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民营经济和东北经济的通辽案例
2016年12 月17 日,国家发展和改革委员会、国家、中华全国工商业联合会、国家开发银行联合发文：《关于开展东北地区民营经济发展改革示范工作的通知》（发改振兴〔2016〕2753 号）,确定东北地区民营经济发展改革示范城市名单,通辽市作为内蒙古自治区内唯一被确定的民营经济改革示范城市,其实践经验具有一定程度典型意义.
采取综合措施服务民营经济发展
努力改善政策环境.一是加大简政放权力度.全市对2017 年国务院取消的39 项行政许可、2016 年自治区政府下放的196 项行政权力进行全面梳理和下放,对市级行政权力进行了适时调整.二是推进行政审批标准化建设.全力推进“五+X”多证合一,以“减证”带动“简政”,进一步降低市场准入门槛,在全区率先实施“二十五证合一”改革,市场主体总量突破20 万户.三是积极推动政府和社会资本合作（PPP) 模式.鼓励民间社会资本参与全市基础设施和公共服务领域建设,通过政府采购方式公平竞选择中标人,现已有民营企业牵头落地实施的PPP 项目3 个.四是持续深化供给侧结构改革.制定出台《通辽市人民政府关于进一步促进企业降成本增效益的实施意见》,制定8 个方面30 条配套政策,为企业降低土地、税费、电力等成本达20.2 亿元.五是清理规范行政事业性收费.公开本级行政事业性收费项目目录清单,2017 年初以来全市共取消9 项、停征13 项行政事业性收费,全年预计减少收费6900 万元.
其中所谓“五+X”多证合一,“五”是指营业执照、税务登记证、组织机构代码证、统计证、社保证等“五证”； “X”是指“五证”之外的涉及商事主体资格与经营资格审批的事项.多证合一是在“五证合一”基础上,对部门分别办理的涉及企业的信息采集、记载公示、管理备案等证照事项实行动态管理,按照“成熟一批,合成一批”的原则及时整合与更新,通过“一套材料、一口受理、一网运行、一窗发照、信息共享”,以二维码形式加载到同一个营业执照上,实现“多证合一”.“二十五证合一”是“五+X”多证合一的一种成果形式,截至2017 年8 月份,通辽市已将商务、文广、食药监、房产、住房公积金等管理部门的20 个登记备案审批信息与“五证”进行了整合,促成“二十五证合一”.
逐步拓宽民营企业融资渠道.一是组建投融资平台.截至2016 年,全市新组建4 个投融资平台,与金融机构合作设立6 只基金,融进增量资金200 余亿元,促成总投资51 亿元的5 个PPP 项目落地签约.二是探索建立具有通辽特色的 “助保贷”融资模式.累计为267 家中小微企业发放流动资金贷款18.95亿元,获得贷款支持的企业销售收入同比增长18.1%,高出规模以上企业增速近9 个百分点.三是积极搭建政银企合作平台.2016 年12 月份,争取国开行、中信银行、浦发银行等金融机构意向性贷款1800 余亿元.四是鼓励支持企业上市融资.对在主板、中小板、创业板和新三板,以及区域股权交易中心上市挂牌的企业,分别给予20 万－200 万元的奖励,祥鑫物流等4 家企业成功挂牌.
积极扶持民营企业发展特色优势产业.一是支持企业发展绿色农畜产品加工产业.设立通辽市肉牛产业发展引导基金,打造以肉牛为主的绿色农畜产品生产加工输出产业集群,目前全市绿色农畜产品加工企业发展到160 家,农畜产品综合加工转化率达到61%.二是支持企业发展蒙医药产业.设立蒙医药产业发展基金,成立蒙医药产业技术创新联盟,启动建设蒙医药国家级重点实验室、蒙医药信息库、蒙药材基因库和蒙药检测中心,成功举办内蒙古第二届、第三届国际蒙医药博览会.三是支持民营企业发展玉米生物技术产业.全市玉米生物技术大产业链13 条,新增精深加工产品50 种,总数突破200 种,玉米综合转化能力达到505 万吨.通辽梅花生物科技有限公司成功申报国家级企业技术中心.四是支持企业发展煤电铝产业.通辽市北部地区以煤发电、以电炼铝,再以铝新材料消化原铝产能,实现煤电铝循环发展,推动产能优势转化为高端产品优势,最大限度降低企业运营成本.目前,已成立内蒙古蒙东铝及铝加工产业技术创新战略联盟,锦联、创源、联晟等企业运营投产,铝新材料产业新增产品100 种、优势产能近百万吨.
