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农村民事送达难问题
摘 要：民事送达起着连接诉讼阶段、沟通民事诉讼法律关系主体诉讼行为的作用,然而理论界对于送达问题的关注较少,对于其中亟待解决的农村民事送达问题更鲜有研究,农村民事送达难深刻反映着司法部门在广大农村地区面临的窘境.造成送达难的因素多元而复杂,分析并解决这一问题,对于健全符合中国农村现状的民事送达制度具有一定的现实意义和理论价值.
关键词：民事送达；农村；送达难
中图分类号：D925.1 文献标识码：A DOI 编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.23.001
《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次强调“三农”问题的重要性,加强“三农”问题的法治保障成为新时期理论界和实务界关注的重点.农村民事送达难问题严重阻碍法治现代化惠及广大农村地区,这其中兼有观念的原因和制度的原因,这些问题需要从宏观和微观两方面入手,总结工作中遇到的难题,并借鉴国外送达的有益经验,方能建立真正适合国情的农村民事送达制度.
1 农村民事送达的现状
1.1 农村送达现状评析
为了深入了解农村民事送达的现状,笔者采访了内蒙古某基层法院的谢法官,提到农村的民事送达,谢法官表示十分无奈,其表示诉讼文书向草原牧区的送达是一项耗时耗力,且成效较差的工作,实践中问题很多,严重影响诉讼的效率以及司法的权威.而在福建某县法院与法学院进行共建交流活动中,负责送达的法院工作人员同样表示,向山区的送达工作遇到了很多的困难,现行的送达规定无法推进送达的有效进行.可见农村民事送达难问题不是个别现象.
廖永安教授的实证研究显示,法院运用直接送达的比例相当高,达到接近90%的比例.[1]但直接送达的各种方式在农村却遇到了不小的困难,谢法官指出,由于草原牧区与法院距离较远,当事人往往不愿意通过电话通知受领的方式亲自到法院领取诉讼文书,因此法院只能派工作人员通过“两人一车”的方式深入牧区进行送达,送达工作十分耗费时间,法院经常要花费半天的时间驾车数百里到达受送达人家中,有时候到达后遇到家中无人的情况,还可能需要进行多次的送达,其他的送达方式同样效果不好.
相较于城市地区的送达,笔者将农村民事送达问题的特征总结为以下几点：一是更加耗时耗力,这主要是由农村的自然环境和地理位置决定的；二是遭受的阻力更大,福建某县法院的送达人反映,在山区送达诉讼文书经常性的遭到受送达人甚至是村委会的抵抗,农民对于法院的抗拒心理较强；三是送达的成效更差,农村的民事送达遇到受送达人避而不见、见而不收、收而不签的现象比较普遍,受送达人对诉讼风险不甚了解,受送达人庭审的缺席率较高.
1.2 法定送达方式在农村遭遇的主要问题
1.2.1 直接送达直接送达作为法院最常使用的送达方式,在农村送达过程中遇到了不小的障碍,农村的自然环境和地理位置决定了直接送达会耗费法院较多的财力.有学者指出,此次新民诉解释明确将通知领取列为直接送达的变体,在立法上给予了该种送达方式正式的“名分”.[2]但是与城镇较大的使用比率相比,在农村送达的过程中,电话受领基本上因受送达人的抗拒被闲置.这就导致了直接送达的效果受到极大的削弱.
1.2.2 留置送达留置送达适用于受送达人或其同住成年家属拒绝接收诉讼文书的情况,此时送达人可以邀请基层组织或所在单位的代表见证并留置.新民事诉讼法规定拍照、录像的方式也视为留置送达.表面看来留置送达相较于直接送达比较灵活,但是实践中法院的适用率却不高,在农村送达中这种情况更为明显,福建某县法院的送达人指出,邀请村干部见证经常被直接拒绝.在实际送达中,有的基层组织或单位人员不是找不到,就是找到了也不愿意来,来了也不愿意见证,其他人一般更不愿充当见证人的角色,这种情况在农村更为明显,受邀人往往以“不愿得罪人”为由推辞见证,致使留置送达难以实现[3].
