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混合所有制经济的风险防范和治理
汤吉军 安 然
摘 要：“混合所有制”并非一个新的概念,无论是理论研究上还是实践探索上,我们对混合所有制经济的认识随着经济发展而不断深入.改革开放以来,我国国有企业改革不断深化,混合所有制经济也取得了长足的发展,并通过明确产权,引进多元投资主体,完善了现代企业制度,构建了合理的产权结构.但与此同时,也存在一些问题亟待解决,包括国有资产流失、法人治理体系不健全、监管监督机制不到位等.混合所有制改革中的交易成本制约着混合所有制的发展,并带来诸多风险.因此,要通过完善市场结构、健全现代企业制度、转变政府职能、完善法律体系的共同作用,进一步深化国有企业改革,积极稳妥地推进混合所有制经济发展.
关键词：混合所有制；国有企业；成本—收益分析；产权结构
中图分类号：F121文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０16）05－0018－０5
* 本文系教育部新世纪优秀人才支持项目“交易成本、沉淀成本与政府反垄断问题研究”（编号：NCET—13—0247）、教育部人文社科重点研究基地重大项目“国有经济战略性调整与中国特色社会主义道路”（编号：13D790012）、吉林大学“985”工程及青年学术领袖培育项目“国有企业治理结构的路径依赖及其超越研究”（编号：2015FRLX09）的阶段性研究成果.
发展混合所有制经济是目前国有资产管理和国有企业改革的核心问题,发展混合所有制经济有利于提升市场配置资源的能力,促进国有资产流动,提高企业生产效率.但与此同时,发展混合所有制经济过程中存在大量的交易成本,并伴有资产流失、整合不当、分配不公等诸多风险,有可能给国有资产、企业和市场带来损失.因此,把握混合所有制改革的发展状况,认识其面临的主要风险,并从制度创新角度加以防范有着重要的现实意义.
一、发展混合所有制经济的收益和成本
对所有制的探讨,实际上就是企业的产权问题,产权制度是企业最基础性的制度安排,也是我国国有企业改革的核心要点.Coase最早指出清晰的产权对于减少社会成本具有至关重要的意义,如果产权明确,可以激励人们将外部性较大的内在化,即便在出现社会成本时,市场交易也同样有效①.Hart & Moore从不完全契约的角度来阐释产权,提出由于不完全契约的存在,产权的探讨才有意义,应将产权定义为剩余索取权和剩余控制权②.我国国有企业的主要问题在于,国有资产在名义上归全体人民所有,但是人民并不能直接行使对国有资产的所有权以及对国有企业的控制权,需要委托政府代为管理,而政府又再次委托经理人对企业进行实际管理.这种“所有者缺位”问题就造成了国有企业委托代理链条过长,制约了国有企业的健康发展,并同时导致国有企业腐败问题频发、盈利能力低下、创新活力不足等问题.产权改革是国有企业改革的关键,只有让非国有经济加入到国有经济中去,承担股东角色,让私有产权形成有效的利益激励机制,才能改善国有企业的公司治理结构和经营效益③.因此说,发展混合所有制经济符合我国的市场经济现状,是建立健全现代企业制度的必经之路,有利于我国国有企业改革的深化、资源配置效率的提高和企业竞争力的增强.但是,在实践中,当公有制经济和非公有制经济在形成新型的企业产权主体结构前会进行成本—收益分析,只有当发展混合所有制经济的收益大于其成本时,两种资本才会选择融合发展.反之,二者则分立发展.这表明发展混合所有制经济,不仅是意味着多种经济成分在国民经济存.更为重要的是,能将本来分散的各种所有权形式的资本用现代企业制度融合,可以最大限度地实现双赢.
