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澳大利亚反规避调查法律与中国的应对措施
朱云芳
摘 要： 根据澳大利亚《1901 海关法》和《2015 海关（国际义务）规则》,澳大利亚反倾销委员会可以针对6 种规避行为进行反规避调查：在澳大利亚组装零部件、在第三国组装零部件、通过一个或者多个第三国出口涉案产品、出口商之间约定、逃避关税预期效果和轻微改变产品出口到澳大利亚,其中“逃避关税预期效果”是澳大利亚法律中特有的.澳大利亚自2013 年反规避调查法律生效以来已经发起了5 起反规避调查,其中有3 起针对中国的产品.反规避调查法律制度已经成为澳大利亚保护本国产业新的利剑,作为澳大利亚最大贸易伙伴的中国必须深入理解澳大利亚的反规避调查法律,结合实践研究对策,时刻警惕并积极应对澳大利亚反规避调查.
关键词：反倾销委员会；规避行为；反规避调查；逃避关税预期效果；轻微改变产品
中图分类号：DF961 文献标识码：A 文章编号：1006-1894（2016）05-0065-10
作者简介： 朱云芳,钟山职业技术学院经济与管理学院副教授,北京市隆安（南京）律师事务所律师,澳大利亚迪肯大学法学院访问学者,研究方向：法学理论、国际经济法.
基金项目： 本论文获江苏省高校优秀中青年教师和校长境外研修计划资助.
① 2013 年6 月28 日,澳大利亚海关与边境保护署发布了澳大利亚海关反倾销第2013/53 号公告, 宣布自2013 年7 月1 日起,澳大利亚反倾销委员会代替之前的国际贸易救济局履行反倾销、反补贴调查职能.该委员会是依据澳大利亚颁布的《2013海关修正（反倾销委员会）法案》设立的,该法案于2013 年7 月1 日生效.
2014 年4 月14 日, 澳大利亚反倾销委员会（Anti-Dumping Commission） ①发布第2 0 1 4 / 3 1 号反倾销公告,以逃避关税预期效果为由对来自中国的铝型材发起反规避调查（ 下称铝型材案）.2 0 1 5 年5 月1 1 日, 澳大利亚反倾销委员会发布第2 0 1 5 / 5 8 号反倾销公告,以轻微改变产品出口到澳大利亚为由对来自中国、韩国、马来西亚的焊缝管发起反规避调查（下称焊缝管案）.2 0 1 5 年6 月1 日,澳大利亚反倾销委员会发布第2 0 1 5 / 6 9 号反倾销公告,以轻微改变产品出口到澳大利亚为由对来自中国的镀锌板发起反规避调查（下称镀锌板案）.自澳大利亚2 0 1 3 年建立反规避调查法律制度以来,其已经发起5 起反规避调查.随着中国和澳大利亚两国贸易的不断深入,澳大利亚必将会举起反规避的新利剑来保护本国产业,因此,对澳大利亚反规避调查法律制度的解读以及应对措施的研究迫在眉睫且意义重大.
一、澳大利亚反规避调查法律渊源
（一）立法背景
澳大利亚反倾销法律始于《1 9 0 6 澳大利亚产业保护法》（ A u s t r a l i a n I n d u s t r i e sP r e s e r v a t i o n A c t 1 9 0 6 ） ,距今已有1 0 0 多年的历史.进入2 1 世纪以来,随着全球贸易的发展,澳大利亚产业尤其是中小企业面临了较大的外部竞争压力,这些企业希望通过贸易保护措施来缓解压力.与此同时,澳大利亚出现了逃避反倾销税、反补贴税的规避行为,原有的反倾销法律制度在保护本国产业方面显得力度不足.在此背景下,澳大利亚产业界强烈呼吁政府制定更有效的反倾销政策来保护本国的产业.为此,澳大利亚政府委托生产委员会（ P r o d u c t i v i t y C o m m i s s i o n ）以及前维多利亚州州长约翰·布伦比（ J o h n B r u m b y ）分别在2 0 0 9 年和2 0 1 1 年对澳大利亚反倾销法律制度进行了审查.
