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我国农村义务教育经费保障机制:主题类别与薄弱区域

目前, 农村义务教育经费保障机制如何合理发展理应成为国内学术领域的重要议题.本研究尝试利用共词聚类分析、 共词网络分析等共词分析方法对我国农村义务教育经费保障机制研究的主题类别以及薄弱区域予以可视化呈现, 并结合具体文献的内容梳理, 尝试表征我国农村义务教育经费保障机制研究的主题类别以及薄弱区域, 以期能为我国农村义务教育经费保障机制及其研究的发展提供参考.

一、 分析方法与研究工具

在数据分析方法方面, 本研究主要采用共词聚类分析法与共词网络分析法对我国农村义务教育经费保障机制研究现状进行可视化分析.共词聚类分析法采用聚类的计算方法, 对文献现的关键词进行关联性计算, 关系密切的关键词将被聚集一类, 从而实现挖掘文献中隐含信息的目的.共词网络分析法是指利用社会网络分析法对共词矩阵(如关键词共词矩阵) 所表征的网络关系进行网络结构分析, 其有利于揭示某一研究领域的研究重点以及研究薄弱点.

在研究工具选择方面, 本研究根据共词聚类分析法以及共词网络分析法等研究方法的需要, 采用SATI构造学术文献高频关键词共现矩阵、 学术文献高频关键词相异矩阵, 利用SPSS软件对学术文献高频关键词相异矩阵进行共词聚类分析, 以便借助于知识图谱清晰揭示国内农村义务教育经费保障机制研究主题类别, 且采用 UCINET 软件对学术文献高频关键词共现矩阵进行共词网络分析, 以期从网络结构图谱的形式揭示我国农村义务教育经费保障机制的研究薄弱点.

概而言之, 本研究通过将相异矩阵以及共现矩阵分别导入到SPSS软件和UCINET软件中进行相关数据分析, 分别得出共词聚类图和共词网络结构图, 尝试对我国农村义务教育经费保障机制研究的主题类别以及薄弱区域予以可视化分析, 并结合对具体文献内容的梳理, 尝试较为清晰地表征我国农村义务教育经费保障机制的研究现状.

二、 数据获取

笔者以 “ ‘来源类别等于全部期刊’ 并且 ‘主题等于农村义务教育经费保障机制’ ” 为数据检索条件在中国知网 (CNKI) 的中国学术期刊网络出版总库中进行文献检索, 共计检索到 329 条文献结果, 检索日期为 2016 年 11 月 25 日, 经过对会议通知、 广告等非学术文献的剔除, 共计得到 240 条文献结果, 并将筛选得到的数据导出, 经过文献关键词的相关处理, 基于关键词的频次分布情况以及筛选高频关键词的相关原则, 选取出现频次不低于 4 次的关键词为高频关键词, 共计确定 56 个高频关键词, 并按照高频关键词频次进行高低排序, 得到高频关键词(见表1) .本研究利用 SATI 软件生成高频关键词共现矩阵以及高频关键词相异矩阵, 高频关键词共现矩阵详见表2, 高频关键词相异矩阵详见表3.

三、 农村义务教育经费保障机制研究的主题类别

将表 3 所表征的高频关键词相异矩阵导入到SPSS中进行聚类分析发现, 当前国内农村义务教育经费保障机制研究主题整体上可以划分为八类:

(一) 农村义务教育经费预算机制研究

农村义务教育经费预算, 对于农村义务教育的发展具有重要的基础作用, 国内相关学者对农村义务教育经费预算机制进行了分析与探究.然而, 目前农村义务教育经费预算机制的相关研究主要集中于义务教育经费预算管理方面, 关于如何根据地方和学校差异进行科学预算的研究亟需进一步拓展.目前, 农村中小学预算管理出现了对预算编制的重视程度不够、 预算编制流于形式、 对预算管理的监督及考评力度不够等方面的问题, 概括诸多学者的预算管理研究, 可以发现, 相关研究主要从中小学预算编制、 预算执行、 预算监督及考评方面的问题与对策出发, 针对预算管理所出现的相关问题进行整体分析, 提出了 “加强预算管理的职能作用”“加强资产预算观念” “健全预算管理制度” “完善预算管理动态考评机制” 等方面的建议.

