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精准扶贫背景下旅游产业
贫困问题一直伴随人类的生存与发展.在世界反贫困的斗争中,以精准扶贫为基本方略的中国扶贫取得了举世瞩目的成绩,为世界反贫困事业做出了重大贡献.旅游是实现脱贫攻坚的主要途径之一,精准扶贫也为旅游产业的发展提供了坚实的基础.目前,我国旅游产业发展存在缺乏科学规划、人力资源有待提高、旅游开发效果不佳、开发手段有待提高等问题.针对上述问题,本文从强化政府主导,发挥市场作用,鼓励民众参与和创新协调机制四个方面,提出了相关建议.
贫困（Poverty）,据史料记载,从人类文明诞生时就一直伴随人类的生存与发展.消除贫困,既是一个全球范围内的重大课题,也是全人类面临的共同任务.联合国在1945年成立时就把“消灭贫困”写进庄严的《联合国宪章》.半个多世纪过去了,尽管世界经济水平不断增长,但全球贫困问题依然严重.
自新中国成立以来,党和政府十分关心关注贫困地区的脱贫工作,特别是1978年改革开放以后,分阶段进行了卓有成效的贫困治理工作,为我国反贫困工作做出了巨大贡献,先后分别实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》,在关于扶贫的系列文件中,反映出我国的扶贫思路和扶贫方式在不断突破和创新.特别是党的十八大以来,以同志为核心的党实施精准扶贫、精准脱贫,4年来中国累积脱贫5 564万人,开创了扶贫工作的新局面.
如今这场空前的精准扶贫攻坚战,正在不断全面深化.作为缩影,它映照的是中华大地上正如火如荼地摆脱贫困,奔向全面小康的攻坚战,这在全世界都是一个动人心魄的壮举.联合国发布的《2015年千年发展目标报告》中指出,中国对世界反贫困事业的贡献率占到全球的70%,成为世界上脱贫人数最多的国家.中国的扶贫工作取得的举世瞩目的成就,谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章.中国积极探索实践,走出的这条中国特色减贫道路,为全球减贫事业作出了重大贡献,为世界减贫事业积累了宝贵经验.
一、精准扶贫是中国扶贫的基本方略
精准扶贫的概念最早可以追溯到2013年的11月.国家主席在湘西考察期间,深入田间地头,走访贫苦百姓,调研结束作出了“实事求是,因地制宜,分类指导,精准扶贫”的重要指示.2014年1月,中办和国办联合发布《关于创新机制扎实推进乡村扶贫开发工作的意见》,对精准扶贫的工作模式进行了详细的介绍和说明,这次的“顶层设计”是一次由概念到思想的升华.
主席2015年关于精准扶贫的调研地选择了云南,他再一次指出,要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动,深入实施精准扶贫、精准脱贫,项目安排和资金使用都要提高精准度,扶到点上、根上,让贫困群众真正得到实惠,强调坚决打好扶贫开发攻坚战,加快民族地区经济社会发展.而在2015年减贫与发展高层论坛的主题演讲中指出,总书记将精准扶贫提升为中国扶贫的基本方略.
在精准识别方面,通过建档立卡建立全国统一的扶贫开发信息系统,实现贫困数据到村到户到人,为出台政策措施提供重要参考,为精准帮扶、“靶向治疗”奠定基础.在精准帮扶方面,各地各部门按照“五个一批”的帮扶思路,因村因户因人精准施策.在精准退出方面,建立反映客观实际的贫困退出机制,对贫困人口、贫困村、贫困县退出的标准和程序作出明确规定,并对贯彻落实情况进行严格的督查巡查.在精准考评方面,出台省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法,通过较真碰硬的考核,树导向、严规矩、压责任,确保脱贫质量.这些具有创新性的举措,充分体现了目标导向与问题导向相统一、战略性与可操作性相结合的方法论.
党的十八大以来,以同志为核心的党,把坚决打赢扶贫攻坚战提升到事关全面建成小康社会奋斗目标的新高度,出台了一系列重大举措,举全党全国之力全面推进脱贫攻坚,在以同志为核心的党坚强领导下,脱贫攻坚的顶层设计基本形成,精准扶贫精准脱贫思想深入人心,五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的良好态势已经形成,各项决策部署得到较好落实,收到了明显成效.4年时间过去了,我国脱贫人数已超过5564万人,贫困人数占总人口的比率从13年的10.2%下降到17年的4.5%,贫困地区农村居民人均收入年均增长10.7%.脱贫攻坚夯实了党在农村的执政基础,在实战中锤炼了干部队伍,提升了农村贫困治理水平,激发了贫困群众的内生动力,书写了我国扶贫开发史上新的辉煌篇章.