2 0 1 1 年, 澳大利亚政府依据生产委员会的报告发布了《简化澳大利亚反倾销系统： 有效的澳大利亚反倾销与反补贴制度》（ S t r e a m l i n i n g A u s t r a l i a ’s A n t i -d u m p i n g S y s t e m : A n E f f e c t i v e A n t i - d u m p i n g a n d C o u n t e r v a i l i n g S y s t e m f o rAu s t r a l i a）.该文件指出,现行的法律制度无法对进口商或者出口商的以下行为作出定性并采取行动：（1）轻微改变产品使产品不再属于反倾销、反补贴措施所涉的产品类别；（2）从第三国进口反倾销、反补贴措施所涉的产品；（3）产品通过享受低税率的出口商出口；（4）购买零部件在澳洲或者第三国组装.为此,政府将会引入新的体制来阻止这些规避行为.2 0 1 2 年,约翰·布伦比提交了《反倾销制度审查报告》（ R e v i e w i n t o A n t i - d u m p i n g Arrangements）.报告指出,反倾销反补贴措施是对倾销以及补贴造成的实质损害或者实质损害威胁的救济措施,但措施不被遵守或者措施被规避削弱了反倾销和反补贴救济措施的效果,为了确保救济措施的有效性,必须做出新的安排,掌握反规避的主动权.据此,澳大利亚在两次审查期间发布了相关的议案,将反规避调查纳入了立法的进程中.
（二）反规避调查法律
在经过一系列的立法程序后, 澳大利亚颁布了《2 0 1 2 海关修正（ 反倾销改进） 第3 号法案》（Customs Amendment（Anti-dumping Improvements）Act（No.3）2012）.该法案规定,在《1901海关法》（Customs Act1901）第XVB篇关于反倾销税的特殊规定（PartXVB—Special Provisions RelatingtoAnti-dumpingDuties）中加入第5A章反规避调查（Division5A—Anti-circumventionInquiries）.该修正法案于2013年6月11日生效,这标志着澳大利亚反规避调查法律制度的正式建立.目前,与反规避调查有关的法律为：《1901海关法》、《1975海关关税（反倾销）法》（CustomsTariff（Anti-dumping）Act1975）、《1985海关管理法》（Customs Administration Act1985）、《2013海关关税（反倾销）规则》（CustomsTariff(Anti-dumping）Regulation2013）、《2015海关（国际义务）规则》（Customs（InternationalObligations）Regulation2015）.此外,为了帮助中小企业更有效地提起反规避调查申请,澳大利亚反倾销委员会还发布了一系列实践指导方针与流程：2013年7月发布了《反规避调查申请人指导方针》（ApplicationforanAnti-circumventionInquiry:GuidelineorApplicants）以及《反规避调查流程图》（Anti-circumventionInquiryFlowChart）；2014年1月发布了《反规避申请：逃避关税预期效果——申请人指导方针》（ApplicationforanAnti-circumvention：Avoidance of Intended Effect of Duty-Guide lines for Applicants）以及《逃避关税预期效果的反规避调查流程图》（Anti-circumventionInquiryintoAvoidanceoftheIntendedEffectoftheDutyFlowChart） .
二、澳大利亚反规避调查法律的主要内容①
（一）规避行为
根据《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDB B 条第（1）款的规定,规避行为是为了逃避第2 6 9 TG 条第（2）款或者第2 6 9 T J 条第（2）款所涉公告中的反倾销税和反补贴税,此类反倾销税和反补贴税针对的是公告发布之日起或者公告规定的日期之后出口到澳大利亚的公告所涉的产品或者同类产品.②《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 Z D B B 条以及《2 0 1 5海关（国际义务）规则》第4 8 条列举了以下几种规避行为.
1 . 在澳大利亚组装零部件
《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDB B 条第（2）款规定了在澳大利亚组装零部件的规避行为：（a）产品以零部件（规避产品）的形式出口到澳大利亚；（b）这些零部件是在公告适用的某一外国制造的；（c）这些零部件（无论是否和其他零部件）在澳大利亚组装成产品,该组装产品如果由公告所涉的出口商出口到澳大利亚则会成为公告所涉及的产品；（d）在该外国制造的零部件的总价值在该组装产品的总价值中占相当大的比例；（e）根据情况,《1 9 7 5 海关关税（反倾销）法》第8 条反倾销税或者第1 0 条反补贴税不适用该规避产品对澳大利亚的出口.