1.2.3 邮寄送达邮寄送达方式在农村同样遇到明显的阻力,内蒙古法院的谢法官反映邮寄送达一般送达至受送达人所在村的村支部,而村支部签收之后常常怠于通知受送达人,导致送达没有产生效果；另一种情况就是原告提供的地址不详细或者不正确,导致邮寄无法送达,谢法官以前经常遇到大批邮寄送达的诉讼文书被退回,目前在农村民事送达中很少使用邮寄送达.
除了以上三种主要的送达方式,公告送达、委托送达、转交送达等在农村适用率更低,但同样问题较多,例如实务界总结的问题包括公告送达期间过长且公告方式单一、影响案件审理效率、受托法院以及受转交的单位由于事务繁忙等原因不愿配合等.
2 农村民事送达难问题的成因分析
2.1 制度层面的原因
2.1.1 民事送达的“超职权主义模式”对比域外送达制度,无论诉状由法院职权送达的德国、日本还是由当事人（一般委托职业人员实施）送达的美国、法国,主要由当事人承受送达不能的不利后果（起诉被撤销或驳回）,似乎才是正当的.[4]而我国由于长期受“职权主义”诉讼模式的影响,由法院自行承担送达不能的后果和风险.因此在整个送达制度的建构上,法院垄断了送达的主体地位,当事人的作用受到忽视,法院耗费大量经费.想尽各种手段进行送达,而无论是送达人还是受送达人都理所当然地认为送达是法院的职责.由于职权主义色彩在送达制度的设计上十分明显,因而笔者将其称为民事送达的“超职权主义模式”.
2.1.2 当前的送达制度难以适应在正式的法律条文与主流的法律理论中,当代中国已经打上了“非乡土”的西方印记.[5]在送达制度的具体设计上,立法者较少考虑农村送达的现实,为各种送达方式设置许多适用条件,缺乏制度柔性,如留置送达的两种形式适用条件严格,在农村送达的语境下几乎无法实现.新民事诉讼法增设电子送达,电话受领等方式也无益于改善农村送达的现状.面对广大的农村地区,可以想象法院适用如此“现代”的送达制度的无奈和困惑.
2.1.3 法院经费保障不足和办案压力的束缚在与谢法官交谈中笔者获悉,目前法院送达的经费支出相当大,其中农村牧区的送达费用占据很大比例,为了将诉讼文书送达到农民家中,法院经常驱车行驶上百公里,花费巨大.同样的情况也发生在福建的山区,法院的送达经费十分紧张.由于现行的法律没有将送达的费用交由当事人支出,因而法院只能自出经费进行送达,动辄花费数百甚至上千元的送达给法院面临了不小的挑战,实践中法院为了节省经费,出现一些瑕疵的送达甚至不符合法律规定的送达,也是一种无奈之举.
随着市场经济的逐步发展,我国的法院受理案件数量逐年攀升,案多人少的局面加之绩效考核的压力,与现行的送达的多条件、低效率之间产生了矛盾,法院没有足够的时间和精力花费在通常是标的额较小的农村送达中,法院需要的高效送达无法得到制度的满足,使得农村民事送达难问题变得尤为凸显.
2.2 观念层面的原因
2.2.1 农村厌讼思想根深蒂固中国自古以来厌讼思想盛行,早在春秋时期,孔子即有言：“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎！”几千年来厌讼心理成为了民众的一种思维习惯.周赟教授将厌讼的原因进行政府角度、社会层面和个人原因三方面的阐释,十分独到.[6]时至今日,厌讼思想在中国社会尤其是农村地区仍然根深蒂固.发生在农村的纠纷极少诉诸法院,几乎都在乡土社会特有的纠纷解决机制甚至私力救济中解决了,而当农民不得已牵涉诉讼的时候,往往采取消极回避甚至积极抵抗的行为予以回应.在与法官的沟通中不难发现,实践中的农村民事送达难很大程度上是由于受送达人的原因造成的,受送达人躲避送达,村委会拒绝配合见证送达等现象,其根源就是回避诉讼、抗拒诉讼的厌讼心理.
