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乡村振兴战略
乡村振兴战略实施和田园综合体建设,必将带来农村土地的规模化流转,使土地流转进入新时代.而土地流转机制的盘活、规范的建立,促进“三农”发展迈上新台阶
十九大报告提出,实施乡村振兴战略.田园综合体是乡村振兴战略的重要抓手,也是县域经济增长新动力.2017 年一号文件提出,在保持政策的连续性、稳定性的基础上,特别注重抓手、平台和载体建设,即“三区、三园和一体”.其中“一体”即田园综合体.乡村振兴战略实施和田园综合体建设,必将带来农村土地的规模化流转,使土地流转进入新时代.而土地流转机制的盘活、规范的建立,又将进一步增强农业经营主体的积极性和创造性,促进“三农”发展迈上新台阶.
田园综合体将成乡村振兴战略支点
十九大报告指出,实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化；深化农村土地制度改革,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,促进农村一二三产业融合发展.
乡村振兴战略为近6 亿中国农村人口描绘了一幅宏伟而美好的蓝图.数字显示,中国的城镇化率已从2010年的47.5% 升至2016 年末的57.4%,但与城市相比,中国农村地区在产业发展、生态保护、社会治理等方面存在较大差距,成为中国实现“两个一百年”奋斗目标中的短板.中国还有约4000 万农村贫困人口尚未脱贫.在取得脱贫攻坚战决定性进展后,十九大报告强调,我国要到2020 年现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫.在整个的“乡村振兴战略”中,“田园综合体”作为2017 年一号文件提出的“三区、三园和一体”中的重要组成部分,受到了广泛重视.2017 年一号文件与往年一号文件不同之处就在于这次特别注重抓手、平台和载体的建设.由于“三农”问题的特殊性,其涉及的工作、任何政策如果缺乏平台、抓手和载体的话,往往落实不下去,所以今年一号文件在这方面给予了格外重视和关注.主要体现为“三区、三园、一体”,“三区”就是粮食生产的功能区、重要农产品的保护区和特色农产品的优势区；“三园”指的是现代农业产业园、科技园、创业园；“一体”是指田园综合体.
可以看到,我国未来力图通过“三区、三园和一体”的建设,来优化农村的产业结构,促进三产的深度融合,把农村各种资金、科技、人才、项目等要素聚集在一起,加快推动现代农业的发展.
通过梳理“田园综合体”的政策体系,还可以看出田园综合体将在乡村振兴战略的支点建设方面发挥重要作用.
2017 年2 月5 日,“田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点措施被写进一号文件,原文如下：支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范.
2017 年5 月24 日,财政部印发了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办〔2017〕29 号）.明确重点建设内容、立项条件及扶持政策,确定河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西、甘肃18 个省份开展田园综合体建设试点,深入推进农业供给侧结构性改革.
2017 年6 月5 日,财政部又印发了《开展农村综合性改革试点试验实施方案》（财农〔2017〕53 号）,并发布了开展田园综合体建设试点的通知,决定从2017 年起在有关省份开展农村综合性改革试点试验、田园综合体试点.积极发挥农村综合改革在统筹协调、体制创新、资源整合方面的优势,扎实推进农业供给侧结构性改革,有效释放改革政策的综合效应,为进一步全面深化农村改革探索路径、积累经验.通过政策梳理可以看出,田园综合体扶持力度之大、发展模式之新前所未有.可以预见,田园综合体将在全国范围内广泛发展.由于田园综合体是以农业、农村用地为载体,融合“生产、生活、生态”功能,集农业全产业链目标的整合、农业科技体系的支撑、现代农业经营体系的优化、多种类型农业园区的结合、农村一二三产业融合为一体,所以在未来,田园综合体必将作为农村区域经济发展的新型复合载体以及一种新型的现代农业发展模式受到各方的重视.