2 . 在第三国组装零部件
《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 Z D B B 条第（3）款规定了在第三国组装零部件的规避行为：（a）产品的零部件是在公告适用的某一外国（原产国）制造的；（b）这些零部件是在公告不适用的第三国组装的,这些零部件（无论是否和其他零部件）组装成产品（规避产品）,该组装产品如果由公告所涉的出口商出口到澳大利亚则会成为公告所涉及的产品；（c）该规避产品被出口到澳大利亚；（d）在原产国制造的零部件的总价值在该规避产品的海关完税中占相当大的比例；（e）根据情况,《1 9 7 5海关关税（反倾销）法》第8 条反倾销税或者第1 0 条反补贴税不适用该规避产品对澳大利亚的出口.
3 . 通过一个或者多个第三国出口涉案产品
《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDB B 条第（4）款规定了通过一个或者多个第三国涉案产品的规避行为：（a）产品（规避产品）从公告不适用的某一外国出口到澳大利亚；（b）在该出口前,该产品一次或者一次以上从某一外国出口到另一外国；（c）最初的一次出口是从公告适用的某一外国出口的；（d）如果该产品是由公告适用的出口商出口到澳大利亚,则该规避产品将会成为公告所涉及的产品；（e）根据情况,《1 9 7 5海关关税（反倾销）法》第8 条反倾销税或者第1 0 条反补贴税不适用该规避产品对澳大利亚的出口.
4 . 出口商之间约定
《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 Z D B B 条第（5）款规定了出口商之间协议的规避行为：（a）产品（规避产品）从公告适用的某一外国出口到澳大利亚；（b）出口商依照与另一个出口商的约定从该某一外国出口规避产品；（c）上述另一个出口商是公告适用的出口商；（d）如果产品由上述另一个出口商出口到澳大利亚,则规避产品将会成为公告所涉及的产品；（e）两者之一：（i）根据情况,《1 9 7 5 海关关税（反倾销）法》第8 条或者第1 0 条不适用该规避产品对澳大利亚的出口；或者（ i i ）根据情况,《1 9 7 5海关关税（反倾销）法》第8 条反倾销税或者第1 0 条反补贴税适用该规避产品对澳大利亚的出口,但是对该出口征收的临时关税少于如果产品是从上述另一出口商出口到澳大利亚要征收的临时关税.
5 . 逃避关税预期效果
澳大利亚其他种类的规避行为在美国、欧盟等经济体的反规避法律中均早有所见,而“逃避关税预期效果”却是澳大利亚反规避法律中特有的,此处予以重点介绍.
对于何为“逃避关税预期效果”,澳大利亚《2 0 1 3 海关修正（反倾销措施）议案》（ C u s t o m s A m e n d m e n t （ A n t i - d u m p i n g M e a s u r e s ） B i l l 2 0 1 3 ）的解释性备忘录作出如下解释：逃避关税预期效果是指这样一种情形,尽管产品被征收反倾销税或反补贴税,且进口商正在支付相应的税款,但反倾销税或反补贴税的征收在一个合理的期间内没有效果,商品的并没有上升至与支付税款后一致的水平.
对于“逃避关税预期效果”规避行为的构成要件,《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 Z D B B条第（5A）款作出如下规定：（a）产品（规避产品）从公告适用的某一外国出口到澳大利亚；（b）出口商是公告适用的出口商；（c）《1 9 7 5 海关关税（反倾销）法》第8 条反倾销税或者第1 0 条反补贴税都适用或者其中之一适用该规避产品对澳大利亚的出口；（d）规避产品的进口商,无论是直接或者通过一个或者一个以上的关联方①在澳大利亚出售这些产品,但没有将提高至相当于依据《1 9 7 5 海关关税（反倾销）法》对规避产品征收关税后的；（e）上述（a）到（d）的情况发生在一个合理的期间.