1. 发展混合所有制经济的收益分析
改革开放以来,国有企业的绩效不良、发展停滞的局面一直被认为与产权不清晰有关.Shleifer & Vishny在研究中指出,管理人员不负责和政府干预会使国有企业偏离效率目标、效益低下,企业需要进行产权改革来实现生产效率的提升④.胡一凡等的研究发现国有企业在进行产权改革后,生产成本被大幅降低,盈利能力得到提升⑤.由此可见,发展混合所有制经济是深化我国国有企业改革的关键路径,在改革中企业、市场和政府均受益良多,主要包括以下几个方面：
一是发展混合所有制经济可以促进生产要素的流动.在资本方面,在公有制经济下我国的国有资产流动性相对不足,而资本只有通过流动才能体现其活力并实现进一步的保值与增值.如果不能够让资产在资本市场上自由流动与交换,就是无形中对资本的一种损害.发展混合所有制经济能够为国有资本和非国有资本均提供良好的市场经济环境,组建混合所有制企业有利于将国有资产更好地资本化,也就确保实现其良好的流动性,增加资本活力和增值能力.在劳动力方面,由于国有企业的管理人员多由政府指派,且缺乏良好的激励约束机制,造成了大量的人才流失,又无法吸引优秀人才,非国有企业因为资源有限也缺乏一流人才.发展混合所有制经济能够使企业的劳动力要素更充分地接受市场调节,有利于优化企业薪酬制度,加大人才引进力度,为吸收人才和培养人才提供良好的企业环境,有助于提升企业的国际化经营能力与水平.
二是发展混合所有制经济有助于改善公司治理结构.国有制企业中经常存在国有股“一股独大”的情况,其他中小股东缺少话语权,利益无法保障,国有股东对公司的控制又往往是政治上的超强控制和经济上的超弱控制,这就造成治理机制的无效率,内部人控制和监管失效等问题频发.混合所有制改革有利于改进董事会结构和决策流程,多元产权主体使董事会面临退出和进言的威胁,更能使企业健康发展.同时,健全信息披露制度,这些有利于建立起规范的公司治理框架,改善国有企业的公司治理效率.
三是发展混合所有制经济有利于打破行业垄断,促进市场公平竞争.我国经济改革不断深化,但垄断行业改革仍然滞后,当前除了一些自然垄断行业外,我国仍然存在为数不少的行政性垄断或行政性寡头垄断的行业,公有制经济的垄断经营严重影响了市场的健康发展.一方面,因成本中存在大量不合理因素,包括行业高工资,造成成本偏高,扭曲.另一方面,非公有制经济受到产业准入、资源获取障碍等有形或无形条件的限制,在位企业和新进入企业处于不对等竞争状态,难以形成有效竞争.发展混合所有制经济,非公有制经济也能获取经营许可,有利于打破所谓的“玻璃门”和“弹簧门”,打破公有制经济垄断市场的格局,实现要素利用、投资领域的公平,避免出现因行业垄断导致的短缺现象.
四是发展混合所有制经济有助于转变政府职能.一直以来,政府对于不同所有制企业始终采取不同的管理政策、税收政策等,政府同时担负“管人、管事、管资产”的责任,带来了一系列的经营管理问题.当混合所有制理顺了产权结构后,公有制经济和非公有制经济应按照自身在企业的股份比例,作为地位平等的出资方,主要以“管资本”方式享受同样的管理政策.国家不应再对企业的合法经营活动进行直接干预,而是利用经济和法律手段对违法行为和损害社会公共利益的行为加以规制,做好监管和服务,致力于为企业创造发展市场经济的良好环境.
2. 发展混合所有制经济的成本分析
科斯定理指出了当交易成本为零的情况下,无论产权归谁,都可以通过市场自由交易达到资源的最佳配置；当交易成本为正时,产权的界定和安排就对资源配置效率起着至关重要的作用,权利应当归为能实现社会福利最大化的一方.而混合所有制经济的发展过程中,在人的主观因素、资产专用性的存在和市场环境的制约共同作用下,存在着较高的交易成本⑥.Williamson将交易成本分为事先的和事后的两个类别,由于市场的不确定性和信息不完全,事前的交易成本主要包括合同的起草成本、谈判成本和契约保障成本；事后的交易成本包括契约不能适应所导致的成本、讨价还价成本、构建与运营成本和约束成本⑦.
一是发展混合所有制经济的事前成本,事前成本主要包括：（1）信息成本.公有制企业和非公有制企业在组成混合所有制企业前,会从多种渠道收集交易对象的各类信息,不仅包括对方的企业规模、经营状况、治理结构和员工素质等,还有发展战略、管理水平、品牌价值、商业信誉等无形资产.信息不对称从本质上是无法消除的,并购双方获取以上信息并加以透彻分析有一定难度,尤其是我国企业信息与信用系统尚不完善,因此信息成本很高；（2）决策成本.双方企业在决定组成混合所有制企业时,需要协调好各自内部的利益关系,这其中也难免存在交易成本.在公有制企业中,存在一批安于现状的利益团体,为了维护自身既得利益,可能会阻碍混合所有制改革.在非公有制企业中,也有一些人会因害怕丧失决策权、激励机制分配不公而不想与公有制经济融合.因此,想要说服并购双方,协调好各方利益关系,需要付出成本；（3）谈判成本.在进行混合所有制改革时,公有制企业和非公有制企业的利益诉求点存在较大差异.公有制企业想通过融合盘活闲置资产,优化治理结构,增强公有制经济的控制力和活力,而非公有制企业想通过合作获得经营上的方便,包括进入壁垒小、获得资源和经营机会较多,受保护程度更高等. 所以,并购双方在融合形式、治理结构、股权分配、补偿办法、激励机制、未来发展规划方面会反复进行讨价划价,这一过程必然耗费大量的人、财、物、时间等大量成本.
