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以综合治理引领行业行稳致远中国网络视听规制的历程和经验分析
改革开放推动中国经济社会各个方面产生了历史性变革,网络视听也应运而生并繁荣发展,在这一生长发展过程中,“用”与“治”、发展与管理一直伴随其间.中国网络视听正逐步由单纯的政府监管向社会协同治理转变,初步建立起规范有序、依法管理、适合国情的综合治理体系,推动网络视听成为事业和产业发展的最大增量.
1996年,电视台国际互联网站的成立,标志着中国视听新媒体诞生.作为改革开放和科技创新催生的新事物、互联网与广播影视融通互动的新形态,网络视听从无到有取得了历史性成就,已成为中国网民消费的主要形态之一,成为满足人民群众精神文化需求的重要渠道.据CNNIC数据显示,截至2018年6月,中国网民规模为8.02亿,其中网络视频用户规模为6 . 0 9 亿, 较2017年增加3014万,占网民总体的76%.网络视听的飞速发展带来了复杂深刻的治理问题.国家广播电视总局作为网络视听的重要行政主管部门,及时紧跟行业发展情况,综合施策,维护行业秩序,引领网络视听行业行稳致远.
网络视听管理创新与改革发展的四个阶段
二十年来,行业主管部门认真贯彻“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的方针,从无到有逐步建立起具有中国特色的网络视听管理体制机制,把信息网络传播视听节目各类主体（制播平台、自媒体、社交媒体、行业组织等）、各种视听业态等都纳入管理范畴,初步实现了对网络视听的法制化、规范化、科学化管理.这一过程大体可分为四个阶段.
起步探索阶段（ 1 9 9 9 — 2 0 0 2年）.为了加强对互联网空间的安全保护,维护公共秩序和社会稳定,1996年2月1日,国务院发布《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（国务院令第195号）,确立了国际出入口信道专营制度、联网接入的许可备案制度等,奠定了此后网络视听管理模式的制度源头,并提出了“不得制作、查阅、复制和传播妨碍社会治安的信息和等信息”的要求,该法案成为互联网内容监管的源头.
随着互联网的高速发展, 网络视听开始兴起.1998年《国务院关于印发国家职能配置内设机构和人员编制规定的通知》,从制度层面确立了总局（本文除特别标注外, 国家广播电视总局、原国家新闻出版、原国家、原广播电影电视部均简称“总局”）对网络视听节目服务的管理职能并延续至今.总局高度关注这一新兴信息网络传播视听节目形态,不断探索完善网络视听管理的体制机制.
1999年10月,总局出台首个关于网络视听的规范性文件——《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》,要求“在境内通过包括国际互联网络在内的各种信息网络传播广播电影电视类节目,须报国家批准.”
此后,总局进一步加强对网上传播广播电影电视类节目业务的管理,组织全国性网上传播视听节目执法检查工作,并陆续发布了《信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法》（广发社字〔2000〕166号）、《关于加强网上传播广播电影电视类节目管理的实施细则（试行）》（广发办字〔2001〕1496号）等文件,明确对信息网络传播广播电影电视类节目的业务实行许可管理,鼓励、扶持广播电台和电视台将本台节目上网播出,拓展网上节目传播阵地.
立柱架梁阶段（ 2 0 0 3 — 2 0 0 7年）.2003年以来,网络视听节目服务迅速发展壮大,影响力日益增强,催生了网络广播、网络电视、IPTV、手机电视、视频网站等许多新兴业态.总局紧贴行业发展趋势,强化引导治理力度,网络视听规制体系建设取得重大突破.
在规划引导方面,总局把2003年定为广播影视“网络发展年”,提出建立网络业务的节目运营平台、传播平台、服务平台.针对新发展的IPTV业务,创建了广电主导IPTV业务的运营模式,促进了IPTV业务的规范化运营.
在法规制度方面,总局协同相关部委出台了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（国家令第15号）、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（国家令第39号）、《互联网视听节目服务管理规定》（国家 中华人民共和国信息产业部令第56号）,界定了网络视听管理范围涵盖公网及专网的视听服务,明确和进一步规范了互联网视听节目服务市场准入管理制度.这些法规成为管理网络视听节目服务的重要依据.
深化完善阶段（ 2 0 0 8 — 2 0 1 2年）.这一时期,视听新媒体产业加速成长,用户规模和市场规模快速扩大,互联网上超过70%的流量来自视听节目服务.特别是北京奥运会转播首次启用新媒体,对网络视听等新媒体业务的发展产生极大推动作用.总局于2008年设立“网络视听节目管理司”,更加聚焦网络视听节目服务管理,围绕发展与管理两大任务,着力规范网络视听行业秩序,引导行业科学健康发展.
在发展方面,总局提出一系列支持传统媒体发展新媒体的政策措施,积极推动电台和电视台开办新媒体.各地广播电视机构积极运用高新技术改造提升传统媒体,大力发展新媒体,网络广播电视、IPTV、互联网电视等新媒体新业态建设整体步上新台阶.