此外,反倾销委员会发布的《反规避申请：逃避关税预期效果——申请人指导方针》中指出了不应被认为是规避行为的两种例外情形：（1）如果是一些外部因素（比如汇率的影响或者其他的销售以及一般费用的减少）导致进口产品的没有上升至与支付税款后一致的水平,则不应认为存在规避行为；（2）减少利润是合法的贸易惯例,如果进口商真正独立于其购买产品的出口商,通过部分减少利润的方式吸收了应支付的反倾销税、反补贴税,则不应认为存在规避行为.
6 . 轻微改变产品出口到澳大利亚
《2 0 1 5 海关（国际义务）规则》第4 8 条第（2）款规定了轻微改变产品出口到澳大利亚的规避行为：（a）产品（规避产品）从公告适用的某一外国出口到澳大利亚；（b）在该出口前,该规避产品被轻微改变；（c）规避产品在轻微改变的前后用途相同；（d）规避产品如果没有经过轻微改变,则该规避产品将会成为公告所涉的产品；（e）根据情况,《1 9 7 5 海关关税（反倾销）法》第8 条反倾销税或者第1 0 条反补贴税不适用于该规避产品对澳大利亚的出口.
（二）反规避调查程序
澳大利亚反规避调查程序启动条件较为宽松,法定调查期限与美国和欧盟等相比较短,具体的调查程序如下：
1 . 启动：产业申请或者部长要求
根据《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDB C 条第（1）款,一个代表生产同类产品的澳大利亚产业或者澳大利亚一部分产业的人②认为发生了与公告有关的一种或多种规避行为且认为变更原始公告是合适的,则该人可以向反倾销专员（c ommi s s i o n e r）提交反规避调查申请.根据《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDB C 条第（2）款,部长认为发生了与公告有关的一种或多种规避行为且认为变更原始公告是合适的,则部长可以书面通知要求反倾销专员实施反规避调查.
2 . 驳回或者发布反规避调查公告
根据《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDB E 条,对于澳大利亚产业申请,反倾销委员会须在2 0 日内审查后驳回或者发布反倾销调查公告,审查主要针对两个方面：（1）申请书是否符合第2 6 9 ZDBD 条①规定的内容与形式要求；（2）申请人是否有合理的理由主张发生了与原始公告有关的一种或一种以上的规避行为.对于部长要求的反规避调查,反倾销委员会则必须发布调查公告.
3 . 调查
（1）邀请利害关系方②在调查公告发布后3 7 天③内向反倾销专员提交与调查有关的意见（《1901 海关法》第2 6 9 Z D B E 条第（6）款第（e）项）.
（2）反倾销专员应当于调查公告发布后1 1 0 天（或者部长依据第2 6 9 ZHI 条④规定允许延长的期限）内发布针对原始公告向部长提出建议所依据的事实声明（基本事实声明）的公告（《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDBF 条）.对于逃避关税预期效果的规避行为,法律没有要求发布基本事实声明公告.
（3）邀请利害关系方在基本事实声明发布后2 0 天内提交对基本事实声明的反馈意见（《1901 海关法》第2 6 9 Z D B E 条第（6）款第（g）项）.
（4）反倾销专员经过调查以后,在调查公告发布之日起1 5 5 天（或者部长依据第2 6 9 ZHI 条规定允许延长的期限）内向部长提交报告,建议原始公告保持不变或者基于发生了与原始公告有关的规避行为而建议变更原始公告并提出具体方案；逃避关税预期效果的反规避调查则在调查公告发布之日起1 0 0 天（或者部长依据第2 6 9 ZHI条规定允许延长的期限）内向部长提交报告（《1901 海关法》第2 6 9 Z D B G 条）.
4 . 部长决定
根据《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDBH 条,部长收到报告后必须对报告和其他有关材料进行审查,并于3 0 天（如果部长认为情况特殊,无法在该期限内作出决定,则在部长认为的合适的更长的期限,此种情况需要发布延期公告）内发布原始公告保持不变或者对原始公告进行变更的公告.对原始公告的变更可以是以下几种：（a）与原始公告所涉的不同产品的说明；（b）对原始公告所涉的不同外国的说明；（c）原始公告所涉的不同出口商的说明；（d）原始公告所涉的现有出口商——一个或者一个以上出口商所涉及的不同可变因素①的说明；（e）原始公告所涉的未来出口商——出口商们所涉及的可变因素的说明.
