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日本自由贸易战略的新动向与其影响
〔提 要〕日本是当前推动“巨型FTA”最为积极的国家,这也是其自由贸易战略新动向的集中表现.日本推动“巨型FTA”具有谋求经济实利、推动国内转型、塑造大国形象等多重战略考量.日本自由贸易战略调整使亚太一体化的领导格局出现了新变数,加速了不同“巨型FTA”之间的博弈,也使围绕贸易自由化的地区主义与多边主义之争进入新阶段.日本新贸易战略的实施面临着议程设置和规则制定上的弱势地位、“竞争性自由化”挑战、美国政策取向的不确定性等诸多制约.
〔关 键 词〕日本自由贸易战略、巨型FTA、亚太一体化
〔作者简介〕贺平,复旦大学日本研究中心副教授
〔中图分类号〕F753.13
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2018）6 期0032-13
近年来,全球贸易格局表现出两大突出动向.一方面,少数国家基于“本国优先”的单边主义理念时任外务大臣岸田文雄指出,从平等互惠的自由贸易立场大幅倒退,甚至不惜引发激烈的贸易摩擦.另一方面,数个大型经济体纷纷酝酿组建“巨型FTA”（mega-FTA）,在自由贸易战略上表现出更为积极的姿态.2] 其中,尤以“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）、“日本—欧盟经济伙伴关系协定”（EPA）、“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）为代表.这两大动向表面上看背道而驰,但彼此之间存在着深刻的内在关联和相互作用.日本在推动“巨型FTA”问题上最为积极,呈现出相当的主体意识和进取态势.研究日本“巨型FTA”战略,对我们研判经济全球化和区域一体化走势,推进中国周边外交和区域合作战略具有现实的参考意义.
一、“巨型FTA”：日本自由贸易战略的新方向
“巨型FTA”是一个界定相对模糊的描述性概念,在2010 年前后逐渐兴起,在全球供应链和价值链整合的视角下也被称为“广域FTA”（mega-regionalFTAs）.随着奥巴马政府时期美国积极推动TTIP 和TPP,这一概念逐渐为国际学界广泛使用.与传统FTA 相比,“巨型FTA”主要有三个特点.第一,在机制上,成员国之间的一体化水平和规则协调程度进一步加强,超出世界贸易组织和既有FTA 的水平.第二,在内容上,协议涉及的议题更为多元,涵盖大量新兴议题.第三,在合作对象上,超越地域限制,在不同区域乃至全球范围内寻求“志同道合者”,表现出明显的“跨区域性”.概言之,合作规模是“巨型FTA”的表象和题中应有之义,而合作深度则是“巨型FTA”的本质和基础.
2017 年以来,前述四个代表性“巨型FTA”中的两个取得重大进展,日本均为其中的成员.2018 年3 月8 日,除美国之外的11 个成员国签署“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）.随着澳大利亚的批准,CPTPP 有望在2018 年12 月30 日提前生效.日欧EPA 已于2018 年7 月17 日正式签署,计划于2019 年年初生效.日本在上述“巨型FTA”中的主动作为主要表现在以下三个方面.
首先,日本是对“巨型FTA”概念关注最早、持续研究最为深入的国家之一.一些高水平的研究成果为日本政府提供政策咨询、开展国际宣介提供了专业支撑.整体而言,这些研究具有两大核心政策主张和价值取向.一是加速全球供应链和价值链整合,降低交易成本和规制壁垒,实现更大的规模效应.
早在2011 年,日本亚洲经济研究所（IDE-JETRO）就与世界贸易组织开展了关于附加值贸易（TiVA）的联合研究,这一研究成为“巨型FTA”后续发展的重要学理铺垫,也对其概念的提炼和推广起到积极作用.曾担任日本经济产业省通商政策局特别贸易谈判代表的中富道隆在这一领域研究中扮演了重要角色.他通过独著或与理查德·鲍德温（Richard Baldwin）等国际知名学者合著等方式,以日文和英文在短时间内发表了大量论述,集中阐述“巨型FTA”概念及与世界贸易组织的关系,形成了较强的国际学术影响力.[1] 二是强调规则制定和议程设置.由于世界贸易组织暂时无力在多边层次推进执行新的国际经贸规则,日本等国希望将“巨型FTA”作为一种“多边协定”或“中间形态”,最终将其规则体系覆盖至全球层面.[2] 这种主张有助于缓解广大发展中经济体的疑虑,推动其积极参与这一进程.