二、精准扶贫为旅游产业发展提供了坚实的基础
（一）借力“一带一路”,中国扶贫经验为沿线国家提供借鉴
2015年3月28日,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》.“一带一路”（The Belt and Road）的全称是分为两个部分：“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”.“一带一路”是国家战略计划,化用古代丝绸之路的文化历史印记,通过“一带一路”这样的区域合作新模式,将依靠中国与“一带一路”沿线国家既有的合作与协调机制,促进双边和多边共同发展,共同进步,共同打造政治、经济、文化的利益、责任和命运共同体.
在北京举办的“一带一路”国际合作高峰论坛中,国家主席强调,我们要建立多层次人文合作机制,搭建更多合作平台,开辟更多合作渠道.要用好历史文化遗产,联合打造具有丝绸之路特色的旅游产品和遗产保护.丝绸之路上汇聚了全世界最具历史底蕴的文化旅游资源,其中包括了世界近8成的人类文明和历史文化遗产,丝绸之路沿线覆盖近60个国家和地区,总人口超过全世界人口的40%.根据数据预测,未来“一带一路”项目将每年吸引8 500万人海外游客访华,带来的直接旅游消费超过1100亿美元,通过这种方式帮助1 200万贫困人口脱离贫困.
在“中国扶贫经验国际研讨会暨‘一带一路’沿线国家扶贫经验分享活动”中,中国互联网新闻中心副主任李富根致开幕辞时指出,“一带一路”使沿线国家和人民逐渐进入全球化的主流地带,摆脱贫困、实现经济增长.通过开展务实合作,扩大资源要素配置,释放中国综合国力的潜能,不仅给沿线的人民大众带来实实在在的经济利益和经济发展,也能为在其他领域进一步密切合作关系奠定坚实的基础,为之妥善解决一些突出问题创造有利的氛围和条件.充分发挥“一带一路”连接不同文明的纽带作用,就能把地区间的经济、社会、文化交流提高到新的水平,精准扶贫才能真正见成效.
（二）立足精准扶贫,旅游是实现脱贫攻坚的主要途径之一
旅游扶贫是党、国务院在新时期确定的扶贫开发十项重点工作之一.为大力推进旅游扶贫的推进,2015年国务院出台政策文件《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》,文件指出“从现在到2020年,通过旅游扶贫的方式每年至少达到全国范围内200万贫困人口脱贫”的奋斗目标.
2016年底,国务院正式签发了《十三五旅游业发展规划》（以下简称《规划》）.《规划》中强调“实施旅游扶贫,推进旅游增收富民”,并多次提出“实施旅游扶贫,推动精准扶贫”等要求.国务院2017年一号文件中关于扶贫工作做出了重要批示,要全面发展休闲旅游产业,深入推进扶贫攻坚.要最大化发挥乡村等贫困地区得天独厚的旅游资源优势,积极探索“旅游+”“生态+”等新兴模式,推进旅游与农、林、牧、副、渔等产业的深度融合,拓展旅游扶贫业态,改善和提升休闲观光农业、乡村旅游、养老康体等公共服务设施条件.在2017年5月,农业部印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》,目的是在促进引导乡村旅游的持续健康发展,加快培育贫困地区经济造血新业态,推进旅游业与二三产业融合发展,要支持有条件的地方发展休闲农业和乡村旅游.
国家层面的高度重视,透射出一个积极的信号,那就是在我国第一个百年目标来临之际,旅游是实现脱贫攻坚的主要途径之一,旅游扶贫是其达成目标的重要抓手,旅游扶贫凭借其强劲的造血功能和巨大的带动作用,正在成为我国在全面脱贫路上的生力军.
（三）助力区域发展,精准扶贫为全域旅游的推广提供土壤
全域旅游最早可以追溯到2016年召开的全国旅游工作会议上.全域旅游的目的是实现区域内外一体化,全景布局系统化,旅游功能差异化,形成“人人是旅游形象,处处是旅游环境”的现代旅游休闲模式.李金早局长指出,中国正按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念探索全域旅游.未来五年,中国要通过发展旅游帮助1 200～1 400万贫困人口实现脱贫,占全部脱贫人口的17%～20%.
在精准扶贫的大背景中,作为现代旅游和旅游业发展的新理念、新模式,全域旅游在国家脱贫攻坚过程中,将发挥极大的推动作用.全域旅游作为一种先进的旅游发展理念和发展模式,站在整个旅游产业链的高度,充分激活产业链或旅游区域内外的一切可用资源,如旅游核心吸引物、旅游配套产品、配套服务及技术等资源,实现全产业链整合与融合,并依靠健全的法律法规、保障机制措施进行全域统筹规划,形成资源集聚、产业融合的发展局面,促进落后地区经济的发展和贫困人口的脱贫.