三、中国应对澳大利亚反规避调查的措施
2 0 1 5 年2 月1 9 日, 澳大利亚反倾销委员会发布第2 0 1 5 / 1 7 号反倾销公告, 对铝型材案作出反规避终裁：荣阳铝业（中国）有限公司（ P a n A s i a A l u m i n i u m（ C h i n a ）L i m i t e d ）在2 0 1 3 年1 月1 日~ 2 0 1 3 年1 0 月2 7 日对澳大利亚出口的铝型材存在规避行为,倾销幅度为5 7 . 6%,补贴幅度为8 . 7%,联合临时关税有效税率为5 7 . 6%,这个税率远远高于此前的1 0 . 1%.据此,我们必须在深入理解澳大利亚反规避调查法律的基础上,结合澳大利亚已经提起的反规避调查案件,进一步分析澳大利亚反规避调查中可采取的应对措施.
（一）保持高度的警惕性,尽可能避免进入反规避调查程序
根据《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 T B 条第（4）款、第（6）款规定,反倾销、反补贴调查申请必须获得澳大利亚产业界的支持,即在澳大利亚生产或者加工同类产品支持申请的人（包括申请人）,其产量占明确表示支持或者反对申请的总产量的5 0%以上,并且不少于同类产品在澳大利亚生产或者加工总量的2 5 %；而《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 Z D B C 条第（1）款第（b）项规定反规避调查申请可以由“一个代表生产同类产品的澳大利亚产业或者一部分澳大利亚产业的人”申请.根据上述比较,反规避调查申请人的条件明显宽松很多,铝型材案便是卡普拉有限公司（C a p r a l L imi t e d）作为产业代表提起的,因此,如果产品已经被发布了第2 6 9 TG 条第（2）款或者第2 6 9 T J 条第（2）款所涉的公告（原始公告）,则相关利害关系方就应当保持高度的警惕性,时刻关注澳大利亚相关法律及政策的变化,必须预先尽可能地排除规避行为的发生.“逃避关税预期效果”规避行为的法律2 0 1 4 年1 月1 日生效,卡普拉有限公司3 月1 9 日便以此为由提出了申请.同样,针对中国焊缝管、镀锌板的反规避调查也是在“轻微改变产品出口到澳大利亚”规避行为的规定生效数月内就提出的.
（二）积极应对反规避调查,及时提交相关资料与意见
澳大利亚反规避调查周期相对较短：2 0 天的申请审查期、1 5 5 天的调查期、3 0天的部长决定期,如果在没有延长的情况下,只有短短的2 0 5 天.如果调查是针对逃避关税预期效果的规避行为,在没有延长的情况下更是只有短短的1 5 0 天.相关的利害关系方提交意见的期限也只有反规避调查公告发布后的3 7 天、基本事实公告发布后的2 0 天.此外,《1901 海关法》第2 6 9 Z D B F 条第（3） 款、第2 6 9 Z D B G条第（3）、（3A）款规定,对于超过期限提交的意见,反倾销专员都可以不予考虑,如果那样做会影响及时公告基本事实声明或者及时向部长提交报告.因此,相关的利害关系方（如进口商、出口商、中国政府、国内行业组织）必须及时有效地提交相关意见.在实践中,反倾销委员会会发布进口商调查表、出口商调查表,此类调查表是反倾销委员会审查的重要依据.在铝型材案中,反倾销委员会发布进口商调查表时发表声明：进口商虽不是一定要完成该调查表,但如果其不在规定的期间内提供所有的资料或者不允许反倾销委员会核实这些资料,则该进口商会被认为不合作,反倾销委员会将根据其他方（有可能是澳大利亚产业方）提供的资料来评定商品的没有上升到与支付税款后的一致的水平,并向部长提出变更原始公告的建议.同样,在焊缝管案以及镀锌板案中,反倾销委员会发布出口商调查表时也发表了声明：出口商虽不是一定要完成该调查表,但如果其不在规定的期间内提供所有的资料或者不允许反倾销委员会核实这些资料,反倾销委员会将根据其他方（有可能是澳大利亚产业方）提供的资料来评定规避行为已经发生.可见,如果不积极应对、不及时提交相关的资料与意见,进出口商将会陷入非常不利的局面.