其次,日本在谈判进程上扮演了主要推动者角色.在各“巨型FTA”上的大量投入成为日本寻求战略主动、提升自身在经贸领域国际战略地位的突出表现.[3] 在RCEP 启动之前,日本曾倡议建立“东亚全面经济伙伴关系协定”（CEPEA）.RCEP 则是中日在CEPEA 基础上于2011 年共同倡议、携手推进的亚太区域一体化机制,其谈判的稳步推进对于缓解亚太不同区域经贸架构的正面碰撞、协调各方利益具有重要意义.[4] 2018 年7 月,RCEP 新一轮部长级会议在举行,这是该会议首次在东盟之外的国家召开.加速谈判、争取在2018 年年内达成阶段性成果成为各方共同目标.目前,各方在海关程序与贸易便利化、政府采购章节等议题上已经取得了若干进展.
美国退出TPP 谈判后,日本逐渐扮演起引领性角色.11 国于2017 年5月召开了部长级会议,此后又举行了5 次首席谈判代表会议,其中的3 次由日本主办.CPTPP 的诞生也由日本与会议东道国越南共同宣布.在签字前召开的部长级会议上,各国一致同意为了推动CPTPP 协议早日生效和顺利实施,日本应继续起“联络协调”作用,发挥“必要的秘书处功能”.在CPTPP 的国内审批中,日本也起到了领头羊作用.按照修改后的协议条款,CPTPP 的11 国中只要有至少6 个国家完成国内立法批准程序,在60 天之后即可生效.2018 年6 月,日本成为继墨西哥之后第二个在国会批准CPTPP 相关法案的国家.日本还拟在CPTPP 正式生效之时在召开部长级的“CPTPP 委员会”会议.
最后,在关税与非关税壁垒削减上,日本展现出前所未有的市场开放力度和政策改革决心.以CPTPP 为例,在日本等国推动下,新架构共识最终保留超过95% 的原TPP 项目,仅搁置其中的22 项条款,其中的11 项条款与著作权保护期、药品临床试验数据保护期等知识产权议题有关,最具争议的投资者—国家争端解决（ISDS）条款亦位列其中.在CPTPP 框架下,日本贸易自由化率将达到95%,而在日欧EPA 中,日本也将取消约94% 的对欧关税.值得一提的是,在从TPP 向CPTPP 转换的最后关头,日本甚至未在农林水产等“圣域”提出冻结条款或重新谈判的重大议题.[1] 在日欧EPA 中,日本进一步降低了对农业等传统敏感产业的保护力度,尽管面对国内奶酪、葡萄酒等生产农户的强烈反对,日本政府仍做出了较为坚决的市场开放承诺.这些政策承诺对提高各个“巨型FTA”水平起到了积极作用,也与安倍长期执政、选民结构变迁、自民党传统票田势力变化等国内因素息息相关.
二、日本推进“巨型FTA”的战略考量
日本自由贸易战略的上述动向主要出于如下考量.
（一）助力“安倍经济学”实施.根据日本政府测算,CPTPP 对日本实际GDP 提振作用约为1.49%,将达到7.8 万亿日元,有望增加46 万人就业；日欧EPA 将使日本实际GDP 提高约0.99%,预计带来5.2 万亿日元的经济收益.[1] 在CPTPP 成员中,日本是最大的经济体,GDP 占比超过40%.尽管日本在CPTPP 中的新伙伴——加拿大和新西兰合计仅占日本对外贸易的1.8%,但越南、马来西亚等国的市场值得期待,特别是这些国家零售、银行、电信、娱乐等服务业领域开放将为日本企业带来巨大商机.在撤销100% 关税的前提下,RCEP 也有望使日本实际GDP 增长1.50%,如在此基础上进一步撤销50%的非关税壁垒,这一增幅将攀升至2.88%.
