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中国古代如何考核官员
中国古代官吏铨选和管理的历史源远流长,最早出现官员一词的古籍可追溯到《周书·卢辩传》.
为官总是要讲究政绩.考核在中国古代也称为考绩、考课、考校或考功,其含义就是国家依照所颁布的法令和行政计划,在一定的年限内,对各级官吏进行考核,并依其不同表现,区别不同等级,予以升降赏罚.因此考课不仅是国家对官吏实施奖惩、升降、俸禄的主要依据,也是激励官吏奋发向上的有效措施,是提高国家机关行政效率的杠杆,是我国古代整顿、改善吏治,惩恶扬善的一项重要措施,与各朝政治以至盛衰兴亡都有着直接关系.
在《辞海》中,官字的解释是：1．旧称担任国家或政府职务的人员.《易·系辞下》：“百官以治.”2．为官.韩愈《唐故河南府王屋县尉毕君墓志铭》：“闻君笃行能官,请相见,署诸从事.”亦指使为官.《书·泰誓上》：“敢行,罪人以族,官人以世.”在许慎的《说文解字》中,对官字的解释为：“官,吏事君也.”故“官”又为官员之意.如果从“官”字的结构来看,甲骨文字形从“宀”,其本义为屋舍、庐舍,以宀覆众,则有治众的意思.“官”字的下半部分为“阜”省,其甲骨文像臀尻之形,表示为坐卧止息.从引申义来看,“‘”表示区域、范围；“阜“则有盛、多之意.“阜”省居于“宀”之下,形成一个“官”字,表示在一定范围内管理众人,是为国家和君王管理相关事务的人员.“阜”的甲骨文像山崖边的石磴,本义为土山,寓意为官者要站得高看得远.“阜”原本为军队驻扎之所,也就是说,最早的官员任命制度就是军政合一的.“‘”与“阜”省为“官”,寓意为官者要使辖区内物阜……
据史籍记载,在中国古代原始社会,黄帝时设置了百官,尧、舜时就有了考课制度.据《尚书·舜典》记载,舜提出了“三载考绩,三考,黜陟幽明,庶绩咸熙”的考核制度.
商代中期就已经形成了一套完整的官制.商朝的职官就任以后,就要进行考绩,一般三年实行一次,主要从政务、管理、法纪三个方面着手,对在任职官的从政能力、行政水平进行鉴定,并在考绩的过程中发现人才,破格录用.对在任官员的违法犯罪行为,商朝设立了刑狱官,制定官刑给予惩戒.
进入西周以后,在官吏考核方面实行天子巡狩、诸侯述职和大比三项制度.西周的考核主要是以“八法治官府”、“六计课群吏”.《周礼》中明确记载了西周考核和检查各级机构和部门的措施：八法是对组织机构的考核,六计是对政府官员的考察.
春秋战国时期随着社会经济制度的变革,官吏考核制度也不断完善,强调以实际政绩对官吏进行考核,并以此作为赏惩的依据.春秋时期对官吏的考核制度大致可分为年终“会政致事”和“三年大比”两种.考核的内容,主要是“平教治,正政事,考夫屋,及其众寡、六畜、兵器”.战国时期对官吏的考核制度已较为完整,以便提高行政效率和作为官吏升迁的依据.
到了战国后期,以秦为代表的考课制度开始出现,主要有誓上计制度”,“法官法吏制度”和《为吏之道>.誓上计制度”是国家通过预、决算的方式来考核地方官吏,以此控制地方行政.“法官治吏制度”旨在使“吏不敢非法遇民”、使“民不敢犯法”.上述规定,反映了秦对官吏考核制度是相当完备的,通过考核,加强了不同职务的官吏岗位责任制,检验了官吏的工作能力,对不称职的庸官能够及时淘汰,从而保证了行政管理效能的提高.
汉承秦制,秦之后的西汉和东汉王朝,不仅继承了秦王朝初创的考核制度,而且根据这一制度在许多方面加以改革、完善,使之发展并逐渐趋于定型.西汉时期对官吏的考课,主要有‘‘-上计制度”“监察制度”和“选举考课合二而一”的“仕进制度”.三者相结合为一个整体,维系着当时的官僚体系.而且还有比较固定的程序规则和机构.