二是发展混合所有制经济的事后成本,事后成本主要包括：（1）资源配置成本.无论是进入市场还是退出市场,生产要素都将被重新配置,在国有企业和民营企业或外资企业组建新企业时,因为资产专用性的存在,企业在混合所有制改革中需要面临生产要素价值损失的风险,负担其中的沉淀成本,为了减少自己当前的损失和避免将来被“敲竹杠”行为,双方会付出大量交易成本来保障自己的利益.（2）整合成本.发展混合所有制经济不是将不同所有制经济简单集合,而是要真正整合各方资源,发挥各方优势,才能发挥混合所有制的优势.但不同所有制企业在发展战略、管理方式、企业文化等方面均存在不小的差异.国有企业长期依靠国家体制保护,一些管理人员有制度优越感,存在着官僚作风的问题.非国有企业在管理上也有家长作风,随意性强,管理素质参差不齐的问题.同时,由于不确定性和信息不对称的存在,契约是无法在谈判时就得到完善的,很可能出现事后不适应；要将两者协调好,实现有效融合,就需要付出相应成本来解决整合冲突问题；（3）监督成本.为了能保障契约的顺利履行,公有制企业和非公有制企业都会投入力量构建监督制衡体系,以便及时发现问题,维护自身利益.为了规范执行层权利运行,确保混合所有制企业健康、规范运行,各方权益得到保障,需要付出相应的监督成本.
由此可见,只要发展混合所有制经济的收益大于其成本,就会发生混合所有制.反之,一旦收益小于成本,就会导致二者独立发展.因此,必须充分考虑发展混合所有制经济带来的成本和收益,通过防范风险、降低成本、提高收益,最终才能实现“1+1﹥2”的整合效应.
二、发展混合所有制经济的价值、决策和整合风险
混合所有制改革之路并不是一帆风顺的,国有企业和非国有企业在组建新企业或者并购过程中主要经历三个阶段：前期的信息收集和接洽,中期的谈判与合同签订和整合后的经营和管理.在三个阶段中都存在一定风险,这些风险如果不予以控制与规避,会大大增加成本,阻碍混合所有制改革的进程,甚至会导致深化国有企业改革的失败.
1. 发展混合所有制经济的价值风险
在发展混合所有制经济的前期信息收集和接洽阶段,国有企业和非国有企业的价值风险主要体现在两个方面,一方面是缺乏对自身资产的合理评估,导致以严重低估的出售企业,造成国有资产流失.国有资产流失由主客观原因造成,主观原因是由于管理层缺乏责任心,为了减轻自己负担和“后患”而低估国有资产,还有领导人在资产评估和产权定价环节暗箱操作,通过关联交易、利益输送等方式侵占国有资产,甚至在改革改制重组的过程中出现集团式打包侵吞；客观原因是国有资产中的专利、品牌价值、商业信誉和创新能力等极具价值和增值潜力的无形资产很难被准确评估,致使国有资产流失.另一方面,是在混合所有制改革中信息不对称问题普遍存在,国有企业对民营企业和外资企业的实际经营情况、存在问题和发展前景很难清楚掌握,多数信息来自于企业公开的财务报表、年度报告,这些信息的真实性和客观性有限,而管理水平、员工素质等无形资产也难以被财务报告和公司市值直观反映.因此,在组建混合所有制企业前,对目标企业进行充分调查,并对收集的信息进行深入分析,去伪存真,才能有效防范价值风险,维护企业利益.