借助CPTPP 东风,日本政府提出了更为远大的目标.2017 年11 月25 日公布的《与TPP 等相关的综合政策大纲》指出,要以CPTPP 和日欧EPA 为契机,将日本建设成“新的出口大国”,“强化国内产业的竞争力”,开创“农政新时代”.其中,到2019 年要实现1 万亿日元的农林水产品和食品出口,到2020 年要实现约30 万亿日元的基础设施标的金额.
日本企业对此充满期待.2018 年1 月《产经新闻》调查显示,高达75%的受访企业认为CPTPP 有助于日本经济.2011 年和2013 年,日本经济团体联合会连续发表政策建议,呼吁日本政府从全球供应链整合和重塑着眼,采取更为积极的自由贸易战略.2017 年10 月,经团联会同日本商工会议所、经济同友会等重要经济团体以及日本贸易会共同发表《寻求早日实现11 国TPP》的书,高度评价日本政府在此前的领导作用,并敦促对原有协定作最小限度的变更或冻结.
（二）推动国内转型.受制于农业等特殊部门利益,日本在过去的区域贸易一体化中往往表现出内视、谨慎乃至保守倾向,在多边层次的贸易自由化中也鲜有独到的倡议和实践.进入21 世纪,随着EPA 建设不断进展,日本社会经历了某种“认知转换”,尽管自由贸易政策中的“利益集团政治”力量尚存,“公益政治”地位却日渐提升.[1] 根据日本内阁府组织的“关于外交的舆论调查”,2013 年有31.9% 的受访者认为日本应将“积极推进贸易和投资自由化”作为对外经济政策重点领域,这一比例在2016 至2018 年分别提升为41.9%、39.4% 和40.5%.[2] 换言之,对贸易自由化和市场开放的传统抵抗因素虽未完全消失,但相对式微,这是日本在CPTPP、日欧EPA 等“高标准”FTA 上相继取得实质性进展的基本背景.
当然,在市场开放和国内改革进程中,日本仍有巨大的提升空间,因而也更需要“巨型FTA”等国际协定的“伙伴压力”.在日本已签署的EPA 中,除与蒙古实现了100% 自由化之外,均存在程度不一的例外,且日本的自由化率普遍低于对象国.从更宏观的经济视角来看,“安倍经济学”提出并实施已达数年,但其对日本摆脱通货紧缩的作用并不明显.除了农业和国内规制结构性改革滞后等原因,还与国内和海外投资不振密切相关.自20 世纪80年代日美贸易摩擦之后,日本结构性改革受到的外来压力明显降低,如何将“巨型FTA”机制效应在政策实践中落实并向国民充分展示,将是日本政府肩负的重任.
（三）彰显“积极的和平外交”,塑造大国形象.在美国对国际经济体系领导权主动退让甚至诉诸保护主义的背景下,日本在推动“巨型FTA”上的形象收益甚至部分超越了在市场准入等方面的经济实利.
在国别层面,日本正力图从传统的经贸外压“受动者”变身为“施动者”.日本TPP 首席谈判官梅本和义认为,在贸易自由化问题上,日本始终处于防守一方,而在CPTPP 中则首次扮演了领导角色.[1] 在美国退出TPP 的背景下,巩固在区域通商秩序中扮演的“主导性角色”成为日本面临的最重要课题.
美国官员也频频鼓励日本在区域经济合作中扮演更大的领导角色.[3]在全球层面,日本努力从经贸议程设置和规则制定的“附和者”转向“塑造者”.日本一直希望在提供国际公共产品中,与美国共同创造和实施规则,特别是那些与制度和市场竞争相关的基准,[4] TPP 等“巨型FTA”提供了这样的机遇.日欧EPA 谈判过程中,双方同样特别重视作为发达经济体应如何在EPA 中制定高标准的国际规则.[5] 值得关注的是,截至2018 年9 月,日本与美国、欧盟已经举行了四轮三方贸易部长会议,并通过联合声明试图对第三国非市场导向政策和做法、产业补贴和国有企业、强制技术转让、世界贸易组织改革等重要经贸议题发出共同的声音.
