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我国农村义务教育供给政策的路径反思和改进
农村义务教育供给政策是围绕农村义务教育发展中所需的人、 才、 物等资源 “由谁来提供” 以及 “如何提供” 等问题所做的相关规定.新中国成立以来, 我国农村义务教育供给主体从乡村社会上升至县级政府, 进而由各级政府共同分担.在政策的演进过程中, 农村义务教育供给主体从农民和乡村基层组织转向政府, 并且从基层政府逐步上移至县级政府、 省级和政府； 农村义务教育供给方式逐渐从政府的 “政策指令” 到 “制度供给” 再到政府间“分项目、 按比例” 的直接财政投入； 农村义务教育供给目标也从追求机会公平到关注投入均等, 再转向包含质量在内的全面均衡.［1］ 这说明我国农村义务教育供给政策能够随着经济、 社会和教育的发展阶段而不断调整, 并能有效地获取组织和社会的支持来实现农村义务教育事业的发展.然而, 我国农村义务教育供给政策的每一次变革都是基于 “实践的困厄” , 这种问题—对策式的政策形成逻辑也产生了巨大的时滞成本, 让农村义务教育及其利益相关者付出了沉重的代价.所以农村义务教育供给政策必须做深刻的反思与转型, 需要从多个层面建立具有先导性的农村义务教育供给政策生成机制,同时构建国家与社会良性互动、 政府间统筹协调的农村义务教育供给政策运行机制.
一、 农村义务教育供给政策生成： 政策反应迟滞与信息反馈失衡
（一） 农村义务教育供给政策反应迟滞
农村义务教育供给政策改进的主要目的一方面是为了解决农村义务教育实践中已经出现的问题,另一方面也是为了防治可预见的问题.然而, 问题的出现与政策反应之间的时滞过长, 政策形成多是“头痛医头、 脚痛医脚” 的对策式逻辑, 缺乏前瞻性和引领性, 造成很多应急政策成为未来改革的障碍.典型案例政策有农村义务教育供给主体从 “乡村自给” 转换到 “以县为主” 体制下的 “各级政府共担” , 时滞过长, 成本过高.1994年的 “分税制” 缩减了乡镇政府的财政收入, 而2000年的 “税费改革” 又基本切断了乡镇政府来自农民的教育收费, 这两项改革致使以乡镇政府供给为主的农村中小学校陷入了经费危机之中： 办学经费短缺、 教师工资大面积拖欠、 学校举债办学等.2001年国家不得不将农村义务教育供给主体上收到县级政府.然而对于大多数县级政府而言, “以县为主” 的农村义务教育供给, 县级财政根本 “主” 不起来, 只能通过 “乱收费” 落实 “以县为主” 政策, 与政府极力倡导的减轻农民负担的政策导向存在严重冲突.为此,2006 年国家推出 “新机制” , 从政策层面建立了、 省、 市、 县各级政府共担的农村义务教育财政责任机制.可以说, 农村义务教育供给政策的形成和转换一直处于 “问题” 驱动的状态, 缺少前瞻性和引导性, 而这种政策形成逻辑与政策时滞的代价是巨大的.一是大面积拖欠教师工资.到2000年, 除西藏、 上海、 北京、 浙江之外, 其他省份拖欠农村教师工资合计达 135.6 亿元.实施 “以县为主” 后, 由于县级财力依然较弱, 教师工资拖欠问题并未完全解决.［2］ 二是农村大量学生失学.有研究显示从1986到 2000 年, 总计有 1.5 亿多适龄儿童完全没有接受中小学教育或者没有完全接受中小学教育, 其中未入小学的近0.32亿人、 小学阶段失学的近0.38亿人、小学毕业后未能升学的 0.5 亿多人, 初中阶段失学的0.31亿人.［3］ 实施 “以县为主” 后, 情况并未有显著的改善, 农村义务教育阶段的辍学率出现反弹.有调查显示, 2001-2003年间我国东北B县乡镇初中三年累计辍学率高达60.82%、 西南E县为39.54%早已经超过了教育部规定的3%的初中辍学底线.［4］