三、精准扶贫背景下旅游产业发展存在的问题
(一)追求短期效益缺乏科学规划
我国很多地方在进行旅游开发时,缺乏科学、合理的规划做指导,只靠上级领导的主观想法和认知进行片面的开发与建设,这些规划大都不系统、不配套、不完整,有旅游建设规划而缺乏旅游发展规划,有旅游综合规划而没有旅游项目规划,有旅游资源开发规划而缺失旅游产品、市场开发规划.而且有些地方的旅游规划项目严重脱离实际,片面追求“高大上”“新洋奇”,追求所谓的“眼球经济”,好口碑轻内容,实际落地操作难度大,经济效益不显著.另外,许多地方在开发当地旅游资源,发展旅游产业过程中出现一拥而上、盲目开发的局面,全然没有考虑当地旅游资源的种类和品质,所有的开发模式都是照搬照抄,哪些热门就开发哪些,开发出的景区景点也都大同小异,导致旅游资源严重破坏,虽然短期内为地方财政带来一些收益.但从长远角度分析,诸于此类的开发模式是对地区旅游形象的严重破坏,是对景区旅游品牌的毁灭性打击,致使原本发展很好的旅游产业变成一块难舍又难留的“鸡肋”.归根结底,这些缺乏科学规划指导的旅游开发方式,对旅游扶贫的效果产生了极大的毒害影响.
(二)旅游人力资源配置有待提高
旅游业作为提供服务的第三产业,人力资源对旅游发展的重要性不言而喻.旅游人力资源主要是指在旅游活动过程中,提供有形商品或无形服务的旅游服务人员.而旅游服务人员在旅游中的作用取决于旅游人力资源的质量和数量两个方面.质量是指旅游从业人员的素质,提供服务品质的高低取决于专业素质的好坏,服务的品质也影响着旅游体验.数量是指从业人员的数量,旅游活动涉及环节多,服务的周期长,内容复杂,一定量的旅游从业人员是旅游活动和旅游项目开展的必要和前提,是旅游开发与管理中极其重要的投入物.
我国贫困地区在发展过程中主要受自然环境与经济要素两个因素制约,目前在贫困地区,主要劳动力群体以老年群体、妇女群体以及未成年群体为主,由他们提供的旅游服务在很大程度上并不能满足游客的旅游需求,真正有劳动技能和服务意愿的中青年群体因为各种各样的原因,并没能留在贫困地共同参与旅游脱贫,更不用说从外部引进旅游人才参与旅游开发建设与扶贫工作了.在旅游产业对接方面,缺乏相匹配的优秀企业人才,当地居民参与旅游的人员配置在旅游活动中的层级比较低.目前,我国贫困地区受社会经济条件、教育等条件的制约,人才供给严重匮乏,人力资源配置有待提高,乡村旅游企业的生产经营因此捉襟见肘.
(三)开发旅游资源的效果不佳
作为旅游开发中的重要因素,土地这种旅游要素在贫困地区的可开发空间广,开发成本低,是其重要的旅游开发要素,然而目前国内的旅游开发效果不佳.一是土地资源并没有得到有效的利用,土地闲置率比较高.由于贫困地区多位于深山丛林之处,和现代科技和工业文明相距甚远,大部分是以从事粮食和作物种植为主要生存方式的居民居住.土地资源较为丰富,然而富足的土地资源并没有得到合理的利用与配置,特别是有些贫困地区受到自然环境和气候因素的影响,某些农作物只能种植一季,土地基本全年闲置,利用率较差.二是贫困地区旅游资源的破坏较为严重,由于资源驱动型的旅游开发方式一直主导我国的乡村旅游开发,伴随旅游的快速发展,空气、水等环境污染、自然旅游资源过度开发和破坏等问题日益突出.
(四)旅游产业开发手段有待完善
旅游开发一般是充分挖掘当地旅游资源的功能和价值,通过对景点景区及旅游吸引物的规划与设计,实现和提高旅游目的地的可进入性,建设起完善的旅游配套设施,给予游客在“食、住、行、游、购、娱”方面的旅游体验,并对旅游资源进行保护的同时,达到保护当地生态环境的目的.
贫困地区多位于深山丛林之处,各项经济生活基础设计落后,信息较为闭塞.“小富即安”“得过且过”的思想一直影响着贫困区居民的认知,而且大部分贫困地区受到教育水平及经济发展条件的制约,大多数村民缺乏更有效益的谋生手段,只能依靠原始土地进行农作物播撒与耕种,维持一家生计,这种近似原始的农业生产方式,在离产业化的道路上还很远,而且在朝着更高级形式的旅游产业的开发的方向上缺乏必要的指引,在进行旅游产业开发过程中受到资金、人才、技术、项目、政策等条件的限制,导致目前关于贫困地区的旅游产业开发层次比较浅层化,而现存的一些贫困地区的旅游开发项目也只是能达到旅游观光的目的,还需要向休闲旅游及旅游产业方向发展,相关的旅游开发手段有待完善.