党执政时期,野田佳彦曾呼吁“在21 世纪贸易和投资规则形成中,日本应发挥‘主导性作用’”,而TPP 的规则有可能成为向亚太乃至世界拓展的标准.自民党重新取得政权后,这一理念得到延续.安倍晋三明确表示,TPP 作为亚太自由贸易圈的初始核心,日本在其中担负“主导性作用”具有重要意义.2017 年1 月,时任外务大臣岸田文雄指出,“日本的经济外交具有三个目的：一是日本企业的海外拓展及日本政府的协助,二是确保资源和能源的稳定供给,支持从海外引入投资和观光客等,三是参与和主导制定支撑上述层面的国际规则.”[1] 如果说前两个目的早已是战后日本经济外交的重点,那么第三点就具有鲜明的时代特色.2017 年6 月安倍政府制定的《未来投资战略2017》进一步提出,日本要成为“自由贸易的旗手”,在构筑新的全面经济秩序中“扮演核心角色”,推动建立“全面的、平衡的、高标准的世界规则制定”.
三、日本自由贸易新战略的影响
当前,世界贸易组织多哈回合谈判止步不前,各方想要重新凝聚共识、推进谈判仍面临重大困难.在区域层面,经过近15 年的FTA 建设,亚太地区贸易一体化进程进入瓶颈期.在此背景下,日本自由贸易战略的调整将给亚太区域一体化带来复杂影响.
（一）亚太区域一体化领导格局面临新变数,各方权力博弈更趋激烈.TPP 可被视为美国在贸易领域协同部分“志同道合”国家,构建一个区域或多边体制的产物.[3] 特朗普政府的退出使这一“意愿联盟”一度面临分崩离析的危机.太平洋经济合作理事会（PECC）调查显示,各国普遍担心“缺乏可持续的政治领导”及其对亚太自由贸易和投资的负面影响,发达经济体的担心又明显高于发展中经济体.
在经贸问题上,日本正从过去唯美国马首是瞻的“追随者”,试图跃升为影响美国政策立场的“引领者”.美国的立场和态度曾是影响亚太区域合作机制能否稳步发展的重要因素,也是左右日本等国考量的决定性因素之一,但情况正在出现微妙变化.20 世纪90 年代日本拒绝参加美国缺位的“东亚经济论坛”（EAEC）等区域合作倡议,积极参与包括美国在内的“东亚峰会”和亚太经合组织等机制.CPTPP 的签署则表明,日本已一改此前做法,不但参与而且事实上引领了没有美国的亚太地区主义.[1] 有美国学者认为,日本加入TPP 使其具备了实践和推广经济自由化的“可信度”,即领导力.[2] 美国退出之后,日本这一领导力进一步凸显.与此同时,澳大利亚、韩国等其他域内大国也希望拓展在区域经济秩序中的自主表现、进取意识和战略空间.
（二）对地区其他经贸谈判进程具有明显的示范效应和外溢作用.这突出地表现在CPTPP 和日欧EPA 进展及对RCEP 等其他谈判产生的间接压力上.2013 年5 月至2016 年5 月,日本经团联三次发表书和政策建议报告,呼吁尽早实现“高水平”的RCEP 以及中日韩FTA,其中频频援引TPP 文本条款.不少日本学者和机构提出,日本应成为TPP 与RCEP 的“连接点”,将TPP 中关于投资、竞争、知识产权等新的规则成果反映到RCEP 中；[3] 日本应成为“巨型FTA”的轴心（hub）,在谈判中发挥领导作用,推动RCEP 成为高水平的经济伙伴关系协定.[4] 2017 年,菲律宾等国希望借东盟成立50 周年之际完成RCEP 谈判,日本则明确表示“低水平地完成谈判毫无意义”.[5] 河野太郎也曾表示,RCEP 谈判应尽可能实现“高品质”,除了市场准入之外,在电子商务、知识产权等规则领域尽早谈妥“高品质”的协议.