（二） 农村义务教育供给信息反馈失衡
农村义务教育供给政策反应滞后的一个重要成因是教育信息反馈失衡.乔娜蒂指出, 在集权体制下, 行政任务可以通过压力机制在政府间逐级分解, 但是反馈信息却很难通过科层渠道自下而上的顺畅反馈.基层政府在政策执行中发现的问题, 尤其是负面问题, 往往会隐而不报, 即使问题反馈到临近上级, 也会被按压下来.很多问题因为不能得到及时的解决而积累下来, 直到突发严重的事件才暴露出来.［5］ 这种行政集权体制下运行的决策—反馈路径, 也很好地印证了我国农村义务教育供给信息反馈中的缺陷.如图 1 所示, D 表示行政任务逐级发包路径, 即政府的教育决策通过行政发包逐级向下分解直至基层政府.I 1 表示正常的教育运行科层式信息反馈渠道, 即基层政府的教育政策执行情况通过科层渠道逐级向上反馈直至.然而, 行政逐级发包可以通过自上而下的行政压力顺利实施, 但是自下而上的信息反馈渠道却很难通畅运行, 直到出现严重的突发事件才可能通过I 2 路径,即突发—跨越式信息反馈路径反馈到高层政府, 并形成解决策略.［6］ 诸如近年来农村地区的 “校车事件” , 使得校车安全问题通过 I 2 路径反映到高层政府.但是, 在农村义务教育供给方面, 还有很多问题, 如大班额导致的隐性辍学问题, 由于其无法量化并明确反映到统计指标上, 同时教育主管部门也无视问题的存在或者瞒而不报, 所以很难通过 I 1 或I 2 路径反馈到上级决策部门, 并形成相应的对策.所以, 由突发事件暴露出来的矛盾往往只是个别问题, 而这种决策—反馈信息机制容易导致农村义务教育政策陷入 “脚痛医脚头痛医头” 的局面, 其防范性、 预见性和引导性较差.
二、 农村义务教育供给政策运行： 自上而下任务分解与压力动员
（一） 农村义务教育供给责任的逐级发包
我国政府治理中的一个基本要素是 “行政的逐级发包” , 即将行政事务从高层政府逐级向下分解、发包, 直到最基层政府, 并由基层政府来执行和实施.农村义务教育作为最基本的公共事务在政府间被逐级的分解和下放, 虽然其供给主体从乡村社会上升至县级政府, 进而由各级政府共同分担, 但农村义务教育事权由基层政府负担的格局基本没有改变.在新中国成立之初, 农村义务教育事权就被逐级下放到乡村社会, 农村中小学教育所需的人、 财、 物等资源一直由农民和乡村社会的基层组织 — —社队、 人民公社、 生产大队等供给为主.改革开放后, 农村中小学教育实施 “县、 乡、 村办学, 县、 乡两级管理” 体制, 但在实践中县级政府只保留了教育管理权限, 而将其供给责任全部转嫁给乡镇政府, “办学” 在现实中多演变为了乡镇、村与农民办学.农村义务教育供给实施 “以县为主” 体制, 然而由于县级政府财力不足或供给意愿不强, 很多地区的乡镇政府仍需通过财政上解的方式负担教师工资, 同时农民仍然通过缴纳学杂费来分担义务教育经费.2006年之后, 我国农村义务教育实施了 “新机制” 改革, 将农村义务教育经费需求纳入公共财政保障.2006 年以来的政策增加了和省级政府的供给责任, 尽管如此, 目前农村义务教育执行和实施主体仍在县级政府, 农村义务教育事权安排的基本格局没有改变.