魏晋时期由于战乱频繁,正常的考课无法进行,于是改由皇帝不定期地下诏考课百司.东晋南北朝,考课与任期相结合,以三年为小满,六年为秩满.其中考核卓有成效的要数北魏.北魏孝文帝改革后,整顿吏治是—项重要内容.北周则以“清身心、敦教化、尽地利、擢贤民、恤狱讼、均赋役”六条为考核内容.可见,这一时期已开始对官史进行多角度的考核.
到了唐代,政治制度较前朝日臻完善.伴随着科举制的形成,官吏的考核制度也有了很大发展,日趋成型,各项程序和技术指标更加严密和健全.其标志和内容主要体现在考核机构的确立、考核标准相对精确化、考核方式的程序化及统治集团对考核黜陟的自如运用和灵活掌握.唐朝官吏系统考评体制的完善性,为古代中国之首.
宋代很重视考核官吏,考核标准基本上沿用唐的“四善”和“二十七最”,但在机构设置和权力分配上都有所变化.较能体现宋朝官吏考课制度特点的,一为考课法,二为磨勘法.由于宋代的官吏考核制度基本上论资排辈晋升,导致官员大多因循守旧,不求有功但求无过,满足于到期升迁.这是造成宋代“冗官”的原因之_.
在元代,所有政府官吏的考满时限和升迁出职路线等管理,都由政府作出统一规定,这在中国古代政治史上尚属首次,表明中国官吏考核制度又向前推进一步.
明洪武年间,制定了百官考核之法,共分为考满与考察两种,二者相辅相成,均由吏部与都察院共同负责,亦以八法衡量.处罚分为致仕、降调、闲住、为民四等.明初,考课制度得以较认真严格地进行.但明中叶以后,考课制度逐渐流于形式,百弊丛生.
清朝基本上沿袭明朝考核制度,进一岁简化为京察、大计两项.考核内容标准为“四格”√L法”.所谓“四格”,即守、政、才、年.所谓7＼法”,系指贪、酷、疲软无力、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及八者,与明制同.但官场上的腐败形势逐渐积重难返,纵使考核制度如何完善严密也不能挽救清王朝走向衰败.
中国古代统治者对考课内容的确定十分重视,在整个中国古代官吏考核史上,历代王朝都十分注重将德与绩两者结合起来综合考核.考核内容既注意全面性,又突出重点；既考察显性的经济和社会指标,也注重对官吏道德才能的评判.古代的考核实践始终建立在德绩结合的功绩制基础上,自宋以后将资历考核补充进来,最终形成了以德绩为主,年资补充的考核特点.
古代的考课机关又称考功院或考课院.它起于西周,至唐逐渐建立专司机构,并实行责守责任制,至明清,考课的机构及职责已经基本实现法律化,是有效进行官吏考核工作的组织保证.
我国古代考核官吏的标准和内容还有一个显著特点是根据官吏不同的职务和不同的职事采用不同的考核体系,这体现了分类管理的思想.除按职务分工外,对所有的官吏还有统一的标准,就是所谓清正、治行、勤谨、廉能等对官吏的基本要求.
同时,古代官吏考核实践中所暴露出的缺陷也值得我们警醒.例如,只唯上、不唯实,导致官僚作风；考核指标虽然全面但所占比重不合理等.这在一定程度上成为阻止我国封建社会后期继续发展的桎梏.但是,大凡对官吏的考核,无论其效果如何,目的都大同小异,必然是管理队伍的优化、廉政、高效,即便是这些制度、方法的消极因素也可以作为反面教训引起我们对历史的反思,吸取教训,为我们今天的领导班子和领导干部考核评价机制的建立和完善提供借鉴.
在中国古代,官员问责制度同样由来久远.2500年前,中国就有官员问责的思想和规定.《周礼·地官》记载：“司徒之职在保息万民.”《韩诗外传》也有：“群臣不正,人道不和,国多盗贼,人怨其上,则责之司徒.”《尚书大传》对于问责的记载甚至还有不少细节：“蛮夷猾夏,寇贼奸宄,则责之司马.”