田园综合体的内涵和外延
建设田园综合体符合我国新时代农业发展的需求.十多年来,一号文件及各级政策不断引导我国农业发展,我国现代农业的基础设施得到改善、产业布局逐步优化、市场个性化需求分化、市场空间得到拓展,很多社会工商资本也开始关注并进入到“三农”领域,这都对农业农村的发展起到积极的促进作用.
综合来看,在现阶段,传统农业产业园区发展思路已经不适合新形势下的产业升级、统筹开发等要求,亟须用创新的方式来解决农业增效、农民增收、农村增绿的问题,田园综合体就是比较好的创新模式之一.
很多人注意到,田园综合体并不是一个新词,其涵义主要是在原有的生态农业和休闲旅游基础上的延伸和发展.从业态上来看,田园综合体是“农业+ 文创+ 新农村”的综合发展模式,是以现代农业为基础,以旅游为驱动,以原住民、新住民和游客等几类人群为主形成的新型社区群落.
综合比较农业园区建设、休闲农业与乡村旅游的发展进程就不难看出,田园综合体与农业综合体、农旅综合体等概念在内涵上是一脉相承的,并非一个全新的概念,至于叫农业综合体还是田园综合体或是农业经济综合体,只是角度不同,其本质内涵是一样的.
而纵观农业园区的发展历程就不难看出,田园综合体也并非凭空产生,我国推出田园综合体,是在农业现代化、新型城镇化等发展历程基础上,结合新形势下农业增效、农民增收和农村生态环境保护的多重客观需求而提出的,有其现实背景.
实际上发达国家也有田园综合体,只不过采用了与其意义相同的其他名称.比如日本积极延伸绿色观光农业的内涵,创新发展的观光农园、民俗农园等就是典型的田园综合体.日本的大王山葵农场就是十分典型的案例,该农场位于长野县中部的安昙野市,那里是日本规模最大的山葵园,创立于1917 年,距今整整100年,有11 个足球场那么大,它是黑泽明导演的电影《梦》的拍摄地.该农场总面积15 公顷,以种植山葵为主,每年可收获150 吨的山葵（俗称绿芥末或是辣根）,以打造特色活动及山葵特色美食吸引游客.后来这一产业成为农场的基础,农场由初期的芥末种植,逐渐发展成如今以芥末为主题的休闲农场.目前农场基本设施包括：山葵农场、水车亲水广场、大神殿、观景台、钟楼、幸运桥、茶室、餐厅、蓝天广场、荞麦加工场、李子园等,并辅以媒体传播,向乡村旅游的方向发展.
美国的田园综合体一般叫做“市民农园”,市民农园利用农场和社区互助的组织方式,城市居民和农民统一承担成本、风险与盈利.其中农园为市民提供的农产品保证是安全、新鲜且明显比市场零售低,市民则将稳定的销售渠道提供给农园,双方实现共赢,有效激活了生产与消费农产品的环节.例如美国Fresno农业旅游区,包括了Fresno city 东部的农业生产区和休闲观光农业.其中涉及美国十分重要的葡萄园和产业基地,以及都市家庭非常喜爱的水果集市、薰衣草园圃等.
法国的田园综合体一般叫做“乡村度假村”.法国自从开展“农业旅游”之后,出现了一大批专业经营“乡村度假村”的农场.比如地中海沿岸的普罗旺斯是法国最负盛名的乡村度假地区,普罗旺斯的标志物便是薰衣草的种植,主要是因为本地区充足的光照为薰衣草生长提供了舒适的环境,不但吸引了全球各国的度假人群观赏花的海洋,还增加了薰衣草产品的销售额.游客除了相关的旅游活动,还可以品尝本地特色美食,此外还可以参加一系列旅游节庆活动,满足体验法兰西节庆和艺术的需求.
总体来看,田园综合体的概念在不同的地区实际有不同的外延,但是主体上都是积极利用特色农业＋综合服务+ 主题旅游的立体结构,同时通过较为良好的交通优势、健全的商业配套设施以及规模化的农业种植平台来促进农业的生产、旅游、销售彼此协同发展.所以,田园综合体往往是集循环农业、创意农业、旅游产业、农事体验于一体的综合体.