澳大利亚、新西兰等CPTPP 中的其他发达经济体也期待RCEP 能够提高规则水平和市场开放程度,这使发达国家成员与个别发展中国家成员在电子商务等议题上的诉求渐行渐远.RCEP 谈判长期停滞不前,东盟各国立场也发生微妙变化,马来西亚、泰国等国已明确表示,期待首先建立排除印度、澳大利亚、新西兰的某种13 国框架安排,而越南等国对RCEP 日渐意兴阑珊.如何更好地发挥现有“巨型FTA”的正向激励作用,推动区域自由贸易整体水平稳步提高,将考验包括日本在内的域内大国的责任和担当.
（三）围绕贸易自由化的地区主义与多边主义之争进入新阶段.“巨型FTA”的出现,本身具有缓解各自域内“意大利面碗效应”的目的,但事实上又在国际贸易治理中形成了新的复杂因素.作为部分国家的政策尝试,“巨型FTA”尚不能产生适用于全球的经贸规则.在这个意义上,“巨型FTA”进一步侵蚀了世界贸易组织的功能和权威,对其机制化改革、“一揽子协议”等决策方式提出了新的挑战.[2] 金砖国家等大型发展中经济体普遍在“巨型FTA”中缺位,遑论为数更多的中小发展中经济体,后者有可能在全球经贸规则制定中处于更为边缘化的地位.短期内,“巨型FTA”甚至有可能加剧世界贸易体系的碎片化乃至排他性,而碎片化程度的高低将取决于美欧等大型经济体在这些“巨型FTA”中对第三方歧视的程度,以及由此导致的其他经济体的政策反应.[3] 对于非洲、、太平洋等地区的发展中国家而言,面对特惠侵蚀,将不得不在进行国内改革的同时,谋求深度区域一体化.
四、制约与挑战
当前各个“巨型FTA”仍成员有限、标准不一,且其中数个面临着关键伙伴缺位或止步不前的问题,存在着极大的不完整性和不确定性.“巨型FTA”能否最终在规则体系上覆盖世界各国仍存在巨大变数.[1] 对日本而言,这一自由贸易战略主要面临以下三方面挑战.
（一）在议程设置和规则制定上的相对弱势地位尚未根本改变.在日欧EPA 的非关税壁垒谈判和国内规制协调上,欧盟比日本更为强势.而在CPTPP中,美国虽已退出,但其规则条款仍带有强烈的“美式印记”.[2] 除美国之外,澳大利亚、加拿大、智利等成员国在企业社会责任、监管连贯性、环境、政府采购、中小企业、电子商务等规则制定上均起到重要作用,日本作用并不突出,甚至相对落后,与其经济体量不成正比.[3] 这虽与日本参与TPP 谈判相对较晚、国内特殊利益集团牵制等因素有关,但也反映了在新一轮全球经贸规则谈判中,日本从“附和者”到“塑造者”的身份转化刚刚起步、任重道远.
（二）市场开放度和规制融合度落差难以弥合.在“竞争性自由化”背景下,“巨型FTA”内外乃至同一“巨型FTA”内部不同经济体之间,依然存在市场开放度和规制融合度差异的问题.“新时代”“高标准”等标签往往与“巨型FTA”相伴.在CPTPP、RCEP 谈判中,日本政府多次表示期待在发达经济体和发展中经济体之间扮演“桥梁”和“中介”角色,但由此带来的一个问题是,在“巨型FTA”中日本应如何取舍“先进”与“渐进”的政策取向.