在历朝历代中,被问责的案例并不鲜见.北宋熙宁四年（公元1071年）,东明县官员欺软怕强,搞权钱交易,在确认民众免役权时严重不公,于是大家结伙向知县告状.可县长贾蕃拒不接受呈诉,于是事杰开始升级.人们见县长不理,就聚集到开封府,开封府也不受理,群众掉头涌入王安石私宅,直接向宰相申诉.王安石当即表态：“尔等问题,定当妥当处置,务请各自回家！”群众散去后,王宰相一边严令东明县迅速、公正解决问题,一边问责贾县长,果断拿掉了他的官帽.
明万历三年（公元1575年）,张居正共问责未完成目标任务的抚按诸臣54人,对一些官员以未完成事件数量太多而罚停俸三月.万历四年（公元1576年）,山东17名、河南2名官员,因地方官征赋不足九成受到降级处分,而山东2名、河南9名官员受革职处分.张居正当政期间,按“考成法”裁革的冗员约占官吏总数的十分之三.
清乾隆四十五年（公元1780年）,正值青黄不接之际,云南省保山县县长李伟烈不顾民众再三恳请缓征和借贷社仓存谷的诉求,不仅封锁社仓不许借贷,还下令要查访民间储粮,由此引发乡民聚众闹衙,经云贵总督舒常以六百里加急奏闻,朝廷立即从重处理.
古代官员为政不力造成后果,被上级问责的比比皆是,但还有一些工作有失误的古代官员,主动要求甚至以死相逼恳求上级处罚的.蜀国大将马谡违背了诸葛亮的军令,不听部下王平的正确建议,把军队安排在街亭沿线的山坡上,被魏国大将张邰包围在山上,断了水道,蜀军因此失了街亭.结果,蜀军进退无路,只能撤退,同时丢失了南安、安定、天水三城.此次作战失败,是马谡违背诸葛亮的命令,跟诸葛亮没啥关系,但诸葛亮还是以“用人失察”为由,自贬为右将军,行丞相事.
在中国古代,官吏担任新职,须经一年时间的试用期,试用期满,称职者方可“为真”,即正式担任该官职,不称职者罢归原职或撤职.《汉书·平帝纪》注引如淳日：“诸官吏初除,皆试守一岁乃为真,食全俸.”所谓“试守一岁”,用今天的话讲,就是试用期为一年.这样的试守制度可以追溯到春秋战国时期.《战国策·秦策五》记载：“文信侯出走,与司空马之赵,赵以为守相.”文信侯吕不韦被罢免相国回到封地,他的党羽司空马逃往赵国,赵王于是让他试做相国.
纵观历朝历代,将官员的“试用期”推行得最彻底的当属一代女皇武则天.武则天时期,“试官”成为一种制度.当时,想为官者,都可通过自荐或推荐的方式,达到做官或者升官的目的.他们被称为“试用之官”.
在武则天执政的50多年中,取进士达一千多人,平均每年的录取人数要比唐太宗时期增加一倍以上.武周天授元年（公元690年）,她还亲自主持对贡生的考试,以示皇恩.不仅如此,武则天还放手给人官做.武周长寿元年（公元692年）正月初一,她召见各地推荐的人才’全部予以录用.
由于官员人数急剧增加,当时流传着一首歌谣：“补阙连车载,拾遗平斗量.”补阙与拾遗均为官名,居然可用车载斗量,足见数量之多.不久,文人沈全交在后面补了两句：“面糊存抚使,眯目圣神皇.”这里的“存抚使”是举荐人才的官,沈全交说他们都是面糊的；“圣神皇”指的就是武则天,武则天当时的尊号就叫“圣神皇帝”.尽管这首“拾遗补阙”的歌谣不乏讽刺意味,但武则天不仅坚信试官对于其选拔贤能的重要性,而且严格规定：“试官”者不作为或不称职,一经发现,轻者革职,重者诛杀.因此想投机为官者,并不敢豁出自己的性命去试官,而真正的贤能自然是“真金不怕火炼”的,狄仁杰、魏元忠、姚崇等一大批名臣都是武则天时期出现的.（资料来源：《学习时报》、《北京晚报》）
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