2.2.2 农民法治观念薄弱笔者认同苏力教授的判断,中国的问题依然主要是农村问题,中国最广大的人口仍然居住在农村,中国社会现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化.[7]倘若广大农民的法治观念得不到提升,中国法治现代化的目标无从谈起.在农村民事送达方面,农民的法治观念薄弱体现为两个方面,其一是对诉讼的误解,许多农民仍然认为诉讼可以逃避,只要法院送达不成就可以免于诉讼；其二是对送达的误解,他们不理解送达意味着诉讼负担和风险,以为只是法院的一种简单通知.以上两方面是导致农村送达受送达人逃避或者抗拒的现象发生的直接原因.
2.2.3 法院自身的忽视在农村地区的送达遇到的种种问题并没有得到法院的重视,农村大量的案件属于案情简单,标额较小的,法院基于功利的考虑,在农村民事送达技术层面的探讨明显不足,法院不愿在农村送达上花费大量司法资源.但是由于农村送达问题显著,在实践中对农村地区的送达却是耗时耗力且效果很差,有时一个案件的送达就耗费数月,导致司法资源浪费,这就需要法院转变自身的关注点,更加重视农村的民事送达,在法律允许的范围内灵活运用各种送达方式提升送达的质效.在当前“超职权主义”的送达模式下,法院观念的转变成为解决送达难的重要途径.
3 农村送达难问题的化解路径
由上文可知,农村民事送达难的成因是多元复杂的,要真正解决这一问题,需要在诸多方面进行改进,笔者尝试从宏观层面和微观层面分别进行讨论,希望探寻出农村送达难问题的化解之道.
3.1 宏观层面
3.1.1 适当吸收“当事人主义”因素适当吸收“当事人主义”的因素是基于现实的需求.在建国后的民事审判实践中,诉讼文书、司法文书的送达一直由法院完全负责,当事人仅需承担签收配合义务.这种法院“全责型”送达制度与当时“深入群众、调查研究”的审判模式相辅相成.随着经济社会体制改革的深入,对法院实施送达形成了前所未有的挑战.与此同时,民商事案件数量持续膨胀且所涉纠纷的空间跨度明显拉大,也极大的加重了法院送达的人、财、物负担[8].因此,法院无力再进行这种“大包大揽式”的送达,将送达的主体扩展至当事人是现实所需.
适当吸收“当事人主义”的因素符合送达的国际发展趋势.英美法系和大陆法系都属于“当事人主义”诉讼模式,只是程度上的区别而已.在德、日、法、美等国的民事诉讼中,送达并不完全是法院的职责,当事人也有送达诉讼文书的责任,而且诉讼的开始往往与送达行为有关.这主要与这些国家特别强调充分发挥当事人在民事诉讼中的主导作用有关.实践表明,这些国家的民事诉讼送达制度对调动当事人的积极性、尊重当事人的自由处分权、提高诉讼效益、减轻法院负担等方面均有明显效果.[9]综观民事送达的国际趋势,送达责任的当事人化以及送达主体的社会化是送达制度的发展趋势.
适当吸收“当事人主义”的因素回归了送达制度的本质.送达的本质在于诉讼事项的通知,是一种诉讼负担和风险的告知行为,加之民事诉讼强调尊重当事人的自治性和处分权,“ 当事人自负其责”应当成为送达制度的应有之义,当然,由于我国公民法治观念还不强,对于送达的理解不够全面,现阶段实行“法院送达为主,当事人送达为辅”的模式比较合适,实践中一些法院正在尝试引入当事人进行送达,但在现阶段没有任何的法律依据,笔者认为立法部门应当考虑适当引入当事人送达和配套的诉讼风险承担的规定,不仅有利于减轻法院自身的送达负担,更重要的是“当事人主义”更符合送达制度的本质特征.3.1.2 适度调整送达立法的面向农村民事送达难问题原因之一在于立法的面向,送达工作人员对这方面有深刻地体会.正如前文所述,立法的城市面向与实际的乡土中国产生了隔阂,在送达制度的立法上,立法者考虑的更多是城市语境下的送达工作,而忽略了广大农村地区因为地理环境、心理因素造成的特殊送达环境.笔者举一例说明,例如留置送达中的见证人制度,民诉法86 条明确规定：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的,送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所.
