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中欧政府环境信息公开立法宗旨之比较

摘要：在欧盟政府环境信息公开取得极大成功的当下,中国政府环境信息公开虽然在不断进步,但与欧盟相比仍有很大差距.首要的原因就是中欧政府环境信息公开的立法宗旨存在差异,中国侧重于规范政府行为,而欧盟构建的是环境知情权保障型政府环境信息公开法律制度.通过对两者的比较及分析,在吸收欧盟政府环境信息公开制度实践成功之处的同时,加快我国转向以保障公众环境知情权为宗旨的制度构建.

关键词：环境信息；信息公开；立法宗旨

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）01-0130-03

欧盟从1990年的《关于自由获取环境信息的90/313/

EEC的指令》到1998年的《奥胡斯公约》,再到2003年的《关于公众获取环境信息和废除理事会90/313/EEC指令的2003/4/EC的指令》,经历了政府环境信息公开立法从无到有,从体系简单到不断完善的过程.也正是因其丰富的实践探索,欧盟的政府环境信息公开立法备受国际推崇.中国在政府环境信息公开立法方面起步较晚,直至2007年才经国务院颁布《政府信息公开条例》,随后又在同年由国家环保总局颁布了第一部关于政府环境信息公开的专门性立法文件——《环境信息公开办法(试行)》,此外还有部分单行法中有零散规定.中欧两方关于政府环境信息公开立法的整体建构因其立法宗旨的不同有着相当大的差异,直接影响着制度建构的各个方面,这也是二者在政府环境信息公开制度方面的本质差别.

一、中欧政府环境信息公开立法宗旨之选择

(一)中国政府环境信息公开立法宗旨

1.现行法律规范下的立法宗旨

（1）层面

《政府信息公开条例》作为政府环境信息公开相关立法的上位法,其中第1条就对立法目的做了规定.首先,从内容上来看,“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”的实质和重点在于“依法获取”,实际上并未确认某项基本权利,公民如何获取政府信息,实际上仍要由立法者所立的法以及政府决定.因此也就不存在认定此条有确立公民知情权之嫌.其次,从促进依法行政和发挥服务作用两者来看,在之后的具体制度规定中可以看出《政府信息公开条例》的核心要义在于促进依法行政,条例就是依照规范政府行为的方式建构整个制度.

作为政府环境信息公开的专门性立法,《环境信息公开办法（试行）》的宗旨为规范政府行为兼保障公众知情权,当然还有促进公众参与.但根据办法的行文安排,规范政府行为置于保障公众知情权之前,这就足以说明环保部门的立法意图是规范政府行为优先于保障公众知情权,这也是具体制度安排之所以仍明显地倾向于制约政府行为之所在.

（2）地方层面

据有关研究,自2002年广州市颁布地方性规定始,至2012年6月生效的有关政府信息公开的地方政府规章共有46部.在这些地方政府规章中所规定的立法目的中,地方政府规章通常不是指明一种立法目的,而是指向几种目的的交错和综合,因此,地方政府规章通常涵盖了规范政府行为、保障公民知情权、保障行政相对人依法获取政府信息、保障公民的知情参与权和监督权、发挥政府信息的社会功能等立法理念.而且从其数量和行文安排来看,规范政府行为往往置于首位,也是各地方性规定中规定的最多的立法宗旨,保障公众知情权则次之.

从以上和地方法律规范的分析中来看,在确定立法宗旨时,或是根本没有对保障公众知情权的规定,或是即使做了相应规定,也处于相比规范政府行为次之的地位.总结来说,我国政府环境信息公开的法律规范偏重于规范政府行为.

2.原因分析

（1）宪法中知情权的缺位

宪法作为我国的根本大法,它对关乎政治、经济等方面的基本事项做了原则性规定,对于下位法的制定有着指导作用.首先,单从字面上来看,《中华人民共和国宪法》第33到50条关于公民基本权利的规定中,并没有对知情权的明文规定,无法找到“知情权”的相关字样.其次,有学者认为“在宪法确认的‘’,可否导出知情权存在的宪法解释空间呢？”虽然从一般的认知看来,知情权可能是得到充分实现的前提,只有获取了充分的信息,才有享有的可能.但目前并没有有关的立法规定,全国人大常委会也未对知情权与二者之间的必然联系做出解释,因此,笔者认为此种将扩张到知情权的解释过于牵强.宪法对于公民基本权利封闭性的规定,在宪法解释权基本被全国人大常委会搁置的情况下,它与经济社会发展所产生的不协调性已日趋明显.在公民基本权利难以在宪法中予以改动的情况下,全国人大常委会的解释权即被人们亟待实行.对于宪法都未予以明确的公民基本权利,下位法在制定时必然有所顾忌,未能将环境知情权置于首位考量.

