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治霾重典的得失
“治霾重典”的得失剖析
郑和宇婷 南京信息工程大学公共管理学院
摘 要：经济发展与环境保护的恒久博弈是长期困扰政策法律制定者的两难抉择.近年来,消耗地球资源为代价的发展模式逐渐遭遇报复性自然反噬.“只有服从大自然,才能战胜大自然.”本文浅谈“治霾重典”的得失剖析.
关键词：“治霾重典”；得失
中图分类号：X24?文献识别码：A?文章编号：1001-828X(2018)003-00-02
经济发展与环境保护的恒久博弈是长期困扰政策法律制定者的两难抉择.近年来,消耗地球资源为代价的发展模式逐渐遭遇报复性自然反噬.“只有服从大自然,才能战胜大自然.”严峻的大气污染形势迫使中国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过了史上最严格且条文和字数翻倍的《大气污染防治法》,对于旧法中几乎所有条文都进行了修改,顺应了社会公众对于改善环境质量、推进生态文明的合理期待.这部修于危时(中国雾霾等极端天气频发时期)的“重典”紧抓改善大气环境质量的主线,“为推动大气污染物全防全控奠定了坚实的法律基础”,逐步趋近清洁空气法治保障机制,获得各国关注[1]与诸方好评.
一、新法之变——初具雏形的清洁空气法律保障机制
重典治霾的新修《大气污染防治法》是当前寻求经济增长与环境保护绿色衡平的重要举措,至少具有如下几点特殊优势：
1.坚持改善环境质量的核心目标
改革开放后很长一段时间内,中国曾集中采取的粗放型资源获取方式缓慢催生了当前严峻的环境形势.新法将改善环境质量作为检验环保工作成效的唯一标准,重点强调未达国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制、公示、备案限期达标计划并及时报告和公示相关执行情况,切实将环境质量要求落到实处,简化相关程序以激励地方人民政府根据本区域经济发展状况、科学技术水平与空气质量等因地制宜地制定具体防治标准.
2.细化地方监管职责与多元考核机制
“法律的修改主要是以改善大气环境质量为目标,强化地方政府的责任,加强对地方政府的监督.”新法不仅详细规定了地方人民政府的大气环境质量规划、大气污染防治财政投入与区域统一监管以及消减大气污染物排放量的具体责任,还泛化提出了地方人民政府大气污染防治任务的考核方法与考核结果公开机制,特别强调各级各地环保主管部门对于本地区大气污染防治监督管理的统领责任,避免多头监管引发的诸多问题.环保部门及其他负有环保职责的部门有权通过现场检查监测、自动监测、遥感监测、远红外摄像等方式,对排放大气污染物的单位进行监督检查.
3.健全大气污染责任承担制度
新法“规定了大量有针对性的措施,并设定了相应的处罚责任,具体的处罚行为和种类接近90种,提高了法律的操作性和针对性.”不仅明确授权县级以上人民政府环境保护管理部门集中承担处罚职责,还细化了违法行为并加大处罚力度,在一定程度上改变了“守法成本过高,违法代价低廉”的畸形状况,有力威慑污染企业.
二、新法之得——全民参与的大气污染防治攻坚战
全国城市(除拉萨、海口、舟山外)的空气质量基本不达标、以PM2.5、03为特征的区域性复合型空气污染引发的恶劣天气使得全民健康面临重大威胁,严重影响整个社会的和谐稳定.美国麻省理工学院、中国清华大学的联合调研报告进一步显示,由于污染空气中总悬浮颗粒物每上升100微克/立方米,死亡率上升14%[2].虽然这一结论尚且缺乏大量实际证明样本,却充分激发了社会公众减缓大气污染的热情.
1.各区域各部门集中发布细化特色规范
新法颁布之后,全国各地纷纷基于不同区域与多样大气污染源制定多维的细化法律防治措施,坚持生态优治、联防联控、政府主导以及全民参与等原则,陆续修订源头预防和共治共享的大气污染防治地方条例(如《山东省大气污染防治条例》等)、规章(如《德州市大气污染防治管理规定》、《日照市大气污染防治管理规定》等)以及诸多大气污染源的具体标准体系,提高大气环境质量标准,建立大气污染排放影响评估的区域化执行举措与市场统一监管制度,推进区域联合能源结构调整、环境召回与排污权交易统筹协管,完善相关法律责任认定与承担的新型模式.