该条邀请见证人签章的制度显然是基于城市陌生人社会以及交通便捷的特征而制定的,该制度在农村地区几乎得不到适用.内蒙古法院的谢法官指出,在向草原牧区送达过程中遇到了几种情形令他们十分困惑：一种情形就是草原牧区村支部距离受送达人住所相当远,邀请基层组织见证很困难；另一种就是由于农村属于熟人社会,基层组织与受送达人之间关系密切,根本不可能同意见证.当以上两种情况出现的时候,法院可能需要进行多次送达,在严重消耗司法资源的同时造成案件审理的低效率.
当前各地人民法院探索的新方式,例如邮件、传真送达等或许有利于城市的送达,但是放在农村环境下却几无助益；立法和司法解释的几次变化对于送达难问题也难有改观.因而,立法者应该适度调整立法的面向,送达立法应当更多地考虑农村地区的实际情况,总结实务部门司法实践的有益经验,让送达制度更加贴合实际,送达的质量和效率才能有保证.学者的实证研究表明,直接送达是法院适用最多的送达方式,因而改革的重点正在于此,立法者可以通过召开研讨会的形式邀请基层法院代表商讨,倾听基层法院在农村直接送达上的问题和需求,进行立法的适度调整,这样立法才能服务于司法,而不是违背司法规律,阻碍司法.3.1.3 严格遵守正当程序原则作为重要的法治原则,正当程序包括程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开等价值.其中在送达制度中体现了参与性和效率性价值,送达制度是民事诉讼中当事人参与诉讼原则得以贯彻的基本保障,因此,其是对民事审判的基本方式产生一定影响的重要因素.这种影响具体表现为使民事裁判正当化.[10]同时送达制度也要重视效率价值,送达难导致的诉讼迟延严重减损正当程序原则在实践中的效果,立法和司法机关要严格遵守正当程序原则,特别重视送达制度的参与性和效率性.因此作为改革的出发点,对送达制度的改革不但要考虑法院方面的利益,还要考虑在送达中如何使正当程序精神得以贯彻,即当事人所享有的程序保障与其从程序中获得的程序利益相适应.
为了保证当事人的参与性,一方面要努力提高送达的有效比例,减少违反正当程序的无效送达；另一方面则需发挥好送达制度的诉讼风险告知功能,明确送达制度中“当事人自负其责”的内涵.诉讼的及时终结对于当事人和法院来说都是具有重要意义的,当前的送达难问题特别是农村送达严重制约了诉讼的效率,因此在农村送达中要强调送达的效率价值.合理地利用简化的送达程序或者避免使用繁琐、缺乏实益的送达程序,可以节省审判资源和提高诉讼效率, 相应地会产生诉讼利益.笔者认为,当前我国的送达制度之所以在农村地区遇到了困难,立法部门难咎其责,司法实践中的许多“创新做法”没有相应的法律依据,而依照现行送达规定的民事送达又在农村语境下屡屡受挫,因此,在立法中要全面体现正当程序原则,处理好公正和效率的关系,方能发挥送达制度的程序价值.
3.2 微观层面
3.2.1 送达地点的扩张我国目前的送达地点仅限于受送达人的住所,实践中农村地区受送达人经常日出而作日落而息,给法院的直接送达带来了相当大的困难.对比域外立法,其关于送达地点的立法则是十分灵活,例如《德国民事诉讼法》第180 条规定,只要遇见受送达人,在任何地方都可向其交付送达文书；日本则规定交付送达的地点可以是受送达人的住所、就职场所、申报的送达场所、邮局等.我国关于送达地点的规定可以参考域外的立法例,直接送达中以直接交付为标准,不拘泥于住所地,只要与受送达人相见即可完成送达.