（二） “责任状” 、 “数目字管理” 与压力动员
我国 “行政的逐级发包” 是与政府间财力分配相分离的, 即行政事务的下放并不伴随着政府间财力的调整, 事权与财力不对称问题常态化.而下放的行政事务和高层政府的施政目标主要通过政府层级间的 “责任状” 、 “数目字管理” 与压力动员来实现的.［7］ 我国农村义务教育供给也主要通过政府层级间的 “责任状” 、 “数目字管理” 与压力动员等方式来落实的.尤其在诸如普及九年义务教育、 实施免费义务教育等具有 “里程碑” 意义的事件上, 这种实施机制和政策导向表现的更加充分.如安徽省在普及九年义务教育方面, 为了按时完成政府下达的 “普九” 任务, 政府和教育部门间建立了 “普九” 双线目标管理责任制.［8］ 在此实施机制下, 到 1998 年底, 安徽省 “普九” 覆盖率已达到 94.89%, “普九” 成效显著.另外, 安徽省在实施义务教育免费方面也是如此.为完成政府下达的农村义务教育经费保障改革各项任务, 省、 市、 县均成立了工作领导小组, 并逐级签订责任状.基于安徽省在农村义务教育经费保障机制改革方面的成效, “财政部、 教育部和全国义保办给予充分肯定, 并决定安排以奖代补专项资金重奖安徽”［9］ .
（三） 激励扭曲与农村义务教育供给偏向
逐级下放的行政事务能否通过政府层级间的逐级发包来顺利实现, 其间还有一个决定性条件, 即该事务的落实情况是否纳入地方政府的绩效考核范围, 是否成为地方官员晋升的一个构成要素. “一切重要事务, 不管经济事务还是社会事务, 到了非治不可地步, 就会把它的治理状况纳入地方政府的绩效考核范围, 与政治晋升挂钩, ‘一票否决’‘一把手负责’ , 基本都可以找到突破口和解决之道. ”［10］ 但是如果下放的事务未能进入地方政府的绩效考核范围, 那么无论该事务是多么的重要或有价值, 地方政府都很难予以重视, 而将工作重点放在那些能够被考核并易于出政绩的事务上, 这导致了地方政府多任务下的激励扭曲.
长期以来, 尽管我国农村义务教育事权被下放到基层政府, 但其供给和发展状况并未纳入地方政府的政绩考核范围.在地方政府既无供给能力亦无供给意愿的情况下, 农村义务教育长期处于经费不足、 办学落后、 教师素质不高、 质量低下的境况.当农村义务教育的积弱达到非治理不可的程度时,高层政府才会将其暂时纳入政府的政绩考核范围,并予以 “高度重视” , 在政府层级间的 “责任状” 、 “数目字管理” 与压力动员机制下, 相关问题即会得到顺利解决.如为了解决农村中小学教师工资拖欠问题, 2001 年 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》 出台, 提出 “从 2001 年起, 将农村中小学教师工资管理上收到县, 并按规定设立 ‘工资资金户’ ” ,同时 “对于不能保证教师工资发放, 挪用挤占教师工资资金的地方, 一经查实, 要停止财政的转移支付, 扣回转移支付资金, 并追究主要领导人的责任” .在此政策作用下, 拖欠农村中小学教师工资现象得到了根本遏制, 基本保障了农村义务教育阶段教师工资按时发放.另外, 2006年以来为了保证农村义务教育经费保障机制相关政策的有效落实, 政府特别要求各地成立农村义务教育经费保障机制改革领导小组及办公室, 由地方各级人民政府 “一把手” 亲自抓、 负总责, 而且各级人民政府要把落实农村义务教育经费保障责任与投入情况向同级人民代表大会报告, 接受各方监督等.政府将农村义务教育经费保障机制改革赋予了政治意义, 而且作为检验地方领导执政能力的标准,这在很大程度上提高了农村义务教育经费保障机制的实效性, 也取得了显著的成效.