农村土地供给侧改革的突破口
面对“田园综合体”这一正在农村兴起的新事物.田园综合体已经从概念成为各地的实践.目前“田园综合体”已经引起了各地政府、开发商和环保治理公司、投资机构的重视,也吸引了众多文旅机构的热情,农民群众对这一发展农村经济的新平台也充满期待.
那么,田园综合体如何建设呢？笔者从目前已有的案例分析,可以看出当前的田园综合体的开发建设一般是以企业和地方合作的方式进行的,由企业对乡村进行大范围整体综合规划、开发和运营.企业拿地之后通过规划打造新兴驱动性产业——综合旅游业,促进社会经济产生大的发展；最后是在基础产业和新兴驱动性产业起来后,当地的社会经济活动就会发生大的改变,该地区就可以开展人居环境建设,为原住民、新住民、游客这三类人群,营造新型乡村、小镇,形成社区群落.
田园综合体企业化运作的首要工作就是承接农业用地.企业承接农业用地,一个不可回避的问题就是土地流转问题,要想打造田园综合体没有土地不行,有土地如果产权不明晰或者没有长期流转合同也不行.
但是这几年随着经济进入新常态,我国对于农村地区的发展实施了新型城镇化、生态文明建设、供给侧结构性改革等一系列战略举措,特别是对建设用地总量和强度进行“双控”,严格节约集约用地管理.我国先后出台了《基本农田保护条例》《农村土地承包法》等法规,严格管制农村土地开发的用途.特别是《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127 号）的发布,更是将该要求进一步明确,使得发展休闲农业在新增用地指标上面临着较多的条规限制.
可以确定的是,“田园综合体”的拿地和土地流转问题是前期工作较为繁重的环节.根据相关的法律,我国的“田园综合体”占用的是休闲农业用地,但是由于其不得占用基本农田等要求,所以建设“田园综合体”主要用地为农民自有住宅、闲置宅基地、农村集体建设用地、四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地）、城乡建设用地增减挂钩（指休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地,数量和质量验收合格后,再用作建设用地）以及部分特殊政策用地（我国目前对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等,允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下,利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动）.
未来,田园综合体将成为乡村产业转型的强大动力源.田园综合体的发展,必须迈过土地关,这也是我国田园综合体开发建设的关键环节.所以,我国各地必须根据实际情况,在土地供应机制、开发模式等方面创新应用,并在土地盘活机制、总体规划、建筑特色等方面做出更为详细的要求.
比如最近实施的采用土地银行的方式,就是在完成农村土地确权工作的地区,采用“土地银行”的方式,实现农村集体土地指标的自由流转、质押和融资.这对于农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义.
再比如建立以土地股份为基础的合作社开发模式,也得到了很多专业人士的认同.在有条件的农村集体可以建立合作社,农户以承包的土地入股,进行股份合作.这样可以使土地集中经营、高效经营,形成规模化、产业化经营.这种方式,管理制度严格,管理方法科学,对加强休闲农业和乡村旅游领域的农村集体经济发展能力,保障发展成果切实惠及本地有着极大的促进作用.
此外,还可以使用农村闲置宅基地及废弃园地.十几年来城镇化的快速发展,令大量农民进城买房,农村房屋闲置,田地疏于管理.实际上,在新农村集中居住后,闲置下来的村庄农舍、废弃林园等恰好是休闲农业与乡村旅游的良好发展空间.对这些农村集体土地进行指标整理和农林复垦,并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标,有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率与质量.
土地置换、租赁、入股联营等方式也可以采纳,但核心是签署合规的土地流转合同.对经济效益不理想的集体用地,可采取土地置换、租赁、入股联营等方式,统筹盘活这些存量集体土地.一方面可以解决旅游开发过程中,需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题；另一方面可以充分发挥土地使用价值,集约化发展,便于个人或企业经营管理.
