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法院、检察院组织法修订草案中的司法责任归属和规制

2013年,全国人大常委会将修改《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称“法院、检察院组织法”)列入立法规划,确定由全国人大内务司法委员会牵头修改,内务司法委员会经过广泛深入调查研究并听取各方专家意见后,在最高人民法院、最高人民检察院前期试点的基础上,起草了两个修订草案.2017年8月,十二届全国人大常委会第二十九次会议审议了全国人大内务司法委员会提请的《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》和《中华人民共和国人民检察院组织法(修订草案)》(以下简称“法院、检察院组织法修订草案”),于2017年9月4日至2017年10月3日在全国范围内征求意见.这是现行人民法院组织法和人民检察院组织法自1980年施行以来第一次全面修改.其中,人民法院组织法修订草案拟定六十六条,人民检察院组织法修订草案拟定六十条,对应十八届四中全会以来确立的司法改革进程需要.修改两个基本法的目的是理顺司法机关的纵向和横向管理体制和审判权、检察权运行机制以及与国家监察制度的改革衔接,以制定法的形式固定成熟和有效的司法体制改革成果和经验.总体上,这两个草案的核心就是厘清改革后的法官、检察官办案权力主体和责任承担.

  一、法院、检察院组织法的修改背景

  法院、检察院组织法是规定人民法院和人民检察院机构设置及其职责权限的重要法律,是我国司法制度的重要组成.现行法院、检察院组织法在1979年7月颁布,于1980年1月施行,对于构建法院、检察院组织体系、确立审判权、检察权依法运行发挥了重要作用.改革开放以来,我国经济社会快速发展对于法治建设的需求日渐提升,司法体制改革随之不断深化,法院、检察院工作面临许多新要求.因此,新形势下全面修改法院、检察院组织法已成为历史必然.

  本次提请全国人大常委会审议的法院、检察院组织法修订草案突出体现了贯彻落实十八大以来关于司法改革各项决策的落实.随着司法改革逐步推进,我国法院、检察院的内部机构设置、纵向和横向组织结构、管辖职责权限等发生许多变化,积累了很多行之有效的经验,本次法院、检察院组织法修订草案是对上述改革成果的充分肯定,也是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措.十八届四中全会后,对全面深化司法体制改革作出一系列决策部署,通过试点和经验总结,法院、检察院司法体制改革取得重大成果.法院、检察院组织法修订草案将已有成果立法固定,以确保今后司法体制改革稳定有效.

  另外,2012年以来,刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等程序基本法不断修改完善,法院、检察院组织法修订草案对与现行法律部分不一致的法条进行修改完善,符合立法法的规范要求.更为重要的是,为适应国家监察体制改革的需要,使人民检察院组织法修改中的检察权与深化国家监察体制改革中的监察权相衔接,草案根据现行人民检察院组织法和刑事诉讼法等法律,对批准逮捕、提起公诉、对审判活动开展法律监督等检察院职权作出规定,并进一步完善职权范围.

  二、法院、检察院组织法修订草案的司法责任归属

  当前,全国范围内的法官、检察官员额制改革已经全部完成,充分发挥员额制的优势性完善法官、检察官司法责任归属也是此次法院、检察院组织法修订草案的主要任务之一.

  一是贯彻十八届四中全会关于完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责的要求.司法责任制是司法体制改革能否成功的关键,对提高司法审判质量、司法效率和裁判公信力具有重要意义.要求,要紧紧牵住这个牛鼻子,有权必有责,在保障法官、检察官办案主体地位的同时,加强监督制约,建立健全责任追究制度.法院组织法修订草案第二十九条至三十四条规定:“法官组成合议庭的,其成员对案件的事实认定和法律适用承担责任,独任庭由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担责任.审判活动有违法情形的,人民法院应当及时调查核实,并根据违法情形依法处理.”“审判委员会讨论案件,合议庭对其汇报的事实负责,审判委员会委员对本人发表的意见和最终表决负责.” 与修改前的人民法院组织法相比,本次草案没有规定庭长一级职务.草案二十九条至三十三条立法明确了法官的审判责任主体,谁办案谁负责, 合议庭评议案件按照多数人的意见作出决定,少数人的意见应当记入笔录.合议制的合议庭成员、独任制的独任法官分别对案件的事实认定和法律适用承担责任.合议庭和独任庭的审判活动有违法情形的,人民法院应当及时调查核实,并根据违法情形依法处理.草案三十六条至四十条立法明确了审判委员会的职能定位及司法责任,审委会讨论决定重大或者疑难案件的法律适用,讨论案件,合议庭对其汇报的事实负责,审判委员会委员对本人发表的意见和最终表决负责.