从TPP 到CPTPP 的转变过程反映了这一悖论及其调适.22 项条款的冻结使CPTPP 在保持相对“先进”状态的同时又具备了“渐进”特征,这或许是CPTPP 相比TPP 的更大优势.一方面,这种谋求循序渐进的解决路径有助于获得参与国国内的广泛认同,美国的退出客观上也使部分国家在一些特殊议题上有了更大的缓冲空间和更多的调整时间.另一方面,这也有助于争取和吸纳更多的后续成员,随着11 国框架的确定和规则标准的微妙变化,CPTPP门槛相对降低,其后续扩容再度成为各方关注的焦点.
（三）美国政策取向仍是影响日本的重要变量.美国本是“巨型FTA”的始作俑者,特朗普政府上台使这一政策偏好骤然变化.无论是退出TPP,还是暂停TTIP 谈判,都使刚刚起步的“巨型FTA”建设面临着重大波折.新近签署的“美墨加协定”中包含“毒丸条款”更是开启了危险的先例,全球自由贸易协定面临新的潜在风险.
CPTPP 中尚有文莱、新西兰、马来西亚、日本、越南等五个国家未与美国签署FTA,特别是后三个市场对于美国经济的影响不容小觑.美国对日本的牛肉出口在2016 年超过10 亿美元,但关税仍为38.5%,这一关税对CPTPP国家将最终降至9%,势必对美国造成巨大竞争压力.[1] 特朗普政府在短期内重返TPP 可能性极低,但美国并未完全关上重返的大门,“巨型FTA”仍将是日美关系中的重要议题.2018 年9 月28 日,日美两国领导人宣布开启双边贸易协定的正式谈判,美欧关于TTIP 以及美英双边FTA 谈判的外交博弈也值得密切关注.
对日本而言,美国政策变量极不可控,尽管不无主动塑造之心,但往往归于被动应对.例如CPTPP 冻结而非修改乃至删除部分条款,正是为了留待美国重返.梅本和义指出,CPTPP 之所以将其与TPP 的协议差异压缩到最小,恰恰是为了吸引美国的回归.美国国会研究报告也承认,正是为了使美国保留对TPP 的兴趣,日本领导的CPTPP 进程才冻结了那些暂时无法达成共识的条款,而不是对其做出修改.因此,日本国内多将CPTPP 称为“TPP11”,仿佛CPTPP 只是美国暂时缺位后TPP 的一个中间形态.然而,美国重返与议题解冻之间存在着棘手的悖论：暂时冻结议题的争议源头大多来自美国,如果美国重返TPP,甚至在货币操纵、争端解决、知识产权等议题上提出更高要价,对其他11 个成员来说无疑将是新的挑战.
五、结语
在全球贸易保护主义抬头背景下,“巨型FTA”的阶段性进展对于面临困境的经济全球化具有一定激励作用.当前,在经贸伙伴关系和规则制定体系上,日本已经形成了CPTPP、日欧EPA、RCEP、日美双边贸易协定谈判四位一体的格局.对日本而言,各个“巨型FTA”之间本质上并不存在利益冲突,这有助于日本从整体上对这一新动向因势利导,使其符合周边国家以及亚太区域共同利益.
“巨型FTA”的阶段性进展为亚太国家加强合作提供了新的动能.贸易自由化和区域一体化是中日两国各自倡导的政策重点,可以成为双方探索新的合作领域、携手推动区域繁荣和稳定的核心议题.中日都是经济全球化的受益者,也是贸易保护主义的受害者.这一相似境遇可以成为中日关系行稳致远的重要纽带.2018 年10 月安倍晋三访华前后,两国领导人多次表示,中日应为维护国际贸易规则、加强多边自由贸易体制保持合作、共同努力.中日韩三边合作乃“东亚合作之舰、地区稳定之锚、全球发展之源”,[1] 促进贸易自由化、反对保护主义在这一合作中占据重要位置.2018 年5 月,中日韩三国举行了时隔两年半的领导人会晤,加速RCEP 和中日韩FTA 谈判成为三方共识.在“巨型FTA”背景下,亚太地区贸易自由化和区域一体化正面临着新一轮的重大抉择,何去何从考验着相关各方的战略谋划和政策决断.
【完稿日期：2018-11-2】
【责任编辑：李 静】
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3、国际贸易论文题目
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