2. 发展混合所有制经济的决策风险
发展混合所有制经济有利于使各种所有制企业根据自身优势获取所需资源,优势互补,相互促进.但在组建混合所有制企业的谈判和签约过程中,除了资源分配外还有其他很多问题需要讨论.所谓的决策风险是指国有企业和非国有企业在就企业的战略目标、经营模式、员工安置、权利义务、退出机制等问题进行谈判时,由于主客观原因导致有些关键问题未被谈及或者明确落实,决策的失误导致了后来在经营过程中出现纠纷和风险.决策风险产生的客观原因是契约的不完全性,因为信息的不完全和交易事项的不确定性,在签订合同时无法预测所有可能出现的情况,有限理性和机会主义的存在又可能会使合作双方对同一表述有不同的理解,第三方对契约的履行可观察却不可证实或强制其加以执行.同时,决策不仅仅只是一个客观过程,还涉及大量的个人的情感以及价值判断等主观因素.有的企业的管理者可能会受到个人目标、经验的影响,不能对谈判底线和基本策略在事先充分考虑,又未聘请专业的财务顾问和法律顾问参与谈判,以致在谈判过程中忽略了对一些关键问题的探讨,会导致在经营过程中的“扯皮”和纠纷,未能将谈判过程中已经达成共识的相关事项清楚、全面、准确地列明,没有形成控制性文件就不能对合作双方在未来经营过程的行为加以法律层面的规范和制约.
3. 发展混合所有制经济的整合风险
整合风险主要是指企业进行混合所有制改革后的实际运营和管理过程中,对双方企业的有形资产和无形资产的整合出现的不确定性带来的风险.在企业资产的整合过程中要特别重视资产专用性的重要影响.资产专用性是指在不牺牲生产价值的条件下,某项资产能够被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新调配使用的程度.其中,企业的品牌形象、消费者忠诚度、企业文化和管理技能等无形资产也具有资产专用性的性质.资产专用性会导致沉淀成本的产生,因为沉淀成本导致了资源不能充分流动,在整合后不同所有制经济会对资产专用性高的生产设备的所有权和利益分配问题就会格外关注,处理不当便会引发争议和冲突⑧.在管理风格和管理手段方面,国有企业的管理人员通常有行政级别,有一定程度的制度优越感和“官本位”观念,在经营管理中也习惯寻求上级领导的指示.而有些非国有企业因为是家族企业,在管理上随意性较强,不够规范,导致管理素质参差不齐.两者在整合过程中或多或少会存在一定的冲突,很容易造成“囚徒困境”.在企业文化方面,不同所有制企业由于其战略目标、品牌特点、经营理念、企业规模和员工构成不同,在其运营发展中会逐渐形成不同的企业文化特点和价值观念.因此,作为一种非正式制度的文化,每个企业的文化内涵和外延都不尽相同,而企业文化潜移默化地影响着员工的心理状态和行为方式,不同文化的成员可能在协作中由于不同的核心价值观而达不到良好的效果,也会阻碍混合所有制改革.
三、发展混合所有制经济的风险防范与治理政策
综上所述,既然发展混合所有制经济并非完全是收益,风险始终相伴随.因此,我们需要采取相应的举措降低混合所有制的风险,以提高其收益.
1. 创造竞争性市场结构
建立完善的产权制度,关键要将国有产权纳入市场调节的范围,混合所有制改革的核心是市场化.发展混合所有制经济要保护各种所有制经济的产权,保障各种所有制经济享有和利用各种生产要素的同等权利,赋予各种所有制经济在市场监管、信贷政策和产业政策上享有同等的权利,做到“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制财产权同样不可侵犯”,营造公开、公平、公正竞争的市场环境,这样才能激发各种所有制经济的活力和创造力.我国目前产权交易市场不发达,相关制度落后,混合所有制企业进行产权交易的渠道还有一定阻碍.一方面,优化产权改革可以通过整体上市推进企业资产证券化进程,提高资产流动性；鼓励民营资本和国外资本参股,并保障其发言权和决策权；合理规划国有企业并购,促进产业升级；推进员工持股计划,形成多元股权结构.另一方面,要完善经理人市场.职业经理人的战略眼光、领导才能和管理能力在混合所有制企业中起到了举足轻重的作用,提高混合所有制董事会的治理水平需要高度专业化的独立董事,而此类人才正是应该来自高度职业化、市场化、专业化、国际化的经理人市场,并接受经理人市场的激励与约束.同时,要繁荣租赁市场和二手市场,尽量减少资产专用性程度,合理平衡资产专用性和所有权分配的关系,避免不同所有制企业在利益分配上出现不公平待遇.
