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发挥民间资本作用深化农村金融改革
摘 要：我国新一轮农村金融改革迫切需要一种新型改革模式来指导,“适应性”改革模式强调基于农村实际,诱导组织创新,培育农村金融市场机制,同时严格规范政府行为.“适应性”农村金融改革需要实现民间资本在农村金融领域的突围,当前我国民间资本在农村金融领域没有取得实质性突破,使新型农村金融组织不具有“适应性”.应该处理好金融制度创新与风险防范的关系,减少管制,规范监管,界定和规范政府与市场行为.农村金融是现代农村经济的核心,农村金融发展和农村经济增长的关系是否协调,决定着农村经济社会发展水平.
关键词：适应性改革模式;农村金融市场;民间资本
随着“非公经济36 条”、“民间投资36 条”及相关实施细则的颁布,国家银监部门逐渐调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策,一批主要由民间资本注资的新型农村金融机构相继诞生.民间投资参与建立多层次金融服务网络,以村镇银行为主的中长期金融服务体系,以小额贷款公司、融资担保公司为主的短期金融服务平台,以农村资金互助社为主的临时金融服务渠道方兴未艾.但总体上观察,民间资本对农村金融市场的参与度不深、影响力有限,经济欠发达地区的新型农村金融机构依然“少而弱”,尚未根本改变国有商业银行体系对农村金融市场事实上的垄断.继续努力引导民间资本规范融入农村金融市场,事关我国非公有制经济健康发展及非公有制经济人士健康成长,事关深化经济体制改革、实施创新驱动发展战略、推进经济结构战略性调整、推动城乡发展一体化,全面建成小康社会,意义重大,不容懈怠.
一、正确研判民间资本投入农村金融市场的困难
（一）进入农村金融领域渠道窄、门槛高、风险大
受国有资本为主导的大型国有商业银行批量化发起设立村镇银行政策的影响,村镇银行中民间资本的占比可能进一步降低.目前,符合条件的小额贷款公司（以下或简称“小贷公司”）改制为村镇银行的工作进展迟缓.国家规定必须由已确定符合条件的银行业金融机构作为村镇银行主发起人,使作为小贷公司大股东的民营企业主实际上处于从属地位,不利于调动民间资本的积极性.有些省禁止小贷公司跨地区经营贷款业务,实际上制约了民间资本的合理流动,导致长期存在县域经济资金短缺的局面.由于注册资本金高企,使有的本应面向“三农”、小微企业的小贷公司转做大额贷款而“不务正业”.国家银监部门对民间资本单个法人股东入股资格的过高要求,导致民间投资经常被拒之门外.此外,农村贷款领域多为周期长、风险大的种植业和养殖业,在农村普遍缺乏信用评级及农产品保险的背景下,民间投资风险不言而喻.
(二)民间资本注资农村金融组织步履艰难
1.村镇银行.(1)按现行规定导致村镇银行主发起人选择面过窄,无法让更多优质民间资金流入农村金融领域.（2）缺乏社会公信力而吸储难度大,制约了贷款规模扩张.（3）不能进入全国拆借市场进行资金拆借,向当地金融机构拆借资金成本较高.（4）未能加入人民银行大额实时支付系统和小额批量支付系统,只能借助其他银行综合业务系统开展业务.（5）贷款出现脱农化、短期化倾向,涉农贷款比重不高.（6）“村镇银行不在村”现象依然严重存在,目前只能承诺“在条件允许情况下将进一步设立向下（村镇）延伸的二级支行”.2.小额贷款公司.（1）“只贷不存”的规定使小贷公司以非金融企业身份从事金融活动,但依法办理工商登记、税收征缴、土地房产抵押及动产和其他权利抵押、财务监督等有关事务,则因企业性质不明而面临诸多不便.（2）按规定小贷公司要交纳5.6%的营业税及附加25%的所得税,因对冲了其盈利能力而使其选择高利率,影响了对“三农”和小微企业的支持效果.（3）按规定小贷公司对同一借款人的贷款余额不得超过公司资本净额的5%,实际操作中经常严重超出这一比例,不利于其可持续稳健发展.（4）按规定小贷公司可从当地银行业金融机构融入资金,但实际上因县级国有商业银行分支机构没有资金拆出权而无法落实.（5）因未纳入人民银行征信系统,增加了小贷公司经营风险.3.