改革示范进程中的困难
政策扶持举措仍然乏力.通辽全市9 个旗县市区中有6 个旗县为国家级或自治区级贫困旗,民营经济传统产业占比大、新兴产业占比小,“高污染、高能耗、低效益”特征明显.同时,被确定为国家东北民营经济发展改革示范城市,全市未来推进民营经济转型升级压力逐渐增大.国家在制定东北振兴相关政策时,对内蒙古东部地区支持力度还有待加强.
比如,《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发〔2016 〕62 号）中,关于推进行政管理体制改革和全面深化国有企业改革方面的试点政策,均未涉及内蒙古自治区.《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》（国办发〔2017〕22 号）中明确规定东北三省与东部三省（即：辽宁与江苏,吉林与浙江,黑龙江与广东）,东北四市与东部四市（即：沈阳与北京,大连与上海,长春与天津,哈尔滨与深圳）建立对口合作关系；对内蒙古自治区政策规定仅为“主动对接东部省市,探索建立相应合作机制”,并未明确规定与哪个省对接、在哪些领域合作.通辽市虽在东北振兴政策辐射范围内,但在先行先试发展民营经济、破除体制机制障碍方面的优惠政策规定尚需明确,相关政策力度有待加强.
相关政策内涵优化程度不够.电解铝产能指标置换亟待解决.《国务院关于近期支持东北振兴若干重大举措的意见》（国发〔2014〕28 号）明确指出,在内蒙古通辽开展区域微型电网试点.近年来,通辽依托北部霍林河煤田丰富的煤炭资源,逐步探索出用劣质煤发电、区域微电网供电、低成本电炼铝、用铝做精深加工的“煤电铝网加”循环绿色发展“霍林河模式”；霍林河地区被中国有色金属协会评委电解铝产业“最具发展优势和潜力的地区”,霍林郭勒市也被国家列为新型工业化产业示范基地和循环经济示范城市创建地区.目前,通辽煤电铝循环产业面临的主要困难是产能指标置换.一方面,煤电铝企业必须购买电解铝产能指标,每吨产品增加成本1300 余元,占总成本的10% 以上.另一方面,近年来,由于淘汰落后电解铝产能,国家对电解铝产能指标的控制非常严格,导致产能指标在全国范围内置换需求不断增大.而由于各种因素,一些获得产能指标较多的省市,限制过剩的产能指标对外省置换.由于面临部份转出省政府限制产能指标转出,导致购买电解铝产能指标难上加难,制约通辽煤电铝循环产业做强做大.
民营经济发展领域有待拓宽.目前,一些效益好、有发展潜力的产业还存在禁止、限制民营企业进入的现象,民营企业参与公平竞争的机会还不够多.通辽市民营企业投资主要集中于房地产和制造业.近年来受房地产行业增速放缓、传统制造业转型升级缓慢等因素影响,民营企业缺乏投资,民间投资强度不高；一些市政公用基础设施领域对民营企业还存在着限制,民营企业投资领域越发显窄、投资机会相对减少.
对黄牛政策性保护有待加强.通辽是肉牛大市,肉牛屠宰加工是通辽市特色优势产业之一.2016 年全市肉牛存栏327 万头,是全国最大黄牛养殖地区；肉牛养殖屠宰加工企业多,产品销往全国各地.但是,目前养殖企业自行承担的黄牛养殖商业保险费用较高,给民营企业带来较重的成本负担.
玉米深加工企业补贴有待统筹.内蒙古自治区东部地区和东北三省是全国玉米主产区、种植玉米黄金地带,带动了一批玉米深加工企业集群发展.目前,受国家调减玉米、临储政策取消等因素影响,内蒙古自治区和东北三省各自出台补贴玉米加工企业相关政策,导致地区性市场竞争,很多民营企业深受其害,亟须国家统筹安排玉米深加工企业补贴事宜.
行政审批制度改革尚需深化.行政许可有待简化.国家部委行政许可下放的多、取消的少,释放民营经济发展活力有限,繁多的许可证依然是牵扯企业经营管理精力的重要因素.“放管服”水平有待提升.目前部分行政审批项目已经取消、下放和调整,但后续衔接和管理工作需要进一步加强.比如,西部大开发项目手续、高新技术设备抵税程序都比较繁杂.