(二) 税费改革背景下农村义务教育经费保障研究

分税制后, 与地方政府在财政收入结构方面发生了重大变化, 地方政府的财政收入锐减, 对于财政性教育经费的投入而言, 得到财政收入大头的只承担教育支出的小头, 而得到财政收入小头的地方则承担教育支出的大头, 此种财政性教育经费投入结构明显缺乏合理性.因此, 税费改革背景下农村义务教育经费的保障问题, 必须予以重视.针对税费改革背景下农村义务教育经费如何保障这一研究主题, 国内学者针对经费短缺、 经费投入差距扩大、 集资保障等方面的问题做了相关的分析与探索.为了解决农村税费改革后农村义务教育领域所存在的经费短缺、 地区和城乡教育经费投入差距扩大等问题, 诸多研究提出, 需重新合理界定各级政府对农村义务教育投入的责任.为了解决义务教育经费的集资保障问题, 梳理相关研究, 可以发现, 诸多学者普遍认为, 如何确保经费拥有固定的来源和固定的比例, 理应成为税费改革背景下农村义务教育经费保障研究的关注重点.

(三) 农村义务教育经费投入机制研究

农村义务教育经费投入机制的研究有助于推动我国农村义务教育经费投入主体责任的明晰、 农村义务教育经费投入渠道的多元化发展.目前, 国内农村义务教育经费投入机制方面主要存在各级政府责任不明确、 经费投入渠道分散且不稳定两种现象.当前农村义务教育经费投入机制研究主要涉及两个方面, 即义务教育经费投入主体责任的研究以及农村义务教育经费投入渠道的研究.在义务教育经费投入主体责任的研究方面, 较多研究指出了 “经费省统筹, 管理以县为主” 的责任划分方式存在一定程度的不合理性, 只会造成地方财政新的不平衡, 不能从根本上解决经费投入主体事权和财力失衡的问题.在农村义务教育经费投入渠道的研究方面, 众多研究者认识到农村义务教育投入不足这一现实问题, 且发现由于个别地方政府对精英教育的偏好, 导致了个别地方政府在城乡教育投资选择中更偏重于城市, 进一步导致农村义务教育投入的不足和教育资源配置的失衡.

(四) 农村义务教育转移支付研究

在现行的财政管理体制下, 由于财政级次跨度大, 政府对县级政府进行转移支付存在较大难度, 倘若省级政府在农村义务教育投入的责任履行方面存在较多缺陷, 则在 “收入上移和支出下移” 的格局下, 县级政府在义务教育方面面临的经费困境仍然难以有效缓解.因此, 农村义务教育转移支付研究对于解决部分地区的经费困境来说具有极大的价值意义.目前, 我国农村义务教育转移支付研究主要关注农村义务教育转移支付的问题以及农村义务教育转移支付的制度两个方面.在农村义务教育转移支付的问题研究方面,梳理相关文献可以发现, 诸多学者所提出的转移支付问题主要涉及义务教育转移支付的财政补助、 学校经费投入等方面, 问题定性描述与分析的较多.在农村义务教育经费转移支付的制度研究方面, 相关研究主要以地区差异的消减为出发点,针对经费标准以及转移支付的比例等方面的具体内容, 提出相关的制度构想.

(五) 农村义务教育经费保障机制的实施情况研究

农村义务教育经费保障机制的实施情况可对农村教育发展起到根本性的导向作用.倘若农村义务教育经费保障机制无法得以具体落实, 相关保障环节并未发挥良性的协同作用, 那么, 农村义务教育经费的基本保障问题便难以解决.国内较多学者针对农村义务教育经费保障机制的实施进行了相关研究, 主要集中于农村义务教育经费保障机制的实施问题方面.有关农村义务教育经费保障机制的实施问题, 较多学者以具体区域落实农村义务教育经费保障机制的具体情况为例, 一般从经费统筹情况、 部门预算情况、 学校财务管理情况、 管理方式创新情况等方面做出相关分析与阐述[1] .概而言之, 农村义务教育经费保障机制在运行过程中着实面临着一些棘手问题, 如生源少的学校感到经费紧张、 教师的激励机制以及校舍维修等问题, 这些问题如何在 《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》 具体落实的背景下得以合理解决, 还需国内研究人员予以重点关注.