2.主要责任主体积极履责
主要省份、自治区、直辖市至乡(镇)政府和街道办事处相继设置环境保护机构,力争有效、及时、充分解决包括能源、工业、扬尘、移动源等在内的大气污染防治中各方矛盾冲突,寻求改进防治考核方法、完善大气污染源监测体系、大气污染损害评估制度与重点大气污染物排污权交易制度的绿色途径.
3.多元化普法宣传
一国立法的有效实施需要各级涉法部门、相关单位和个人以及其他社会主体广泛参与.国务院及各地人民政府不仅通过微信、微博、网站(如京环之声、江北环保、东丽发布、日照环境等)与传统纸质媒体(如《光明日报》、《人民日报》)宣传新法,还采取多种形式广泛进行普法宣传,切实保障了整个社会的知情权、参与权与监督权,有效威慑潜在违法者.
三、新法之失——相对绵软而零散的防治规范
虽然新修《大气污染防治法》的结构安排、强硬程度与协调整合等方面明显优于旧法,但区域利益与部门利益影响、各参与方技术水平不均、多头执法设置不合理以及复杂监管群体实力有限等问题导致新法尚且存在一些重要缺失.
1.未能实现经济发展与环境保护协调共进
全国范围内区域性雾霾天气常态化将大气污染防治需至风口浪尖.虽然环保事业功在千秋,但具体到现阶段仍需要考虑中国的科技水平与经济增长需求,在改善大气环境质量的同时给予企业转变生产方式的时间和空间.新法尚未给出这一问题的明确判定标准,在不同污染源和殊别地区相关问题规制上言辞含糊,多以宣誓性规范回避具体事宜,未能明确经济增长与大气环境保护的黄金交点.
2.源头治理规范偏软
新法的“源头治理,规划先行”意味着在大气污染领域积极贯彻《环境保护法》中“保护优先、预防为主”的原则,充分表明中国本领域理论研究与实务操作已经意识到成因调控的重要意义,但对于尾气和散煤等主要大气污染源的法律控制与执行力度相对绵软.虽然明确了制定燃油质量标准应当符合国家大气污染物控制要求,却不能从根本上解决整个社会居高不下的石油需求.
3.主要概念梳理欠妥
新法提出协同控制大气污染物和温室气体,有违传统立法技术准则且不利于高效控制温室气体排放.缺乏配套实施细则的原则性规范更加束缚了排放权交易机制的全面发展,不利于贯彻市场与行政双管齐下控制温室气体排放的治理原则.同时,虽然中国作出了自愿减排的承诺,但对于这种非法定义务,应当依据本国各地区不同发展状况确立有步骤的实现途径,纳入新法控制体系,“运用统一的理念、模式和手段进行治理,不仅不科学,也难以执行”[3].
4.联席会议实效不彰
新法明确“由国家建立重点区域大气污染联防联控机制”.虽然国务院环境保护主管部门划定的国家大气污染防治重点区域的省、自治区、直辖市人民政府确定的各个牵头地方人民政府大多积极地定期召开联席会议.但不同地区、不同层级范围以及不同利益需求的多边博弈导致难以构筑并执行统一的大气污染防治规划、建立符合污染源统一监测与协同控制的具体方案并细化落实大气污染防治目标责任且建立行政处罚统一启动机制等等.
参考文献：
[1]Michel Vella, “China Begins Enforcing Newly Amended Environmental Protection Law”,Jones Day, 2016.1.
[2]流言揭秘：对于雾霾的十个认识误区.2015-12-25日.http://scitech.people.com.cn/n1/2015/1225/c1007-27976171.html.2016-10-1.
[3]赵俊,孙宋龙.《大气污染防治法》将温室气体排放纳入控制体系的评析[J].上海大学学报:社会科学版,2016(1):27-34.
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