田园综合体：从概念到初实践
财政部发布的《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（以下简称《通知》）,决定在18 个省份开展田园综合体建设试点工作.《通知》指出,按照三年规划、分年实施的方式,2017 年,财政部确定河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西、甘肃18 个省份开展田园综合体建设试点.
到目前为止,我国已经有包括上海金山区嘴渔村、安徽肥西县官亭镇、黑龙江富锦长安镇永胜村、江苏无锡阳山、成都郫都区红光镇的多利农庄、内蒙古乌审旗无定河镇等几十个田园综合体建成,并且取得了不错的效果.
比如黑龙江富锦市依托独特的地理、生态优势,打造以稻田文化为主题的“田园综合体”.富锦市以“大地艺术”“空中观赏”“体验互动”“科普拓展”“休闲娱乐”为构成板块,通过各产业的相互渗透和融合,以“田园综合体”为载体,把休闲农业、养生度假、文化艺术、农耕活动等有机结合起来,被誉为华夏东极旅游的“稻”梦空间.其中位于富锦长安镇永胜村的万亩高标准水稻示范基地有4 万亩,核心区有1850 亩,景观区有819 亩.在规划中,景区中心将建一座观光塔、12 座观光亭、20 个观光平台,其中玻璃平台将延展到稻田里,让游人有站在稻田里的感觉.在观光塔四周,利用6 种不同颜色的水稻苗种出“中国梦”“美丽乡村”“祖国大粮仓”“海稻船”等4 幅巨型彩色稻田画.此外,还将打造稻田水世界、稻草人王国、黑土泥塘、植物迷宫、热气球等景观.
同时,这里也发展全域旅游.富锦利用大地块周边附近的森林公园和湿地公园,在附近村屯重点打造了湿地共邻洪州村、低碳养生工农新村、满族风情六合村、朝阳民俗文化村、赫哲故里噶尔当村以及农家美食村等6 个农家乐,依托“田园综合体”发展吃、住、行、游、购、娱全域旅游.
再比如成都多利农庄项目,这里建设了高端农业综合体.该项目已建成600 亩有机生态农业示范区、12000 平方米温室大棚和分拣包装中心的有机农业发展规模.同时,作为依托于高端有机农业发展的农业综合体,这里还是成都市为数不多的农业“双创”园区之一.目前,这里已经成为农业双创载体平台.在农庄内,2000 平方米文创空间的农业双创载体平台,通过设立都市农业双创基金、提供涵盖人才培养、技术创新、投资对接、市场开发等全程双创孵化服务等支持政策,相继引入了创客咖啡吧、有机蔬菜沙拉吧、farm 私房菜、园区合作社和家庭农场等30 多家市场主体,28 个农业创业项目相继入驻园区开展农业发展的创业创新.
还有鄂尔多斯市乌审旗无定河镇建设的新风古韵无定河聚力田园综合体.从2012 年开始,乌审旗无定河镇依托位于“塞外小江南”无定河镇无定河村的地缘优势,规划土地总面积约20000 亩.采用企业化运作的模式,以乌审旗无定河农牧业开发有限责任公司为载体,将农牧民现有的零散土地进行整合流转、集中开发,打造集农事体验、观光旅游、休闲养生等功能于一体的农业综合循环发展经济平台.同时借助无定河独特地形地貌、良好环境资源,利用无定河村窑洞、四合院等各式各样的民居优势,打造集休闲垂钓、地方民俗民情、特色农家乐、渔家乐、果蔬采摘等为一体的现代休闲养生农业庄园,发展休闲养生、观光度假旅游和庄园经济.
综合来看,我国的田园综合体正在发挥乘法效应,展示了田园产业的美好未来.田园综合体作为休闲农业与乡村游升级的高端发展模式,体现的是农业+ 园区的发展思路,是将农业链条做深、做透,未来还将进一步拓宽至科技、健康、物流等更多维度,“农业+ 园区”的田园综合体模式将会大放异彩.
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