四、精准扶贫背景下旅游产业发展的对策
(一)强化政府主导
贫困地区如果仅依靠自我发展达到自我造血的目的,除了需要赖以依靠的产业,还需要外界力量的帮助与扶持,借助各种对自身发展有利的力量进行产业集聚发展,这样才能爆发出产业集群的效能,尽快实现脱贫致富.
扶贫关乎国计民生,关乎人民福祉,政府在旅游扶贫开发中,应当发挥其主导作用,保证在组织、资金和政策方面提供支持与助力.在组织方面,政府要在旅游环境营造,区域协作与协调,营销品牌推广等方面发挥强大号召力的作用.在资金方面,强化政府在资金引入、资金利用、资金项目监管方面的权威性.在政策层面,政府要对贫困地区的旅游事业有一定的政策偏好,出台、鼓励和支持和旅游相关的财政、金融、产业、人才引进、技术开发等方面的政策,在针对重点扶贫示范村,从基础设施、产业布局、乡村环境、民房改造以及民居改厕等方面,综合政策支持,并纳入各级政府部门的目标管理.
(二)发挥市场作用
十八大强调,使市场在资源配置中起决定性作用,对于旅游产业而言,市场作用同样重要.当前贫困区的产业除了农业和种植业,其他产业业态形式很少,而传统农业产业也只能解决温饱问题,对生产技术和市场需求都难以把握,产业发展层次比较低,难以达到规模化高度,没有聚集效应,更没有扩散和多重效益.而且,外部的扶贫力量帮助贫困地区的脱贫效果也仅限于眼前,可持续发展效果不佳,当外部力量撤走后,贫困地区缺乏自我造血能力,返贫现象较多,返贫速度更快.
因此,要依据社会主义市场经济的规律,强调市场作用,让市场主导资源配置的复杂问题,实现组织化、规模化生产,处理协调好利益相关方.在市场组织方面,一是由政府或集体出面进行招商引资,或者以待开发的旅游目的地为单位,分别成立旅游发展公司及配套服务企业,招聘职业经理人和当地居民共同参与管理经营,充分调动当地社区参与的积极性,这是实现贫困地区旅游产业可持续发展的最佳协作形式.二是支持和鼓励贫困区有一技之长的居民能充分发挥聪明才智,成为产业扶贫带头人,牵头建立“旅游+”的组织形式,同时带动当地的交通、餐饮、旅游商品、住宿等产业的齐头并进,在市场开拓、技术、信息等各类服务中,提高贫困区居民的市场参与能力和组织化程度,让他们切身实际地参与到扶贫工程中.三是在牵涉的利益相关者方面,贫困区产业扶贫既带有一定的社会属性,又带有企业经营管理的市场属性,因此,需要建立一个良好的经济利益共同体,协调利益分配问题并共同承担风险.
(三)鼓励民众参与
通过旅游业实现贫困地区精准扶贫,精准助贫,需要鼓励民众积极参与到旅游产业发展中.首先,是对贫困区居民自我发展意识的唤醒,树立脱贫致富奔小康的自信心,激发民众的参与扶贫的意愿.以多重途径,增加宣传力度,短期效益诉诸为各种物质和精神奖励,长期发展则强调民众参与旅游产业发展的意义和未来的收获与回报,调动其参与产业开发的积极性.其次,增强民众在旅游服务中的专业素质和专业技能.利用知识讲座、企业考察、交流分享等方式培训民众,并提升从事旅游服务人员的服务素质和服务水平.再次,借鉴典型地区旅游产业扶贫的经验和方法,因地制宜,针对性实现精准扶贫.例如,优先雇用当地居民加入旅游企业管理中、在扶贫中提供特色农业、民族文化演艺演出等工作机会,增加居民的劳动收入；同时在开展土地租赁与流转、经营与开办民宿住宿、当地特色旅游商品的制作与销售、特色餐饮等方面,对贫困地区居民进行适当的优惠.
(四)创新区域协作机制
各种机制体制的建立与健全是旅游产业在扶贫发展中的有力保障.要积极构建解决协调多方的旅游协作机制,包括跨地区,跨组织的调节机制、分配利益机制、激励与反馈机制,风险预警机制以及行为约束机制.在贫困区成立统一的旅游产业扶贫小组,在政府部门、旅游行政部门和景区景点单位之间统领与协调,促成贫困区旅游合作新格局形成.在统一发展思路,确定重大利益调整原则和框架下,解决合作中出现的相关问题和困难,实施产业布局一体化、分工协作机制.
（作者单位：湖北大学商学院）
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