企业融资困难仍然较大.民营企业融资门槛降低太少.全市中小微企业融资主要依靠银行贷款,直接融资占比不足2%.各银行及金融机构依然更倾向于把资金投放给国有企业和上市企业,对一般民营企业,特别是中小微企业融资贷款限制较多,门槛较高,企业贷款难度较大.2016 年通辽市GDP 总量达到1949.38 亿元,人民币各项贷款余额991. 71 亿元,贷款余额与GDP 的比重约1:2,全市金融贷款供给明显不足.
民营企业设立银行门槛依然过高.按照银监会规定,民营企业在内蒙古自治区设立银行,主发起企业必须为区内注册企业且净资产不得低于60 亿元.就这项政策的效果而言,更好地发挥经济促进金融发展、金融带动经济增长的目标难以实现；实际上是发达地区更容易设立金融机构,而落后地区因民营经济发展相对滞后,民营企业实力薄弱等客观因素,能发起设立银行的民营企业很少.
中小微企业贷款“难和贵”依然突出.一是银行与企业信息不对称,小微型企业无法通过正常渠道掌握权威信息；二是指定中介、红顶中介现象突出,评估公司旗县间互不认可；三是融资担保公司数量少、规模小,民营企业抵押物不足；四是各商业银行相关规定差异较大,金融创新产品不丰富,少有无抵续贷、循环贷；五是金融机构存在非用款企业原因的抽贷、停贷现象；六是多数金融机构没有开展无形资产抵押.贷款发放责任风险压力增大.一是受经济下行压力影响,银行机构在支持企业贷款方面依然存在惜贷、限贷现象,企业融资困难,特别是转贷、续贷困难.二是经济持续下行,不良贷款上升,风险防控面临压力.部分优质企业订单减少,对银行信贷需求不足.三是部分企业信用不佳,违约成本低,存在逃废债、转移资产现象.现行授信政策对中小企业很难提供固定资产贷款,导致企业大量存在短贷长用,加大了资金风险.四是征信系统不健全,只能查询银行、信用社的融资信息,无法获得在小贷公司、民间集资的信息,不能及时掌握企业负债情况影响融资决策的资讯.
不动产登记制度对信贷业务办理时限存在影响.一方面是政策规定不符合实际.《内蒙古自治区不动产登记实施办法》第二十七条规定“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30 个工作日内（不包括公告时间）办结不动产登记手续”,“公告期不少于15 个工作日”,时间过长；同时由于不动产业务登记大厅目前存在工作人员少、业务不熟,影响了银行贷款投放进度.另一方面执行规定相对教条,企业抵押难.企业大宗固定资产不能分割作为抵押物,资产闲置和抵押物闲置情况突出,大部分企业的厂房,只能作为一家银行的贷款抵押物,并且贷款额度还有上限标准,最终导致企业出现在一家银行贷款抵押全部厂房的现象.
民营企业内生发展动力不足.产业结构转型升级步伐缓慢.目前全市民营经济发展方式相对粗放,高耗能、高污染、低技术、低水平产能比较集中,劳动密集型、加工贸易型、资源依赖型、能源消耗型企业所占比例偏大,处于产业链低端的数量偏多,科技创新、新产品开发和品牌创造的能力较弱.全市民营经济延伸的行业较广,但多数都是商贸流通、餐饮服务、社区服务和以传统的农产品加工、非金属矿制品冶炼为主,农畜产品深加工、新能源产业、矿产品精深加工等骨干企业偏少,服务型、科技型、综合型、外向型民营经济龙头企业发展缓慢.
企业财务报告存在不实问题.一些企业经营管理不佳,运行质量差.由于经济下行压力影响,加之企业信心不足、实力不够、缺少资金、缺乏管理,企业运行质量参差不齐,停产半停产的民营企业较多.部分民营企业经营方向不清,市场风险意识不强,市场形势把握不准,导致企业步入困境.与此相关,全市民营企业各类人才短缺,企业经营管理人才更是缺乏；一些民营企业家素质有待提高,发展理念有待更新,才能具有必要的担当意识和进取精神.