(六) 农村义务教育经费督管研究

农村义务教育经费保障机制的落实离不开农村义务教育经费的督管, 农村义务教育经费的督管对于农村义务教育经费能否在农村教育发展中真正发挥成效, 具有关键性意义.目前, 国内诸多学者对农村义务教育经费督管进行了相关研究.综合国内义务教育经费督管的相关研究, 可以发现, 相关研究主要集中于农村义务教育经费的监督、 农村义务教育经费的管理两个方面.在农村义务教育经费的监督方面, 相关研究侧重于从农村义务教育专项资金实行国库集中支付、 逐步规范所有补助地方专项资金的支付管理等方面探索建立我国补助地方专项资金支付管理的新机制.在农村义务教育经费的管理方面, 诸多研究者主要结合审计实践, 就农村义务教育经费在管理和使用中存在的一些问题与对策做出了较为翔实的论述 [2] , 概括相关研究观点, 可以发现, 农村义务教育经费在管理和使用中存在的主要问题体现在五个方面: 其一, 义务教育经费下拨不及时, 地方配套政策与措施不到位; 其二, 教育经费安排的财政预算增减量和弹性不足, 存在学校经费待遇不均的不公平现象; 其三, 教职工人员经费挤占挪用学校公用经费; 其四, 部分学校经费支出挤占挪用义务教育经费; 其五, 违规收费行为屡禁不止, 教育收费行为的规范与约束机制并不完善.

(七) 农村义务教育经费保障机制的优化研究

均衡发展和教育公平, 属于农村义务教育经费保障机制优化的重要价值取向, 明晰农村义务教育经费保障机制存在的问题、 确立优化方式、 明确优化路径、 设计优化方案理应成为农村义务教育经费保障机制优化研究的核心关注点.为了能够从农村义务教育经费保障机制优化的角度促进教育均衡发展水平和教育公平的提升, 国内相关学者进行了较多的探索和分析, 相关研究主要集中于农村义务教育经费保障机制的优化对策层面, 较多学者对建立农村义务教育经费保障机制的重大意义进行了较为翔实的分析 [3] , 论述了建立农村义务教育经费保障机制面临的挑战, 并阐述了建立农村义务教育经费保障机制的对策.相关对策概括起来, 主要涉及科学制定实施方案、 合理划分财政责任、 建立健全监督体系等方面.

(八) 农村义务教育经费保障机制存在问题的对策研究

农村教育问题涉及的影响因素较多, 随着农村教育的发展, 农村义务教育经费保障机制可能会面临新的问题.针对农村义务教育经费保障机制出现的诸多问题, 国内学者进行了相关的对策研究.文献梳理发现, 相关研究主要以具体省份建立农村义务教育经费保障机制的运行情况为切入口, 尝试找寻经费保障机制运行中所出现的问题, 立足于农村义务教育经费保障机制的完善, 并基于问题提出对策与建议, 相关对策与建议主要涵盖农村义务教育经费保障机制实施的因地制宜、 完善 “以县为主”的农村义务教育经费保障机制、 健全教师工资保障机制等方面[4] .针对农村义务教育经费保障机制存在的问题, 诸多研究者着实进行了多维视角的探索与分析, 然而, 当前关于农村义务教育经费保障机制存在问题的对策研究中, 对相关问题解决方案的研究较少.由此, 本研究认为, 农村义务教育经费保障机制的问题解决方案研究亟需进一步深化.

四、 农村义务教育经费保障机制研究的薄弱区域

笔者将表2所表征的高频关键词共现矩阵导入到UCINET软件中, 得到高频关键词共词网络图 (见图1) .

从高频关键词共词网络图可以看出: 我国义务教育经费保障机制研究主要集中于新机制、 经费保障、 教育均衡、 教育经费投入、 投入责任、 教育经费管理、 生活费补助、 公用经费、 教育行政、 财务管理、预算编制、 预算执行情况、 财务管理基础等关键词所表征的研究领域.工资保障、 教育支出、 教育债务、 农村学校、 财政保障等关键词所表征的研究领域属于国内农村义务教育经费保障机制的研究薄弱点.从整体上来看, 国内农村义务教育经费保障机制研究主要集中于农村义务教育经费预算机制研究、 农村义务教育经费投入机制研究、 农村义务教育经费督管研究以及农村义务教育经费保障机制的优化研究方面, 而关于农村义务教育财政转移支付、 农村教师工资保障方面的研究相对较少.

基于上述分析结果可以发现, 农村义务教育财政转移支付、 农村教师工资保障方面的研究相对较为薄弱.随着国家 《2016年起城乡义务教育经费保障机制将进一步完善》 通知的发布, “两免一补” 城乡统一、 教育经费 “钱随人走” 等措施的实施必然对农村义务教育财政转移支付、 农村教师工资保障方面的研究提出新的要求.由此, 立足于薄弱点的改善, 笔者认为农村义务教育财政转移支付、 农村教师工资保障方面的研究亟需加强与完善.