  检察院组织法修订草案三十七条规定:“人民检察院实行检察官办案责任制.检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责.检察长、检察委员会对案件作出决定的,承担相应责任.” 保留了部分刑事案件的侦查权,明确了机构设置.与国家监察体制改革相衔接,在反贪、反渎、职务犯罪预防等部门转隶后,草案第十三条、十五条规定检察院的职权为“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”,取消了原有“地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”的规定;草案二十四条、二十五条规定,人民检察院可以设必要的办案机构、综合办案机构,检察官员额较少的市级人民检察院和基层人民检察院,可以不设综合业务机构,打破了原有的处科体系.草案三十条、三十七条明确了检察官的办案责任主体,检察官办案组和独任检察官是检察院主要办案主体,根据“谁办案谁负责”的要求,检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责.检察长、检察委员会对案件作出决定的,承担相应责任.草案三十二条到三十六条明确了检察委员会的职能定位及责任承担,检察委员会讨论案件实行集中制,检察官对其汇报的事实负责,检察委员会委员对本人发表的意见和最终表决负责.检察委员会的决定,检察官应当执行.

  二是完善法院、检察院纵向和横向的设立程序.现行法院、检察院组织法施行以来,为实现类型化的案件集中管辖和审理,统一裁判尺度,全国人大常委会分别于1984年和2014年作出设立海事法院、知识产权法院的决定.为明确新疆生产建设兵团法院、检察院的法律地位,全国人大常委会1998年作出设立新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院和人民检察院的决定.十八届四中全会提出:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件.探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件.”据此,法院组织法修订草案第十二条、十五条、二十三条增加规定了海事法院、知识产权法院、新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院、跨行政区划人民法院和最高人民法院巡回法庭.人民检察院组织法修订草案二十条、二十一增加规定了新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民检察院和跨行政区划人民检察院.草案二十二条至二十五对人民检察院的办案机构、综合业务机构、检察辅助机构和司法行政机构作出规定.人民检察院根据工作需要,可以设必要的检察辅助机构和司法行政管理机构,也可以让社会力量参与检察辅助工作和司法行政工作.

  修订草案对法院、检察院内设机构的设置坚持精简效能、服务审判和检察工作原则.要求机构设置既要满足工作需要,也要符合司法权运行机制,提高司法效率为目标.法院修订草案二十六条规定:“人民法院根据审判工作需要,可以设必要的审判庭.法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以设综合审判庭或者不设审判庭.人民法院根据审判工作需要,可以设综合业务机构.法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以不设综合业务机构.”检察院修订草案四十五条也做了相关类似的规定,既符合深化司法体制改革要求,又为进一步改革留有空间.

  三是确立司法人员分类管理制度.建立法官、检察官员额制是司法人员分类管理制度的重要内容,是实现法官、检察官队伍专业化、职业化的重要保障.我国各级法院、检察院案件、人员情况差别很大,各地员额比例理应在各地实行统筹、动态管理,防止有的法院、检察院入额法官、检察官办案任务过重,有的法院、检察院人均办案数量过少等问题.据此,修订草案四十五条、五十条分别规定,“法官实行员额制.法官员额根据人民法院审级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定.最高人民法院法官员额,由最高人民法院商有关部门确定.地方各级人民法院法官员额,在省、自治区、直辖市内实行总量控制,动态管理”;“检察官实行员额制.检察官员额根据人民检察院层级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定.最高人民检察院检察官员额,由最高人民检察院商有关部门确定.地方各级人民检察院检察官员额,在省、自治区、直辖市内实行总量控制,动态管理”.第三次会议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》要求,实行司法人员分类管理,把法院、检察院工作人员分为法官和检察官、司法辅助人员以及司法行政人员.完善司法人员分类管理制度是深化司法体制改革重要举措.本次法院、检察院组织法修订草案对此分别规定:“人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理”;“人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员实行分类管理”.草案还进一步明确了人民法院院长、副院长,人民检察院检察长、副检察长的职责.

  四是保障法院、检察院依法独立、公正行使职权.十八大以来,采取一系列措施保障法院、检察院独立公正行使审判权、监督权,维护法官、检察官的合法权益.草案设立有“人民法院行使职权的保障”和“人民检察院行使职权的保障”专门章节,着重规定法院、检察院有权拒绝从事违反法定职责的行为,加强法官、检察官履职保护,完善法官、检察官职业保障等内容,并对法院、检察院经费、人员编制等作了规定.草案第五十八条至第六十一条规定人民法院应当采取必要措施,维护法庭秩序和审判权威.对妨碍人民法院依法行使职权的违法犯罪行为,依法追究法律责任.法官的人格尊严和人身安全受法律保护.对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官及其近亲属等违法犯罪行为,有关机关应当及时制止,依法从严惩处.法官非因法定事由,未经法定程序,不被调离、降职、免职、辞退或者处分.人民法院商有关部门建立法官单独职务序列和工资制度,完善职业保障体制.草案第五十三条至第五十七条还对人民检察院行使职权作出制度保障,对检察官履职、加强信息化建设、检察官职业保障作出进一步规定.

  三、法院、检察院组织法修订草案的司法责任规制前瞻

  案件主审法官决定不了承办案件的裁判结果是造成司法公信力下降的重要原因之一.因此,实行司法责任制改革,“让审理者裁判、让裁判者负责”,成为维护司法公正的根本需要.我们有理由、有信心对此次法院、检察院组织法修订草案拥有良好预期,并希望立法在以下诸方面取得成效,维护司法公正.