3.2.2 简化留置送达的程序留置送达有两种留置方式,对于邀请见证人签章留置的方式,笔者同意廖永安教授的观点,即直接取消见证人制度,根据德国等大陆法系国家相关法律的规定,如当事人拒收,可将应送达的诉讼文书留置于当地派出所或基层组织,并将留交的情形作书面通知,张贴于受送达人的住所门上或交其邻居转交,即视为送达.其认为从维护送达程序公正而言,上述规定是可以考虑借鉴的.[11]对于新民事诉讼法规定的拍照、录像进行留置的方式,令送达人困惑的情形是,明知家中有人,但其不予应答,不明确表示拒收的情况如何处理,笔者认为这种情况下应当进行拍照或者录像,记录受送达人家的生活迹象,然后进行留置即可,这种情形属于留置的推定.简化留置送达程序,并将更多的情况纳入留置的许可范围之内,更加符合中国特别是农村地区的实际情况,可以有效地减少法院送达的次数,增加有效送达的比例.
3.2.3 强制措施的适用对于受送达人的暴力抗拒送达、频繁躲避等行为,笔者建议以妨碍民事诉讼行为进行惩治,具体可以适用民事诉讼法111 条第五项的“以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务”的情形,在当前法院独揽送达任务的背景下,司法送达代表了司法的威严,采取训诫、罚款、拘留等强制措施不仅有利于维护司法的尊严,有利震慑违法的受送达人,对于农村地区来说也是一种普法的途径.
3.2.4 兼顾受送达人权益在着力解决农村送达难问题的同时,一定要注意受送达人权益的保护,避免出现片面强调送达效率,而忽视人权保障的情况.笔者在与法官交流的过程中发现,在农村民事送达的时候,会出现这样一种情况,受送达人有详细的收发邮件的地址,法院采取邮寄送达,但是邮递员通常将诉讼文书仅送达至村部,由村部工作人员进行签收即视为送达.村部工作人员或由于事务繁忙或不负责任,有时候邮件放在村部几个月而受送达人一无所知.这种情况在农村民事送达中多次出现,应当引起警惕.法院在对农村地区的送达中,不能片面追求效率而忽视受送达人的权益,一定要送达到户,确保受送达人知悉诉讼文书的内容,避免出现这种瑕疵送达或者违法送达.
3.2.5 建立统一送达平台建立统一送达平台的设想来源于福建泉州中院和永春县法院的实践,2016 年5 月13 日,泉州中院在全市两级法院搭建了“统一送达全域通服务平台”,打通了全市区域内法院系统的快速送达通道.形成各法庭之间、各法庭与院机关庭室之间的统一送达网络.自平台运行以来,5 个基层法庭为院机关庭室送达了60 多个案件,节约送达路程1 万多公里,节省时间20 多天,有效节约了司法资源.[12]笔者认为统一送达平台将法院较少适用的委托送达进行改进和激活,形成区域性的送达网络,依靠派出法庭的地理优势进行集中送达,能够有效的提高送达的质量和效率,是一种较好的尝试.
4 结语
农村民事送达难问题,可谓是送达制度中的顽疾.长期以来困扰着法院送达人员,严重损害了司法的威严和诉讼的效率.农村民事送达难的背后反映了许多深层次的问题,例如诉讼模式、立法面向等,因而解决该问题不可能一蹴而就,需要司法部门积极总结交流经验,立法部门更加贴合实际的立法以及在农村地区的普法宣传等相结合.鉴于笔者能力所限,提出的解决措施可能不够严谨和全面,在此仅能抛砖引玉,期待理论界和实务界的更多关注.
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[12]点面巧结合文书送能达———永春法院构建送达“矩阵”“送达难”[DB/OL].http://www.aiweibang.com/yuedu/136545829.html.
作者简介：王言,厦门大学法学院,诉讼法学2015 级在读硕士研究生,研究方向：民事诉讼法.
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