在管理方面,总局不断强化对新媒体新业务的管理：进一步落实主体准入制度,针对新出现的互联网电视业务,制定《互联网电视内容服务管理规范》《互联网电视集成业务管理规范》等规范性文件,形成“集成服务+内容服务”的管理模式；加强互联网视听节目内容管理,发布《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》（广发〔2012〕53号）等文件,强化网络剧、微电影等网络视听节目内容审核、审核队伍建设、节目监播等；建立日常监督和违规查处机制,严厉打击违法违规视听网站；开展无证视听节目服务网站专项清理工作；引导行业协会签署《中国互联网视听节目服务自律公约》,强化行业自律.
综合治理阶段（2013年至今）.党的十八大以来,面对网上海量的视听节目内容以及新兴媒体的快速发展,总局坚持网上网下统一标准,出台一系列管理规定,基本构建了公网、专网导向和管理标准一致,但分类施策的视听新媒体管理体系,基本建立了覆盖网上原创节目、引进节目、直播节目、社交平台节目在内的网络视听内容监督、管理与引导体系.
一是严格准入管理.总局依据56号令和2016年出台的《专网及定向传播视听节目管理规定》（国家新闻出版令第6号）,对公网和专网视听节目服务实施更加严格的准入退出管理,凡从事互联网视听节目服务、移动互联网视听节目服务、互联网电视、IPTV、移动通信网手机电视业务,都必须获得《信息网络传播视听节目许可证》,并切实加强许可证审批和持证机构日常管理.
二是强化节目管理.强化创作播出管理,明确提出必须始终弘扬社会主义核心价值观、必须坚守文明健康的审美底线的导向要求；强化总编辑内容负责制,指导各视听平台建立健全网站先审后播、审核会商、信息核查、请示报告、应急处置等内部内容管理制度；全面加强网络原创节目管理,做好重点网络原创节目备案,对网络原创视听节目在事前、事中、事后等各环节加强引导和管理；加强网上引进节目、网络社交平台传播视听节目、网络视听节目直播服务管理；实施“互联网视听节目服务单位播放违规内容责任追究制度”,重拳整治了一批违规网站传播低俗有害节目的行为；强化行业自律,修订完善《网络视听节目内容审核通则》,进一步明确和统一了网络视听节目的内容审核标准.
三是加强内容引导.指导推动广播电视媒体和视听新媒体深化拓展广播电视“头条”建设和视听新媒体“首页首屏首条”建设；加大引导、鼓励和扶持网络原创优秀节目生产的力度,组织“网络视听节目精品创作传播工程”等一系列精品创作传播工程,通过创作规划、评优推优、资金扶持等手段推动网络原创节目出精品,发挥优秀作品的引领带动作用,推动网络原创节目整体上正导向、提品质.
网络视听改革发展的经验和启示
20年来,我国在探索开展引导治理网络视听的历史实践中,逐步形成了兼顾发展与安全的综合治理体系,为新时代走中国特色治网之道积累了宝贵经验.
坚持和加强党的全面领导.党的领导是创新管理方式、提高网络综合治理能力的根本保证.在网络视听节目和新媒体建设中,必须切实增强“四个意识”,坚定“四个自信”,形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与,经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局.
强化科学研判,完善监管体系.技术发展、媒体融合不断对网络视听管理提出新的要求,网络治理的常态就是不断变化.网络视听管理应科学认识网络传播规律,提高用网治网水平,紧跟新业态新趋势,强化对网络视听平台的监管,建立预判预警机制,引导网络视听平台优化算法,提高网络视听内容制作和传播质量,为网民营造健康清朗的网络空间.
强化全社会协同治理,净化网络环境.通过行业规范、网站管理条例、社会监督等多重渠道强化自律与他律相结合的管理方式.加强完善政府部门对行业的管理；指导协会强化对从业者及其网络行为的规范；引导网络视听平台强化内容把关机制,规范自身行为；大力提高网民的媒介素养,提高网民获得、解读、分析、评价与传播各类信息的能力.
强化国际合作,积极参与国际治理体系建设.深化网络视听国际交流和务实合作,积极参与网络视听国际规则的制定,提高我国在网络视听国际治理体系建设中的话语权和影响力.进一步加强政策层面的引导和扶持,提升中国网络视听内容的国际影响力,推动其成为“联接中外、沟通世界”的重要新生力量和中华文化“走出去”的重要组成部分.
结语
党和国家机构改革落地,新组建的国家广播电视总局对网络视听节目管理进一步聚焦.在新时代,我们必须始终贯彻落实新时代中国特色社会主义思想,采取政策引导、法律规范、多管齐下、综合治理的方式,发挥新型主流媒体的主力军作用,教育、动员和凝聚全体网民的力量,坚持营造风清气正的网络空间,积极推动互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量.
作者单位 国家广播电视总局发展研究中心
中国网络论文范文结:
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