然而, 这种政策运行方式存在很大的缺陷： 一方面, 这种压力动员在短期内能取得立竿见影的效果, 如解决了农村教师工资拖欠问题, 实施了免费义务教育等, 但从长期来看, 地方政府只会关注上级政府的教育偏好, 而无视辖区居民的教育需求,抑制了政府公共职能制度的建设和运行； 另一方面, 基层官员只关注上级政府考核的和容易考核的显性教育发展指标, 如 “三个增长” 、 学校规模、 办学条件、 师资学历、 升学率等, 而对那些不在考核范围或者不易测度的教育指标, 如教师质量、 教育质量等重要指标则未给予足够的重视, 而且有些地方官员为在晋升竞争中获胜, 甚至操纵教育统计数据,或者搞教育发展 “面子工程” , 造成了激励的扭曲.
三、 农村义务教育供给政策路径改进
（一） 构建基于信息公开与反馈的先导性政策生成机制
第一, 构建完善的政府和学校信息公开制度, 推动基于全面信息的科学决策, 提高决策的质量.2008年我国就颁布实施了 《中华人民共和国政府信息公开条例》 , 但在很多地方, 农村义务教育经费收支情况是县财政部门才掌握的 “内部信息” , 县教育行政管理部门都不能确切了解, 教育信息的隐瞒和封闭造成了很多 “假象” 和 “错觉” , 既不利于上级确切了解和监控教育运转的真实状况, 也不利于广大群众对教育事务管理的参与和监督.因此, 需要进一步完善政府和学校的信息公开制度体系, 让教育信息的搜集和获取更为便捷, 为教育改革提供信息支持.
第二, 建立第三方参与的教育信息反馈制度, 为国家的宏观教育决策服务.在我国现行的行政—教育结构与信息反馈格局下, 基层政府及学校的教育信息很难主动、 及时、 准确地反映到上级部门, 因此和省级政府应授权各县的教育研究机构, 建立有第三方参与的教育信息反馈制度, 由第三方及时将农村义务教育供给中出现的问题反馈到中枢决策部门, 并对农村义务教育发展起预警作用.
第三, 统筹农村义务教育中的相关问题, 形成系统化和先导性的教育对策.农村义务教育中的相关问题都是相伴而生的, 农村义务教育供给问题也不是孤立存在的, 它既是农村义务教育系统中的子问题, 同时又将影响到农村义务教育中其他相关问题的解决.所以教育决策部门要统筹农村义务教育中出现的相关问题, 深入思考问题之间的内部联系, 形成系统化和先导性的教育对策, 避免 “头痛医头, 脚痛医脚” , 以对农村义务教育问题作整体性的政策设计.
（二） 构建国家与社会良性互动、 政府间统筹协调的政策运行机制
第一, 构建 “居民义务教育满意度” 考核指标,加强对县级政府教育供给过程和供给结果的监控.上级政府在对县乡政府政绩考核方面, 应设置居民对义务教育满意度的考核指标, 并由上级政府委托第三方评估机构实施, 以提高农村义务教育在基层政府行政目标中的权重, 推进县乡政府的转变职能, 办 “人民满意的教育” .
第二, 建立有农村居民参与的学区委员会, 参与当地农村义务教育的决策与监督.自上而下的监控无法完全替代自下而上的监督, 农村学校若只注重政府关注的绩效, 那么困扰农村义务教育的很多问题或许在短时间内难以治理.毕竟农村义务教育的可持续发展离不开其依存的乡村社会, 需要乡村社会的监督和支持.奥斯特罗姆 （2005） 曾指出,公共政策并非政府官员的专利, 公共资源的使用者通过共同治理与合作机制, 可以比政府或者外来的专家更有效地创造规则解决社会问题.［11］ 这不仅是一个可操作性的政策建议, 而且也是对公共政策形成方式的一种转变.让农村义务教育的部分决策权、 监督权力下放至学区委员会 （主要由家长代表组成） , 建立农村学校、 乡村社会和基层政府的互动机制.美国教育社会学家科尔曼也认为, 由社区共同体广泛参与的教育活动, 对学校教育和儿童学业的成功都是非常重要的.
