体规定,一旦焚烧烟雾可能影响到人口聚居区和道路,应停止焚烧.焚烧法规对违规焚烧的处罚主要以罚款为主,罚款一般在2 000加拿大元（1加拿大元约合527元,2018）以上,最高可达5万加元.

4经验与启示

美国、英国、加拿大等发达国家实施计划焚烧,其根本目的在于限制秸秆焚烧规模,将烟雾侵扰等不利影响控制在社会可接受的程度,并促使种植者逐步减少并最终放弃农作物秸秆焚烧.从某种程度来看,是以计划焚烧之名,行禁烧管理之实,其最终结果与中国的秸秆禁烧有异曲同工之效.但中国人多地少,农户经营地块分散,因此,在中国秸秆禁烧管理过程中绝不可照搬发达国家的做法,而是要根据国情进行合理借鉴.

41建立秸秆焚烧立法管理体系

发达国家对秸秆焚烧有着系统的立法监管,而中国针对秸秆焚烧的管控多为焚烧重点时间段密集出台一系列政府文件进行管理,法律层级上仅有《大气污染防治法》中要求省级政府划定秸秆禁烧区域,对违法焚烧可处以500元以上2 000元以下罚款.由此可见,中国的秸秆焚烧立法非常粗略,并不系统,对违法焚烧的处罚也过于简单.因此建议：一是出台完整的秸秆焚烧治理法律,明确秸秆禁烧区域,对非禁烧区秸秆如何处置做出明确规定,并加大对违法焚烧的处罚力度.二是加强对违规焚烧者的宣传教育,同时依法处以相应的罚款；如果屡教不改,可附加取消其在一定年限内享受国家农田种植补贴的资格.三是除对阻碍国家机关工作人员禁止焚烧执法和故意纵火焚烧他人秸秆人员根据情节进行行政拘留外,对于因焚烧秸秆造成人员伤亡和/或重大财产损失的,移交司法机关处理.

42因地制宜地开展秸秆计划焚烧试点示范

2017年黑龙江省秸秆禁烧工作联席会议办公室印发的《关于加强秸秆焚烧联动管制工作的意见》（黑农委植发[2017]14号）将全省划分为禁烧区和非禁烧区,并对非禁烧区秸秆焚烧管理提出了具体要求,从而开创了中国“计划焚烧”管理的先河.建议生态环境部、农业农村部、财政部等国家行政管理部门,根据中国秸秆禁烧多元化管理的需求,在现有工作的基础上,借鉴发达国家的计划焚烧管理经验,以黑龙江省为试点开展非禁烧区的计划焚烧（或称限制焚烧）试点工作,制定适合中国国情的秸秆禁烧区划定管理办法与秸秆非禁烧区秸秆焚烧规程,并加强经验总结,逐步在条件适宜的其他省份非禁烧区进行推广.

43制定秸秆禁烧区划定管理办法

从发达国家焚烧规定来看,将烟雾敏感地区之外一定距离范围内的区域划定为秸秆禁烧区是常规做法,该距离范围一般是避免烟雾侵扰的安全距离.中国秸秆禁烧区域的划定办法与美国有诸多相似之处,即将烟雾敏感区域的周边地区划定为秸秆禁烧区.但目前中国的禁烧区划定存在着国家级政策对烟雾敏感受体的规定不完善、没有制定国家级秸秆禁烧区划定管理办法以及对禁烧区之外的秸秆焚烧没有明确规定等问题.为此建议国家有关部门针对上述问题,从国家层面制定秸秆禁烧区划定管理办法.在管理办法中,首先要参照各省份的具体做法,进一步明确烟雾敏感地区和火灾高风险地区；其次是提出划定秸秆禁烧区的具体要求和标准规范,主要是禁止在一些特殊的烟雾敏感受体如学校、医院、疗养院、文物古迹等周边地区一定范围内焚烧秸秆；第三是对禁烧区之外的“非禁烧区”提出许可焚烧和限制焚烧要求.

44出台秸秆焚烧总量控制分阶段削减计划

加利福尼亚州制定的《稻草减量焚烧法案》中提出的分阶段总量控制和分阶段削减方式很好地解决了当地秸秆焚烧的问题.目前中国还没有相关规定,针对秸秆焚烧屡禁不止的现象,可出台全国性的秸秆焚烧总量控制、分阶段削减计划.首先确定全国秸秆焚烧总量阈值,再由政府分配每个省份的焚烧量阈值,省级往下再分配给市县乡镇,最后以村（街道）为主体实施秸秆焚烧；以3~5年为一个周期,逐步下调秸秆焚烧量阈值,逐步控制中国的秸秆焚烧规模.

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（责任编辑肖时花段丽君）

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