（2）行政体制改革的结果

“我国的环境保护政策自20世纪70年代以来,一直采取了政府主导和推动的模式,政府环境信息公开也是如此”.政府环境信息作为政策,首先是在一系列政府文件出台的推动下才产生的.从近年来的行政体制改革过程来看,1999年的宪法修正案中提出“建设社会主义法治国家”,规范政府的权力毫无疑问是建设法治国家所必须包括的重要内容.1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》中也指出“依法行政是依法治国的重要组成部分”.之后,在2004年由国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要的通知》中提出同样“必须全面推进依法行政,建设法治政府”,文件的第10条更是规定：“推进政府信息公开.除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,行政机关应当公开政府信息.对公开的政府信息,公众有权查阅.行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件.”由此可见,信息公开正是在这一系列规范政府权力的行政体制改革的推动下应运而生.信息公开由政策走向法律体系,也并不能改变当初构建它的初衷,正因如此,我国对于政府环境信息公开的法律规范的规定才将规范政府行为放置在首位.

(二)欧盟政府环境信息公开立法宗旨

1.现行法律规范下的立法宗旨

（1）欧盟层面

在现行有效的关于政府环境信息公开的《奥胡斯公约》、《2003/4/EC指令》法律规范中,二者在第1条目标中都规定保障获得环境信息的权利,并以此构建具体制度,这是对知情权的明确规定,也是欧盟层级对于政府环境信息公开的立法宗旨选择,即以保障公众知情权为立法宗旨.

（2）成员国层面

正如《2003/4/EC指令》所要求的,成员国要在2007年前全部完成指令在国内法的转化,当委员会要求各成员国递交指令转化情况的报告时,大部分国家都未上交,经委员会进一步督促,截至2010年7月底,所有成员国才都递交了报告.从报告中可以看出,成员国如法国、德国、英国等都做了对于保障获得环境信息的权利,这也是各成员国唯一的立法目的.

经以上分析,欧盟不论是欧盟层级,抑或是在各成员国,保障公众的环境知情权都是其立法的根本动力,也是政府环境信息公开的唯一立法目的.

2.原因分析

欧盟在政府环境信息公开方面之所以如此看重公众知情权的保障,这与其上位法规定以及区域合作相关.

（1）基础条约中有大量环境知情权的依据

建立欧洲共同体或欧盟的基础条约又被称为是欧盟宪法,在欧盟起着国家宪法性的指导作用,在欧共体的基础条约中就可以找到不少环境知情权的依据.如欧共体六国在布鲁塞尔签订的《关于建立欧洲共同体单一理事会和单一委员会的协定》（简称《合并协定》）第18条就规定了每年发布有关欧共体行动的总报告的义务.1992年12国政府在马斯特里赫特签署的《欧洲联盟条约》附有一个关于知情权的宣言,而《建立欧洲经济共同体条约》第239条规定：“经成员国共同协议而附录于条约的各项议定书,应成为本条约不可分割的部分”,即使在之后经《单一欧洲法》、《欧洲联盟条约》修改为《建立欧洲共同体条约》,该条也没有改变,因此该知情权宣言当然属于基础条约的内容.正是基础条约中有环境知情权的基础,才为之后的环境信息公开立法以环境知情权为核心构建提供可能.

（2）风险预防的考量

欧盟作为一种区域内国家联合的形式,区别于国家,也与区域性组织有着本质差异.欧盟产生的基础是欧洲经济一体化,使欧洲各个国家实现贸易联合,相互促进.这种多个国家经济联合的形式,就必然强调开放与合作.“某种意义上,现代社会同时意味着风险社会、科学社会、媒体社会以及信息社会,基于对风险的恐惧而产生的焦虑的共同性成为社群团结合作的压力和动力.”在这种无壁垒开放所引起的对于未知风险的恐惧的情况下,各成员国之间反而会愈加加强合作.环境信息公开作为各成员国合作的一种方式,正是各成员国预防环境风险的必要手段,如此才能在环境问题出现时快速达成共识,促进各成员国之间环境保护领域,乃至政治、经济领域的共同合作.