第三, 调整省与县的财权结构及其农村义务教育供给责任.目前在、 省、 市、 县四级财政中,县级财政是财力最弱的一级, 县级政府的财力与其承担的义务教育财政责任存在严重失衡.因为, 未来在解决政府间农村义务教育供给责任 “逐级发包” 和 “压力动员” 问题方面, 须在省以下政府间作出两个方面的调整.首先, 进一步推进 “省直管县”财政改革, 调整省以下政府间分税体制, 提高县级政府的税收分享比例, 增加省对县的财政转移支付, 充实县级财力. “省直管县” 财政改革的对象是“市管县” 体制, 实践中市县两级政府的利益矛盾常常导致 “市刮县” 和 “市卡县” 等问题.推行 “省直管县” 的财政改革在一定程度上可以减少 “市卡县” 和“市刮县” 的现象, 保障省级政府对县财政转移资金及时、 充足到位, 以充实县级政府财力, 同时还可以带来 “收入效应” , 提高县级政府对农村义务教育的供给能力.其次, 提高省级政府对农村义务教育的财政责任, 对 “以县为主” 体制按具体项目进行纵向解构, 对不需要太多决策信息的特定财政支出项目如教师基本工资, 尝试 “以省为主” 直接承担.分权取向的 “省直管县” 财政改革只是提升了县级政府对农村义务教育的供给能力, 为缩小城乡义务教育差距提供制度条件和机遇.但对于经济欠发达地区的县, 分权并不一定能提高县级财力, 要实现城乡义务教育的均衡发展, 仍然需要省级政府的财力支持以及相关配套政策支持.因此, 要充分发挥财政集权改革的优势, 对收支缺口比较大的县提供财力支持, 包括以平衡财力为目标的一般性转移支付, 同时也包括无配套约束的义务教育专项转移支付.同时, 省级政府要考虑对 “以县为主” 的义务教育投入体制本身进行调整.参照对中、 西部地区实施 “新机制” 的政策安排, 采取 “分项目、 按比例”的原则, 对农村义务教育经费支出的具体项目进行解构, 对农村义务教育特定的经费支出, 比如教师基本工资, 建议由省级政府直接承担.
参考文献：
［1］ 陈静漪, 宗晓华.从城乡分立到城乡一体化— —中国农村义务教育供给机制演进路径分析 ［J］ .西南大学学报 （哲学社会科学版） , 2012, （5） ： 75-82.
［2］ 张玉林.目前中国农村的教育危机 ［J］ .战略与管理, 2004, （4） ： 38-48.
［3］ 沈百福, 王红. 2000—2002年我国义务教育完成率和义务教育经费问题分析 ［J］ . 教育发展研究, 2003, （9） ： 1-6.
［4］ 袁桂林, 等.农村初中辍学现状调查及控制辍学对策思考 ［J］ .中国教育学刊, 2004, （2） ： 1-5.
［5］ 玛利亚·乔娜蒂. 自我耗竭式演进： 政党—国家体制的模型与验证 ［M］ . 李陈华, 许敏兰译. 北京： 编译出版社, 2008： 24-29.
［6］ 陈静漪, 宗晓华. 集权趋向与治理失衡： 农村义务教育供给机制变革的制度分析 ［J］ .现代教育管理, 2013, （9） ： 35-39.
［7］ ［10］ 周黎安.转型中的地方政府： 官员激励与治理 ［M］ .上海： 格致出版社, 2008： 207-210、 214.
［8］安徽省普及九年义务教育情况［EB/OL］ .http： //www.eol.cn/20010830/209835.shtml.
［9］ 省义务教育经费保障机制改革获国家重奖［EB/OL］ .http： //www.ahedu.gov.cn/178/view/500.
［11］ Ostrom E. Understanding InstitutionalDiversity［M］ . Princeton： Princeton University Press,2005： 53.
（责任编辑： 杨 玉； 责任校对： 赵晓梅）
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