（三）要紧紧围绕是否构成规避行为进行抗辩
反倾销委员会在反规避调查中审查的重点为“是否存在规避行为”,因此,相关利害关系方须紧紧围绕这个主题进行多个角度的抗辩.在铝型材案中,卡普拉有限公司以存在规避行为（逃避关税预期效果）为由主张变更原始公告,而《2 0 1 3 海关修正（反倾销措施）议案》的解释性备忘录指出,逃避关税预期效果的反规避调查主要调查为什么产品的没有上升至与支付关税后一致的水平.该案的部分进口商围绕这个主题进行了抗辩.首先,引用《反规避申请：逃避关税预期效果——申请人指导方针》的相关规定阐述了以下意见：反倾销委员会在确定规避行为时要考虑产品的特性、其市场条件、出口商和进口商的关系、合理的利润水平,如果是一些外部因素（如汇率的影响）导致进口产品的没有上升到与支付税款后的一致的水平,则不应认为存在规避行为；其次,引用《2 0 1 3 海关修正（反倾销措施）法案》解释性备忘录阐述了以下意见：即使发生了一定程度（有限范围内）的规避行为,反倾销专员也可以考虑向部长建议不变更原始公告；最后,主张是重要的外部因素（伦敦金属交易所铝的降低）影响了关税的预期效果,进口商不存在逃避关税预期效果的规避行为.在铝型材案中,进口商虽以外部因素作为主要抗辩理由,但并未从多个角度均衡抗辩,最终一方失守,满盘皆输.
（四）要善于运用反规避调查终止条款
《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 Z D B E A 条规定,在反倾销专员发布基本事实声明前（逃避关税预期效果的规避行为在调查期限内）,反倾销专员如果认为规避行为不存在,则反倾销专员可以发布公告,终止反规避调查,因此,相关利害关系方一定要在调查公告发布后及时提交意见,力所能及地提供相关资料证明不存在规避行为,从而争取终止调查的机会.在铝型材案中,进口商大洋铝业有限公司（Oceanic A l u m i n i u mP t y L t d ） 曾提交了立即终止反规避调查的意见,其理由如下：（1）《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 ZDB B 条第（5A）款逃避关税预期效果超出了联邦立法权；（2）反规避调查公告不符合第2 6 9 ZDB E 条第（6）项规定的要求；①（3）反规避调查公告中规定的产品调查期涉及关税核算,反倾销专员在规定的调查期限内无法确定是否存在规避行为.在该案中,该意见虽然没有成功终止反规避调查,却成为反倾销委员会变更产品调查期、多次延长反规避调查期限的原因之一.此外,在澳大利亚对瑞典调质钢板反规避调查案件中,进口商瑞典S S A B 钢铁有限责任公司（ S S A B S w e d i s h S t e e lP t y L t d）以反规避调查公告中规定的产品调查期因涉及关税核算、反倾销委员会无法在规定的调查期限内确定是否发生规避行为为由,提交要求终止调查的意见,最终反倾销委员会据此撤销了反规避调查公告,终止了反规避调查.
（五）在反规避调查结果不利的情况下积极申请复审
根据《1 9 0 1 海关法》第2 6 9 Z Z A 条第（1） 款第（ca） 项、第2 6 9 Z Z C 条和第2 6 9 Z ZD 条第（b a）款规定, 部长保持或者变更原始公告的决定是可复审的,相关的利害关系人可以在该公告发布后3 0 天内向反倾销复审组申请复审.根据第2 6 9 Z ZM条的规定,部长可以依据反倾销复审组提交的报告做出肯定上述决定或者撤销并做出新的决定.在铝型材案中,规避产品被征收远高于原始公告的反倾销、反补贴税,虽然,反倾销委员会在调查的过程中存在一定的问题,但进口商和出口商并没有抓住这最后的机会申请复审,因此,在调查结果不利的情况下,相关的利害关系人要重视和把握复审的机会.
（责任编辑：金孝柏）
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