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玻璃政策和塑料政策，哪个便于执行？
从廉政政策的清晰度看,一项廉政政策的文本对权力制约的要求越明确,规定越具体,有效执行的可能性就越大.从政策对执行者的利益触动来看,一项廉政政策对执行者的利益触动越大,该政策就越有可能被变通、延缓执行甚至被抵制.
笔者基于政策清晰度和触动政策执行者利益的程度两个维度,将廉政政策划分为四大类：“玻璃政策”“塑料政策”“政策”和“大理石政策”.相应地；廉政政策执行则可以分为顺从模式、应付模式、拖延模式和抵抗模式.人人部爱“玻璃政策”
“玻璃政策”是指文本清晰度高、对公职人员廉洁从政的要求非常明确,且对政策执行者的利益触动较小的廉政政策.
玻璃透明、易碎,且当有人撞到玻璃就可能被“划伤”.当廉政政策明确了政策约束对象的范围,清晰地划定了政策执行者的权力边界,在没有理由拒绝执行的情况下,政策执行就可能非常顺利.当然还有前提：这样的廉政政策不对政策执行者造成利益上的较大的损害,不会遭遇其心理上的强烈对抗.这种廉政政策执行模式可称之顺从模式.
十八大以来出台了一系列廉政政策,有些贯彻执行非常顺利,效果颇佳.其中,八项规定就是典型的“玻璃政策”.其有两大特点：条款非常细致明晰,没有模棱两可的表达；如”除统一安排外,个人不公开出版著作、讲话单行本,不发贺信、贺电,不题词、题字”等.从规定的具体内容来看,对执行者的不利影响最多“伤及皮毛”.八项规定是对各类会议、文稿、接待等的限制,基本不会影响到工资收入、职务升迁等,而且因应酬减少,许多公职人员身体更健康了.因此,许多公职人员成为了这项廉政政策的受益者,拥护者.再如,2014年中办、国办印发《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》,明确了21个风景名胜区的名字,使政策落实有了充分保障.
毋庸置疑,当公职人员不会因执行政策受损甚至持续获益于该政策时,政策贯彻就会畅通无阻.此时,“玻璃政策”下的政策执行顺从模式就显现得淋漓尽致.刚出的文件遭应付？“塑料政策”的文本不清晰！
“塑料政策”是指文本清晰度不高、对公职人员廉洁从政的要求比较模糊,且对政策执行者的利益触动较小的廉政政策.塑料的特点是透明度低、不易碎,如有人“撞上”了塑料,被“划伤”的可能性很小. ．当廉政政策没有明确政策约束对象的范围,政策执行必定受到阻力.要成为“塑料政策”还必须具备“廉政政策不对政策执行者造成利益上的较大的损害”的前提.然而,只要对政策执行者利益有损害,有时只增加了些手续和程序,政策执行者就会有些“不情愿”,再加上政策文本不甚清晰,执行程序和方法不明确,就可能遭到执行者的敷衍应付：表面上有些执行动作,但没有真正执行.
应付模式下,政策制定主体面对执行者的“变通执行”或“敷衍塞责”,通常只通过政治宣传进行动员,又无法实施强有力问责,政策就会一直“沉睡”.
当然,“塑料政策”可能还有另一种执行结果：当塑料政策缺乏执行性时,政策制定者或执行者对该政策进行细化,提升清晰度和可执行性.例如,2009年底颁布的《党员领导干部廉洁从政准则》规定：禁止“大办婚丧喜庆事宜,造成不良影响,或者借机敛财”.但由于该规定没有对“大操大办”具体界定,地方执行难的问题突出.十八大后,各地纷纷出台领导干部婚丧嫁娶的详细禁令,纪委法规室也对党员操办婚丧喜庆事宜中的三类违纪行为进行了详细解释,遂争议越来越少,政策执行效果越来越好.哪项政策出台30多年仍被拖延执行？
有一类廉政政策,文本非常清晰,对政策执行者行为规范的要求十分明确.同时,政策内容对执行者既得利益冲击很大,政策执行者往往会故意拖拉延迟执行,这类廉政政策可以称之为“政笈”.
的特点是透明、坚固,如有人“撞上”了,伤筋动骨的可能性大.对这些廉政政策,执行者找不到托辞,就采取拖延策略,能缓就缓,能不执行则不执行.这种廉政政策执行模式就称之拖延模式.
当“政策”遭遇了政策执行拖延时,政策制定者通常会采取两种策略：放任自流,“睁只眼闭只眼”；加强对政策执行的监督,严惩违反者.
例如禁止官员及其配偶子女经商,它限制的是官员及其家人的切身利益,因此许多官员内心持相当反对态度,并拖延执行该政策b 30多年前,我国就制定了关于严禁官员及其配偶予女经商的政策,时至今日出台了相关规定近20项,然而屡禁不止的现象十分突出.2014年巡视组第一轮巡视整改情况通报显示,14个被巡视的对象中有7个地方和单位出现干部亲属子女违规经商办企业问题.2016年四省“回头看”反馈湖南、安徽两省违规经商问题依然突出,这也反映出上述问题具有顽固性.“大理石政策”逼制定者妥协？
还有一类廉政政策,其文本清晰度不高,要求比较模糊,且对政策执行者的利益触动很大,即“大理石政策”.大理石透明度不高但质地坚硬,如有人不小心摔到大理石上,可能会骨折其至丢掉性命.
如前所述,面对廉政政策,执行者会考虑两个问题：一是执行后会不会引起个人利益的较大损失；二是这个政策文本是否清晰表达了执行细节,即可操作性.于是,当“大理石政策”出台时,迎接它的就是廉政政策执行的“抵抗模式”.
“大理石政策”遭遇抵抗执行时,通常会导致政策制定者的调整,一般会出台另一相对缓和的廉政政策来替代.例如财产申报制度.1994年,全国人大常委会已将《财产收入申报法》列入立法项目,但后来没有进行下去.此后,做出了三方面调整：从立法改为规定,申报事项从范围庞大的“财产”缩小到“收入和个人有关事项”；申报主体从全体公职人员调整为县（处级）以上领导和省部级现职领导.目前正在实行的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,较颁布之初的执行效果有所好转.不同执行模式如何向“顺从模式”转换？
必须注意的是,廉政政策执行的四种模式之间的界限并非十分清晰.当一项庞大的廉政政策涉及的内容比较广时,可能包含上述政策中的两种、三种甚至四种,相应地也会导致不同的政策执行模式.
从应付模式向顺从模式转换,必须提高廉政政策的清晰度.文本应尽可能避免“原则上”“一般情况下”等模糊语言,多用“一律不能”“严禁”等明确表达.考虑到有些政策不宜“一刀切”,则只需出台原则性的政策,在国家层面模糊化,地方层面清晰化.
拖延模式向顺从模式转换,则要评估对执行者利益的损害度.抵抗模式向顺从模式转化,则需提高廉政政策的清晰度并合理评估对执行者利益的损害度.
（作者系北京航空航天大学公共管理学院副教授）
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