融资担保公司（以下或简称“担保公司”）.（1）资本实力相对较差、抗风险能力较低,一些担保公司资金运用不规范、资金到位率不足.（2）部分担保公司脱离主业违规经营,虚假注资、高息吸储、违规放贷、超额担保、资本金过度流动等时有发生.（3）一些中小规模担保公司对企业风险的评估主要依赖主观判断、没有完善的再担保机制来规避风险,没有执行对单个被担保人提供的融资性担保责任余额不得超过净资产10％的规定.（4）担保公司在与银行的合作中完全处于弱势地位（承担100%的风险）,不利于双方的长期合作发展.（5）部分从业人员素质不高、复合型人才极少,给担保公司的业务带来人为风险.4.农民专业合作社和农村资金互助社.（1）农民专业合作社的合作金融业务正处于初级发展阶段,规模不大、整体运营水平较低,抵御自然风险和市场风险能力较弱.（2）能够得到银监部门金融业务经营许可的农村资金互助社的数量极其有限,一些地方邮政储蓄银行和农业银行县级分支机构愿意参与建立农民资金互助社的相关事宜,但因体制制约使相关“申报”迟迟得不到批准.（3）主要由民间资本支撑的农村资金互助社,如何可持续发展尚待探索.5.典当行.（1）目前国家关于典当业的相关政策依然处于“摇摆不定”的状态.在工商部门的管理中,典当行被视为一般企业；但在税务部门,典当行却又按金融行业的标准在缴税.（2）典当业主要靠自身资本注入实现收益,但要缴纳2 次所得税后才能实现利润分配：首先要缴33%的企业所得税,在给股东（自然人）分配时,还要缴纳20%的个人所得税,实际所得税税负达到46.4%.
(三)民间融资态势总体可控但监管无序
中国农村经济实体较普遍存在“抵质押物所不值”的问题.现代金融严格的抵质押条件与完备的贷款审查要求,与现阶段中国农村保险业的落后呈现巨大反差.在中国经济市场化不可逆转的大前提下,现有农村金融机构必然坚守其“成本底线”,与“小额、分散”的农村贷款需求将会长期博弈.因此,大量民间融资活动仍在未有序监管的状态下进行或将成为常态.诚然政府相关部门一直在规范引导民间资本,使其借贷利率高、容易滋生非法集资行为的问题总体仍在国家掌控之中.现阶段民间资本进入农村金融领域总体净流入量不大,其主要原因或许在于：在金融垄断格局未被打破的前提下,民间资本投资积极性被抑制；如何规定和管理民间资本进入农村金融领域的风险控制权重,仍然缺乏明确有效的监督和纠错机制.
二、继续改善民间资本融入农村的金融政策环境
（一）继续放宽准入限制
应继续放开农村金融领域,让民间资本放手发展,包括继续支持和推动农村信用社深化改革.要提高民间资金注资城市商业银行、农村信用社等地方中小金融机构的比重,进一步明晰产权和完善治理结构,发挥其在县域经济中的金融服务主力军作用.继续加快村镇银行建设.要因地制宜贯彻执行国家已出台的政策措施,改制村镇银行不必一定由国有商业银行发起,并可慎重考虑适度降低发起人资本充足率条件；适当扩大村镇银行的试点区域,并逐步改变民间资本投资农村商业银行和村镇银行的比例实际上仍被限制在49%以内的现状.继续大力发展农村资金互助社.应在增资扩股的基础上,使单笔借款提高到1 万元以上.对扶贫型的资金互助社重在扶贫,政府应加大投入,增加互助社的可用资金,为贫困户提供更多扶持.对效益型的资金互助社,要完善相关配套措施,引导社会闲散资金入股,允许股金分红.
(二)继续加强政策扶持
要进一步加大对涉农贷款的财税支持力度.有关部门应大幅降低涉农贷款比例较高的金融机构存款准备金率,对农村金融机构给予税收优惠,减征、免征或返还其营业税和企业所得税,放宽金融机构涉农贷款存贷比限制以及呆账核销条件,尽快建立金融支农风险基金,通过财政贴息、专项补助等形式建立健全涉农贷款风险补偿制度.要进一步促进各金融机构公平竞争.建议在农村金融领域,不允许对单位存款及社保金存入的银行作出限定,应由各金融机构之间进行业务竞争.在处理不良贷款抵押资产、人才培训等方面,对各金融机构一视同仁.要进一步鼓励金融创新.应鼓励根据实际需要,积极开展集体林权、海域（水域）使用权、土地承包经营权、农民蔬菜大棚、农村房屋产权等抵押质押贷款工作试点,切实解决农村普遍存在的贷款抵押难问题.