在农村义务教育财政转移支付研究方面, 不仅需要考虑转移支付的地区差异, 而且需思考如何转移支付.一方面, 基于转移支付的地区差异, 需探索如何针对不同均衡发展类型的地区采取有针对性的财政转移支付方式.当前不同地区、 不同省份在发展和均衡双重任务下, 其义务教育面临的问题和困难也会有所不同, 中部地区、 西部地区在义务教育发展本质需要方面存在着一定程度的差异性,在推进义务教育均衡发展进程中, 有必要针对相应的差异性, 灵活地使用财政性转移支付、 专项转移支付、 体制补助等义务教育财政转移支付方式, 如和省逐步实现一般性转移支付保底, 专项转移支付解决危房改造、 贫困失学等特殊问题.另一方面, 针对如何转移支付, 需分析与研究如何构建以“大数据” 为基础的新型农村义务教育财政转移支付模式, 比如, 改善经费数据的统计方式、 提升经费数据的收集效率、 构建智能化的财政数据监测系统、 促进财政数据监测与地方财政数据监测的对接与统一, 以及在科学挖掘农村义务教育财政数据的基础上合理提出农村义务教育经费的财政转移支付策略, 以便为科学提升农村义务教育财政转移支付模式的效能提供参照.

在农村教师工资保障研究方面, 农村教师工资的结构、 支付以及保障机制需予以审慎思考.从农村教师工资结构研究的角度来说, 需要明晰农村教师工资的主要组成部分, 针对农村学校教师工资的不同部分, 创新农村学校教师工资不同部分的保障方式, 可尝试根据地区发展水平差异适当调控基本工资、 教龄工资、 绩效工资、 特优津贴的比例.从农村教师工资支付研究的角度来说, 需要探索如何从工资支付的形式、 工资支付的路径、 工资支付的数额、 违反工资支付的处理办法和法律责任等方面出发构建农村教师工资的保障机制, 需要着力探寻具有长效推进效应的农村教师工资保障制度, 以及探讨如何完善农村教师工资保障的法律规章体系.从农村教师工资保障机制研究的角度来说, 需要探索如何从多层面的角度构建农村教师工资的长效驱动机制, 需要审慎思考如何调动国家、 地方政府、学校等层面管理机构的积极性, 以便使其成为学校教师工资保障长效推进机制的驱动主体, 从而达成国家、 地方政府、 学校在教师工资费用的预算、 监督、 发放等方面的有效协调.农村教师工资保障研究的完善, 对于农村义务教育师资队伍的建设而言, 极具价值意义, 其有利于农村义务教育师资队伍的稳定与发展.

五、 结语与展望

农村义务教育经费保障机制的完善与落实在一定程度上有助于有效促进我国农村义务教育逐步实现内涵式发展目标, 其对我国义务教育公平的整体提升具有非常重要的价值意义.本研究通过共词分析方法, 以知识图谱形式揭示国内农村义务教育经费保障机制的研究现状, 对我国农村义务教育经费保障机制研究的主题类别以及薄弱区域做出了基本分析.然而, 此研究方式倾向于从特定视角分析国内农村义务教育经费保障机制的现有研究,农村义务教育经费保障机制研究还需诸多学者以更多视角予以挖掘与分析, 以便更为清晰地了解与有效改善我国农村义务教育经费保障机制. 《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》 的颁布与实施预示着我国农村义务教育经费保障机制的发展迈进了一个新的历史阶段.随着我国城镇化发展的加快, 完善农村义务教育经费保障机制将成为义务教育均衡发展的重中之重, 我国农村义务教育经费保障机制有可能在新的历史背景下面临新的要求和挑战, 如何进一步优化与完善我国农村义务教育经费保障机制研究还需诸多专家、 学者以及其他相关人员的携手共进.

参考文献:

[1] 杨玉娥. 由 “农民买单” 向 “政府买单” 转变— —湖北省枝江市落实农村义务教育经费保障机制[J] .中国财政, 2007, (9) : 44-45.

[2] 林伟庆. 强化农村义务教育经费的监管促进义务教育公正、 公平 [J] .审计与理财, 2012, (5) :29-30.

[3] 张志勇. 建立农村义务教育经费保障机制面临的挑战与对策 [J] . 当代教育科学, 2006, (6) :21-24.

[4] 高二华. 农村义务教育经费保障机制对策研究 [J] .财政监督, 2010, (18) : 74-75.

(责任编辑: 徐治中; 责任校对: 杨 玉)

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