发展环境仍不宽松.在传统国有经济控制的行业和领域,民营经济在经营管理、市场准入范畴内仍然面临着各种直接或间接的政策性限制和阻碍.例如,国家规定对商品储备管理公司及其直属库承担商品储备业务自用的房产、土地,免征房产税、城镇土地使用税.然而,承接中粮集团储备任务的通辽市民营企业不能享受免税待遇.国家财政部、国家税务总局《关于部分国家储备商品有关税收政策的通知》（财税〔2016〕28 号/2016 年3 月11 日）第二条规定,“对商品储备管理公司及其直属库承担商品储备业务自用的房产、土地,免征房产税、城镇土地使用税” .第四条规定,“ 接受中国储备粮管理总公司、分公司及其直属库委托的承担食用油（含大豆）等商品储备业务的中粮集团有限公司所属储备库见附件”.没在这个附件名单上的企业均不能享受免税政策,这个附件名单中也没有一家民营企业；但事实上通辽市一些民营企业承接了直属粮库和中粮集团的部分储备任务,即同样是承担承储储备粮任务 ,却必须缴纳土地税、房产税.都是为国家承担储备任务,税负待遇却不一样,这是通辽市、内蒙古自治区乃至全国都存在的一个问题.
民营经济依然很难涉及能源、通信、基础设施建设等领域,挫伤了民营经济市场主体投资的积极性.个别区直部门没有形成一盘棋观念,大局意识淡薄.在相关旗县调研表明,存在对市级、自治区级支持民营经济的文件乃至国务院相关文件精神不落实,上级业务部门的规定大于市、区甚至国家文件的问题.在开展非公经济代表人士综合评价工作时,也发现有些区直部门存在着不支持综合评价工作的问题.
民营经济数据信息采集困难.民营企业的企业构成越来越复杂,涉及的领域越来越广泛,这对现行的统计体系提出了新的挑战.同时,由于部门信息混乱、标准不一,数据查询处理系统不规范、统计分组不一致、信息网络平台不完善,以及统计人员力量不足等因素,也造成统计方法和统计制度无法正确执行.因此,在国家统计局、自治区统计局和通辽调查队之间,由于民营经济数据不准、上报数据时间较晚,不能准确掌握民营经济运行态势,不能及时发现民营经济运行存在的问题.
政府服务仍不到位.一是优惠政策不到位.近年来,国家、自治区和通辽市都出台了较多关于支持民营经济发展的文件.但调研表明,部分惠企政策落实不到位,如内蒙古自治区仍然在收养殖业房产税,而毗邻省市就没有收.二是重“外企”轻“内企”.外地商人到通辽市办企业,受到重视与支持,能享受用地及税费方面的优惠政策和帮助营造良好经营环境,而对本地企业则存在关心少、重视不够的问题.三是行政审批还存在有形无形的限制和部门化问题.国家和自治区相继出台了相关支持民营经济发展的政策意见,通辽市各职能部门也制定了相关意见措施,但大多以文件形式下发政府部门和国有企业；这些意见措施对社会公布的方式,主要是通过政府网站发布,“政出多门、信息分散”的情况比较突出.调研表明,有60% 的民营企业对政府出台的政策不尽了解,有30% 的民营企业主要是通过私人渠道获得相关政策信息,民营企业很难全面及时知晓各项政策措施的具体资讯.
深化改革示范的建议
要进一步创新相关政策制度安排.一、建议国家制定差别化产业政策,通过推动跨内蒙古自治区、辽宁省、吉林省的“通（辽）－四（平）－辽（源）－铁（岭）”次区域合作,对东北地区局部产业布局进行优化调整,推动产业协同错位发展,避免各地间同质化恶性竞争.二、建议国家协助内蒙古自治区与山东省或福建省建立对口合作机制,促进两地在产业转移合作、能源合作、产能合作、人才培养等方面合作交流.三、建议国家统一收回电解铝淘汰落后产能指标,按照国家产业布局,科学合理配置到适合发展电解铝产业的地区,同时进一步优化产能置换手续,简化地方政府干预产能置换事项.四、建议国家协调降低东北民营企业设立银行门槛,放开主要发起企业注册地限制,使发达地区有实力的民营企业能合规适时在东北地区设立银行,促进当地金融业发展.五、建议国家财政部、保监会扩大国家政策性农牧业保险覆盖面,将黄牛纳入国家政策性保险品种,防范黄牛养殖风险,降低企业防险成本,使企业有效保障肉牛原材料供给,确保肉牛产业链安全.六、建议国家统一安排部署玉米加工企业补贴事宜,研究制定针对东北地区的玉米深加工企业补贴办法,在项目建设、玉米深加工企业补贴方面给予重点扶持.