(三)继续改善农村金融环境
要继续引导公众理性投资.应推广各地成立民间融资服务中心的经验,集中介服务、备案管理及监测体系等功能于一体,对利率符合法律规定的民间借贷备案登记,将民间借贷置于阳光下操作.要继续加快涉农保险业发展.应加快建立健全政策性农业保险制度和相关机构,建立健全针对面积大、影响大、灾害发生频繁的专项巨灾保险和再保险机制,有效增强农业抵御和防范风险的能力,化解农村金融机构的信贷风险.要继续加强农村信用体系建设.应协调人民银行放开征信管理系统,由人民银行指定一家金融机构代为查询信用信息.应逐步为农户、农民专业合作社、农村集体经济组织、农村其他各类企业等农村经济主体建立电子信用档案,建立健全适合农村经济主体特点的信用评价体系.
三、理性拓展民间资本参与新型农村金融组织的空间
(一) 加大国家推动农村金融创新政策力度国家应在“顶层设计”的层面切实突破国有商业银行管理体制障碍,逐步扩大银行业分支机构在农村金融服务创新方面的自主权；积极鼓励所有涉农金融机构充分吸引民间资本,更加广泛务实地参与农村金融创新工作.采取拨出专项资金为支农建立担保基金、提供利差补贴,以及风险补偿等措施吸引民间资本投入农村金融创新；减免涉农金融机构对新兴农村金融组织批发贷款业务的营业税和所得税,适当提高对其财政贴息水平.出台对涉农金融机构发放专项支农再贷款办法,用于对新型农村金融组织的相关业务；使国有商业银行信贷担保机构逐步达到准入条件,携手扩大民营融资性担保机构提高面向本地小微企业、个体工商户和三农领域的融资能力.国家应鼓励和引导银行机构对新型信贷产品的运用与开发,推动建立民营企业动产、知识产权、股权、林权等质押贷款业务；对错失组建地方城市商业银行机遇的地区,鼓励民间资本积极进入金融领域创建相关服务机构.允许通过私募股权投资扩大民间资本直接融资的比重,依托商会或商会筹备的某种经济实体发行产业投资基金,并支持符合条件的民间资本依法设立公司制、合伙制的私募基金、创业投资基金、风险投资基金等股权投资企业.对经济欠发达地区实行差异化信贷政策和融资政策,在信贷政策、企业上市融资、发行债券等方面给予特殊扶持政策；加大财政补贴力度,积极鼓励银行业机构向贫困地域金融空白地区延伸服务.
（二）引导民间资本规范进入新型农村金融组织
1.村镇银行.（1）完全取消关于“设立村镇银行需国有商业银行发起并相对控股”的规定；降低资金开户的银行类别门槛条件,政府部门账户和政府金融资源可适当向村镇银行倾斜.银行可通过“支农再贷款”之类优惠政策措施,使村镇银行扩大资金实力,允许村镇银行根据当地经济发展水平自行确定贷款利率.（2）村镇银行应与农村信用社同等享受免征所得税和减免营业税的优惠政策.对涉农贷款实施补贴制度,由以及地方财政给予一定比例的信贷补贴,以鼓励村镇银行加大对“三农”的资金投入.（3）村镇银行要加强管理提高自身竞争力.要强化内部控制,完善风险防范措施.贷款发放始终坚持小额、分散的原则,提高农户贷款的覆盖面,防止信贷资金的过度集中风险.要完善信用评级制度,建立贷前审查与风险预警机制,提高贷款审查量化评分制和信用评级制的实际水平.（4）坚持村镇银行在村镇设置的根本方针,鼓励各地将已在县城（或村镇）建立的村镇银行支行（或营业点）于1-2 年内转制为实体村镇银行（具有总行营业部功能）,彻底改变村镇银行不在“村”的尴尬境地.增大村镇银行的规模,准许村镇银行在农村地区开设异地分支机构.2.小额贷款公司.（1）应将小额贷款公司直接定义为“金融机构”.将小贷公司改制村镇银行必须由“符合条件的银行业金融机构作为主发起人”改为由“符合条件的企业法人作为主发起人”,尽快制定出台小贷公司转型为乡镇银行的具体实施细则.（2）放宽小贷公司从银行业金融机构融入资金比例不得超过资本净额50%的限制,由银行业金融机构根据资信审查情况,自主审定对小贷公司的融入资金,利率执行同期银行间同业拆借利率.当地国有商业银行富裕资金应依一定条件按比例批发给小贷公司使用；小贷公司持续稳定经营3 年后可放宽增资扩股条件.（3）适当扩大小贷公司业务范围,允许其开展拆借、票据贴现、资产转让等业务,提高资金利用率,增加盈利空间.逐渐改变小贷公司按普通工商企业缴纳企业所得税和营业税及附加的现状；鼓励经过试点比照农村信用社等金融机构,适当减免小贷公司税费、适时降低其贷款利率并获得利息补贴.（4）适时将小贷公司接入央行征信系统,提高审贷效率,防范信贷风险.