(三)二者之比较

经过以上分析,中欧两方在政府环境信息公开立法目的选择上对环境知情权有如此差别的根本性原因就在于上位法规定及组织形式不同.

首先,在上位法规定方面,我国宪法对于环境知情权的缺位即注定了在进行政府环境信息公开立法时会有失偏颇.相反,欧盟正是有此基础,才能构建完整的以保障环境知情权为核心的制度体系.

其次,在组织形式方面,我国作为以行政管理为主的单一国家,制约行政权力明显是重中之重,防止其在环境信息方面裁量权过大.欧盟则作为过渡阶段的一种组织类型,在各成员国合作时,防范未知风险,加强信息交流才是其关注的重点.

二、中欧政府环境信息公开立法宗旨差异性具体表现

(一)主体

1.权利主体

根据欧盟《奥胡斯公约》、《2003/4/EC指令》的规定,有权获得环境信息的人为任何自然人或法人,且不受利益限制,不因公民身份国籍或居所而受任何歧视,法人则不因注册地或有效活动中心所在地而受任何歧视.我国规定有权获得环境信息的主体为“公民、法人和其他组织”,可以看出,我国是排除对外国人、无国籍人的适用的.其次《政府信息公开条例》将申请限定在“自身生产、生活、科研等特殊需要”范围之内.总的来说,我国有权获得环境信息的主体为与自身生产、生活、科研等特殊需要相关,非外国人、无国籍人的公民、法人、组织.

很明显,欧盟的权利主体范围如此之广就是因为要确保环境知情权落实到每个人,排除未知风险的发生.而我国对权利主体做一系列利害关系限制,即使我国政府环境信息公开主要是为了规范政府行为,做此限制也只会扩张行政机关的自我裁量权,更不利于约束行政机关的行为.

2.义务主体

欧盟规定政府环境信息公开的义务主体为“公共当局”,不仅包括专门的环境监督管理机构,也包括其他只要其依法定职权拥有相关环境信息的机构及其他承担公共环境行政职能的非政府组织等,指令还规定成员国可规定“公共当局”不包括行使司法或立法职能的机构或组织.而政府环境信息公开的义务主体指且仅指环保部门,包括国家环境保护总局和县级以上地方人民政府环保部门.

造成此种差异的原因也还在于环境知情权的确定问题.欧盟因广泛的环境知情权,必然要求所有享有信息的主体担责.而我国因规范政府行为,最多也只能将义务落实到政府身上,但现实是,因《办法》是由国家环保总局制定的部门规章,不可能为政府或其他部门设定义务,只能对环保部门设定.

(二)客体

欧盟指令中“环境信息”呈现的形式范围极广.我国新《环境保护法》比之《政府信息公开条例》细化规定了政府环境信息,主要包括环境质量、环境监测、突发环境事件,以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用等信息,此外还专门强调了环保部门公开建设项目环境影响报告书全文的义务.

欧盟和我国都没有对环境信息做内涵界定,但就像欧盟各成员国在转化时也会避免如此广泛的环境信息的使用,环保部门基于政绩的考量也会怠于公开环境信息.据研究,全国31个省、自治区、直辖市环保厅（局）的网站对于水体质量信息的公开情况的公开率仅有55%,而设区的市级环保部门的网站则大多不对水体质量自动监测信息提供查询服务.除环境保护部、四川省环境保护厅外,其他省（自治区、直辖市）尚未公开土壤环境质量的信息.此外,中欧关于环境信息的除外规定大致相同,但我国对于国家秘密、商业秘密、个人隐私不能确定时报有关部门确定,对于有关部门的确定直接影响结果的公正性.这在极大程度上会损害相对人的权益,这也是未明确保障公众环境知情权的严重弊端.

(三)救济

有权利,必有救济.欧盟所规定的救济包括司法或行政救济,其中,司法救济还包含了公益诉讼,我国的救济手段包括行政复议和行政诉讼.这里也明显体现了环境知情权得到保障与否直接会产生的影响,即能否进行公益诉讼.

　　三、结论

我国侧重规范政府行为的立法宗旨选择直接影响具体制度在建构时的价值取向,与欧盟以环境知情权为核心的制度建构大有不同,而具体的制度规定对执法与司法环节又有着不可忽视的重要作用.从欧盟所取得的成功来看,在我国构建知情权保障型的政府信息公开法律制度势不可挡.在具体制度的设计也应相应完善,如扩大权利主体范围,概括公开范围列举例外情形,在公益诉讼条件相应成熟的当下大力推行环境行政公益诉讼等.

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