要进一步深化行政审批制度改革.一、建议国家对东北地区民营企业通过事中事后监管可达到原来设定证照目的的许可事项,进行调研清理,取消不合理的许可证；对涉及公共安全、生命安全、生产安全之类的行政许可,应尽量改为备案制. 二、建议国家对东北地区环境影响小、能耗较低、投资额度不大的工业项目,通过设置标准,运用后置监督机制开展取消环评或能评审批的先行先试工作.
要进一步加大人才引进培养力度.一、建议国家对通辽市引进的高层次紧缺型人才（如高层次管理人才、高级专业技术人才）每人实施10 万元购房补贴政策,补贴由国家、自治区和通辽市按一定比例承担.二、建议国家和内蒙古自治区,从支持东北民营经济发展改革示范城市、推进东北老工业基地产业转型升级的角度,加强对通辽市培训企业各类经营管理、专业技术技能人才的资金支持,加快提升中小微企业素质.
通辽民营经济发展基础条件
通辽市地处东北、华北和环渤海经济圈的结合部.铁路的通辽站是东北经济区第二个进关通道,是全国铁路网络40 个枢纽站和14 大货物编组站之一,是国务院规划的东北经济区4 个物流节点城市之一.
境内公路有7 条省道、国道和高速公路,与北京、沈阳等中心城市,大连、秦皇岛等港口城市,满洲里、二连浩特等边境口岸城市互连互通.民航的通辽机场已开通航线13 条,可直达北京、长春、哈尔滨等15 个大中型城市,霍林河支线机场开始通航运营.通辽市是国家重要的商品粮基地、畜牧业生产基地,2016 年粮食产量达到139. 2 亿斤,牲畜存栏2202 万头只,其中牛存栏327 万头.另外,红干椒、杂粮杂豆、荞麦、麦饭石等产品在国内外有一定的知名度和影响力.境内已探明煤炭、石油、硅砂等矿产41 种,其中,煤炭储量130 亿吨,石油储量8 亿吨,常年煤炭产量5000 万吨,电力总装机规模1146.6 万千瓦.通辽市初步形成了绿色农畜食品加工、煤电铝、玉米生物、煤化工、新型建材、现代蒙药、新能源、装备制造、新材料、新型特种钢等特色优势产业.已形成煤电铝及铝精深加工一体化产业链,新型煤化工产业下游产业链条长、产品种类多、市场空间大；绿色食品加工产业培育出科牛、金锣等一批知名企业,重点企业生产规模、技术水平、综合实力和竞争力处于国际领先水平；积极打造了500 公里风景大道、自治区重要的物流集散枢纽等服务业平台.
截至2017 年6 月末,全市民营经济生产总值完成484.46 亿元,占全市GDP 总量60%,同比增长5.5%.收税额完成56.7 亿元,税收贡献率达80.1%.全市规模以上民营工业企业527 户,占全市规模以上工业企业89.1%,同比增长4.8%.民营经济社会消费品零售总额占全市消费品零售总额89. 9%,同比增长10%.全市民营市场主体达到19. 32 万户,占全市各类市场主体总量19.67 万户的98.4%（私营企业为2.37 万户,个体工商户为15.64 万户,农民专业合作社为1. 31 万户）,比2016 年同期增加932 户,同比增长7.64%.尽管2017 年3 月1 日至6 月30日年报期间,注销了1.97 万户长期不经营的个体户,使民营市场主体数量由2016 年底的19.9 万户下降到2017 年6 月底的19.67 万户.民营经济国税收入达到 242258 万元,占全市国税收入370643 万元的65 %,与2016 年同期比增收11. 3 亿元,同比上升6 个百分点.民营经济地税收入达到324544万元,占全市地税收入336910 万元的96.32% ；比2016 年同期民营经济地税收入392930 万元减少68386 万元,同比下降17.4%.2016 年末,全市民营经济从业人员达34 万余人,占全部就业人数的85%.民营经济已逐步成为全市经济持续快速增长的“加速器”,活跃市场的“兴奋剂”,扩大就业的“主渠道”,增加收入的“活源泉”,为全市经济社会发展做出重要贡献.
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