地方政府在原给予企业贴息基础上建立小贷公司风险补偿基金；对小贷公司放贷过程中产生的不良贷款,经审核可按一定比例给予补偿.由省级有关金融管理部门牵头建立有相关部门参与的监管联席会议制度,解决小贷公司监管虚置问题.3.融资担保公司.（1）应逐步改变民间资本为主体的融资担保公司成为国有商业银行附庸的现状.放宽“融资性担保公司的融资性担保责任余额不得超过其净资产的10 倍”的限定；探索国家商业银行金融机构与民间融资担保公司之间平等的盈利模式.国有商业银行对由民营担保公司担保的中小微企业贷款实行基准利率不上浮或者下浮；对运作规范的民营担保公司的保证金收取比率控制在10%—12%.（2）应充分肯定民营担保公司和业务领域的金融性质与合法性,简化商业银行贷款审批流程,以民营担保公司的调查评审为主,提高贷款效率.整合出台民营担保公司可适用的法规,对担保公司定位、市场准入退出、行业标准、从业员资质、担保实施方式、担保比例、担保倍数等关键性内容应作出统一规定.（3）应对民营担保公司进行评级和等级划分,规范担保机构的业务操作；探索组建中小微企业信用担保协会,提高民营担保业组织化程度.加强行业自律,促进担保机构间的信息交流与合作.加强担保业梯度建设,完善再担保机制.强化担保公司内控机制,防范经营风险.（4）应建立健全融资担保公司监督管理机制,推动建立银行与担保公司之间的信息共享.进一步理顺股权、知识产权、应收账款等动产为担保物的融资担保公司,加大对担保公司的风险补偿措施和完善风险补偿机制,努力做到政府、银行、担保机构共担风险.4.农民专业合作社和农村资金互助社.（1）应适当扩大农民专业合作社中企业成员的比例,鼓励构建以龙头民营企业为首的农民专业合作社.应积极鼓励各类农村资金互助社（农民扶贫互助社）、农民互助基金和有实力、有意愿的民营企业,在自愿互利的原则下,探索以股份合作的方式拓宽融资渠道,增强农民专业合作社的资金实力.（2）积极鼓励龙头民营企业带动农民专业合作社探索“公司+合作社+社员”的信贷模式,为农民专业合作社社员提供林业、果业、养殖业担保,以及订单质押、仓单质押等组合贷款.也应积极探索推进农民专业合作社之间联保贷款方式,推行农民专业合作社动产或不动产抵押贷款,推行“农民专业合作社+担保公司”贷款模式解决农民专业合作社资金不足难题.（3）人民银行应在防范资金风险的前提下,引导相关金融机构给予农村资金互助社资金融通方便,建立农村资金互助社与商业银行及农村信用社的资金对接机制.探索民间资本与松散农户日常资金需求的有机联系；相关制度性的有机联系应在互助金章程中予以规定,以利农村资金互助社的正常运行.（4）努力创新贫困地区农村资金互助社的制度实践,务实创造农民资金互助社的长效机制.丰富完善民间资本在农民资金互助社内的有机构成；对“小额”资金（5000元）与满足贫困户发展资金实际需求的关系,应适时具体分析或调整.对按年末借款余额3%提取风险准备金、农民交纳互助金不低于财政扶贫资金总额15%且不超过50%等政策规定,应在防止向变相吸储和非法集资演变、防范金融风险和社会风险的目标前提下,注意及时分析、随机监控.5.典当行.（1）典当是人类文明中最古老信用形式之一,作为银行的补充对经济社会发展产生重要作用；将我国新型典当业与混为一谈,不利于合法正常民间融资的健康发展,应当引起全社会的关注并取得共识.《典当管理条例》在已征求意见的基础上应适时正式出台；有关典当与抵押的相关区别,乃至所有权转让产生的具体政策问题,宜在充分案例研究基础上制定细则予以规范.（2）从保护当户权益与典当业利益的前提出发,目前应简化程序、降低成本,扩大绝当当物的处分权利；同时典当业应尽快立法,提高其法律和社会地位,促进其良性运作,更好地为保持我国经济社会持续稳定、和谐发展服务.（3）典当行作为民间资本进入农村金融的一种重要形式,在引导其发展过程中要适时构建征信体系,防范和化解违约风险；将典当业纳入人民银行的监测范围,有利于监测、统计社会融资总量指标,规范行业发展.借鉴商业银行小企业贷款的经验,并根据典当自身特点加以改造,完善授信流程.（4）探索建立多层次典当风险补偿机制,进一步提高典当行抗风险能力.加强银行与典当行的纵向合作,有效促进两者间优势互补.加大培训培养力度,提高从业人员素质.启动和推进典当从业人员的资格认证工作,建立典当行全方位、分层次的轮训制度.