  一是确保法院、检察院组织法的修改要严格依据宪法进行.法院、检察院的设立必须符合法治原则,修订草案以宪法为依据.草案总则明确规定法院、检察院依法设立,法律没有规定的,由全国人大常委会决定设立.在深入研究审判权、检察权的性质和运行规律,以及十八大以来对司法体制改革顶层设计的基础上,草案总则规定了法院、检察院依法独立行使审判权、检察权、适用法律人人平等、司法公正、司法、司法公开和司法责任制等基本原则.这些原则的确立是法院、检察院开展工作的指引和遵循.草案对人民检察院的性质规定与宪法、现行人民检察院组织法的规定是一致的,即“人民检察院是国家的法律监督机关,依法行使检察权”.草案第二十六条、第二十七条坚持现行人民检察院组织法对检察工作体制的规定,体现检察一体化原则,规定最高检领导地方各级检察院和专门检察院的工作;上级检察院领导下级检察院的工作.同时规定检察官在检察长领导下开展工作,重大办案事项由检察长决定.还根据司法责任制有关“谁决定谁负责”的要求,规定“检察长、检察委员会对案件作出决定的,承担相应责任”.

  法院组织法修订草案第二条至第四条规定了人民法院是国家的审判机关,依法行使审判权,还规定了人民法院的任务.修订草案第五条至第七条规定了人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉.对于人民法院工作的基本原则和工作机制,修订草案第八条至第十一条规定了人民法院坚持司法,人民群众对法院工作依法享有知情权、参与权和监督权.人民法院坚持司法公开,除法律另有规定外,审判信息一律公开.人民法院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制.

  二是法院、检察院组织法修改要以进一步释放法检两院组织结构的机制活力为导向.十八届四中全会后,为进一步释放法检两院组织结构的机制活力,北京、上海、广州知识产权法院于2014年底相继挂牌成立,这也是知识产权法院、跨区法院检察院等即将入法的标志.知识产权法院成立后,为探索知识产权审判专业化道路、促进创新驱动发展发挥了重要作用.同样是在2014年底,全国首批跨行政区划法院、检察院——上海市第三中级人民法院、上海市人民检察院第三分院和北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院相继成立.随后,为解决司法易受地方保护和行政干预的痼疾,兰州铁路运输法院自2015年成为全国首批在省、自治区层面跨行政区划集中管辖行政案件的9个试点法院之一后,于2015年12月1日起,集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县(区)基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一审行政诉讼案件.兰州铁路运输中级法院受理上诉案件以及被告为兰州市县处级以上行政机关(人民政府除外)的一审行政案件.为了巩固司法体制改革的成果,草案建议增加有关互联网法院的规定.互联网在我国已非常普及,很有必要成立互联网法院解决电子商务等事宜,此前,杭州互联网法院已于2017年8月18日成立.

  三是法院、检察院组织法修改要有助于促进法院、检察院信息化建设.总书记指示,要遵循司法规律,把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来.2017年的全国司法体制改革推进会提出,要更加积极主动适应大数据要求,积极融入人工智能时代.而提升审判理念思路,创新审判权运行的体制机制,最重要的是使现代科技应用和法庭审判完善结合起来.为进一步推动法院、检察院信息化建设,草案六十四条、五十八条分别规定:“人民法院应当加强信息化建设,运用互联网、大数据等现代信息技术,提高工作效率,保障司法公正.”“人民检察院应当加强信息化建设,运用互联网、大数据等现代信息技术,提高工作效率,保障司法公正.”根据要求,全国法院、检察院的信息化投入加大,建设发展很快,各地都在积极探索将大数据、云计算等新技术运用到司法实践,并取得一定成果.当前,以互联网为代表的现代科学技术已深深嵌入到社会生活的各个方面,司法工作要积极适应这种形势需要.

  四是法院、检察院组织法修改要能进一步使检察院职权适应国家监察体制改革新要求.此次人民检察院组织法修订草案对检察院的职权进行了调整,草案第十三条增加了新的检察院职权,主要包括对民事诉讼、行政诉讼、民事和行政执行活动的法律监督,还根据民事诉讼法和行政诉讼法的修改,增加了检察机关根据法律规定提起公益诉讼的内容.同时为了全面履行检察院职权,草案还增加了检察监督的方法方式,除原有的抗诉外,还包括检察建议、纠正违法行为等监督形式.综观草案,检察机关行使法律监督权程序方面的规定还比较原则,可操作性缺乏,应该进一步充实完善检察机关行使法律监督职权的程序性规定.草案努力做到与深化国家监察体制改革相衔接,规定人民检察院行使侦查权的具体情形,应当“依照法律规定”,理解主要是指依照刑事诉讼法、监察法的规定.但是,检察机关是否有必要对监察机关调查职务犯罪案件进行法律监督的问题有待于进一步探讨.

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