（三）鼓励民间资本投资农村金融覆盖较弱的基础设施建设
积极探索通过承包租赁或业主招标等方式,鼓励、吸引民间资本投资建设农田水利、水土保持、交通、学校、邮电等项目,并实施相应的政府补贴.与此相关,应鼓励民间资本经过务实调研,在县域经济的适宜区域设立商业性质的金融担保机构,通过参与上述事宜落实立足服务“三农”的相关承诺.同时,积极鼓励民间资本建立各类服务“三农”的投资基金,通过由民间资本组成的各类农业产业化发展基金、股权投资基金,对有意参与上述事宜的相关企业或机构进行投资参股.还应积极鼓励民间资本探索建立各类专项产业投资基金,应以政府引导、民间参与的主导方式,依托民间资本设立面向经济欠发达地区的相关专项产业投资基金；特别是运用国家片区扶贫政策,通过专项产业投资基金的运作改进国家扶贫资金使用方式,加大连片特困地区扶贫攻坚力度.
四、逐步完善奖惩共济的农村金融监管体系
(一)加快构建农村金融组织信贷风险补偿机制
对村镇银行、小额贷款公司等小企业贷款、涉农贷款业务,各地政府可根据贷款余额给予一定比例的补偿,发挥财政对新兴农村金融组织信贷投放的杠杆撬动作用.将小额贷款公司纳入财政资金补贴范围,对小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等农村金融机构,均按上年贷款平均余额2%给予财政补贴的政策,应适时予以提高补贴比例的调整,激发农村金融组织信贷投放的积极性.进一步支持服务“三农”和中小企业发展的金融机构,拿出专项资金对出现的风险、坏账按照一定比例进行补偿；对新成立的相关金融机构,采取税收奖励或返还的奖励措施；对服务“三农”和小微企业贡献突出的小额贷款公司,应给予特别奖励项目扶持,促使其经营模式尽快成熟.
(二)努力保障新型农村金融机构健康有序发展
民银行应在村镇银行的金融统计、利率浮动、存款准备金、支付结算、管理等方面做出明确细致的规定,建立存款保险制度.银监局应加强业务指导,帮助新型农村金融机构建立完善各种制度,形成新的制度体系.指导新型农村金融机构建立与其业务性质、规模及复杂程度相适应的风险管理框架和组织机构,协调有关部门为新型农村金融机构提供各种服务支持,指导新型农村金融机构制定加强风险防范的措施办法,探索建立县域银行业机构（包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司）风险补偿基金,对由于政策因素产生的不良贷款,适当予以补偿.人民银行和业务主管部门应切实从政策、环境、服务等方面提供必要的支持,确保新兴农村金融机构的经营风险在可控范围之内[1-4].
(三)探索风险共担体制促进农村金融良性循环
应始终关注如何切实防止民间资本走向非法融资领域,将民间资本投资规范在有效可控范围之内.应具体研究银行业和担保业如何互惠互利、共同承担合作风险,逐渐合理解决民营担保机构长期无条件为国有商业银行承担信贷资金风险的状况.应引导、鼓励民间资本积极融入现有农村金融机构,与其共同践行合作承担相关风险的具体过程,积极探索实践有关林权、茶权、船权、土地流转经营权、商标权抵押、存贷抵押等多种担保形式,着力解决民间资本实务的各类融资难问题.应积极探索如何鼓励民营企业依照《公司法》招聘金融职业经理人,通过规范公司机制治理,按照银监部门要求完善金融风险防控机制.各级政府也应努力做到监管到位不越位,坚定民间资本进入农村金融市场风险可控的信念；努力探索并遵循客观经济规律,促进我国农村金融实现良性循环[5-10].
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