2. 健全有效率的治理结构
发展混合所有制经济要注意防止大股东侵害小股东利益问题,应当建立能够保障中小股东合法权益、话语权的公司治理制度.从股东大会来看,要保障非国有资本投资者在混合所有制企业中的话语权和合法权益,降低信息不对称带来的影响,减少大股东对小股东的“道德风险”与“逆向选择”带来的问题,消除非国有资本参与混合所有制改革的顾虑和担忧；从董事会来看,可以借鉴国外先进经验成立独立董事会,完善独立董事制度,增加外部董事的数量,或由政府官员、民营企业家、专业人士和职工共同构成董事会,既确保国家和公众利益不受侵害,又能保证企业经济收益得以实现,运营效率得以提升；从监事会来看,应进一步发挥监事会在公司治理中的作用,让非国有资本在监事和独立董事的人选上有更多话语权.可以邀请银行等金融机构进入监事会,规范企业行为,规避经营风险,同时也可借鉴德国、日本等国家的经验,注重发挥员工在监事会中的基础作用.
3. 积极转变政府职能
在混合所有制经济的发展中,政府要注重监管职能和服务职能的履行,将企业还给市场.在监管职能上,对于企业,要实现国有资产监督管理体制由管资产向管资本的转变.国有资产管理机构要在混合所有制企业中扮演出资人的角色,不能以监管主体的身份干扰企业的正常经营活动；政府应力争在发展混合所有制经济中避免监管“越位”,同时又保证监管不“缺位”,既不侵犯非国有资产,又确保国有资产的保值与增值,促进产权的充分流动,提高资源的配置效率.在服务职能上,政府应健全宏观调控体系,发展基础设施建设,建设产权交易平台,促进市场信息流通,减少因信息不对称导致的交易成本,降低因资产专用性产生的沉淀成本,建立稳定的宏观经济环境,减少外部冲击,为公有制经济和非公有制经济创造稳定健康的缔约环境,有效推进混合所有制经济发展.
4. 完善保障性法律体系
混合所有制经济的健康发展和改革的顺利推进,需要强化法律支持,完善保障性法律体系.当前除了一些自然垄断行业外,我国还存在着相当一部分的国有资产垄断行业,市场准入规制限制了其他资本的投入,易发生寻租行为,严重损害了市场自由竞争.在市场经济条件下,市场主体要求平等,法律就应当顺应市场经济要求,破除资本歧视性观念,对国有资本、民营资本和外国资本一视同仁,消除对非国有资本在准入规制措施设置上的歧视,消除若干现实和潜在的不合理壁垒,保障非国有资本的收益权.因此,既要进行统一性、原则性的立法规范,也要同时注重完善对特殊行业的准入规制立法.在混合所有制经济发展中,因在并购、转让过程中低估国有资产和经营中的内部人控制问题均会导致国有资产流失的风险.针对这种情况,应从法律层面完善公司制度,避免国有资本在没有控股权时的资产流失,加强对企业经营行为的监管,加大对国有资产流失的查处和惩罚力度.要完善保障性法律体系,简化公司建立手续,解决法律不一致问题并有效解决企业运用中出现的法律冲突.在混合所有制经济发展中,不同法律存在着一定程度的冲突,对于引入投资和法人治理结构的不同法律、法规会给企业带来麻烦,同时国有企业和非国有企业具有不同的治理机制和决策模式,在组建新的混合所有制企业以后,也会在发展战略和管理手段上出现矛盾和冲突.要从立法层面完善开放股权投资主体多元化的法律规定,制定统一细则和办法,让不同所有制企业使用统一的《公司法》和《企业国有资产法》,为推进混合所有制经济发展创造统一公平的法律环境.
注释：
① R. Coase, The Problem of the Social Cost, Journal of Law and Economics, 1960, 3(1), pp.1-44.
② O. Hart and J. Moore, Property Rights and the Nature of Firm, Journal of Political Economy, 1990, 98, pp.119-158.
③ 张维迎：《理解公诉：产权、激励与治理》,世纪出版集团、上海人民出版社2014年版,第11页.
④ A. Shleifer and R. W. Vishny, A Survey of Empirical Studies on Privatization, Journal of Economic literature, 2001, 39(2), pp.321-389.
⑤ 胡一凡、宋敏、张俊喜：《中国国有企业民营化绩效研究》,《经济研究》2006年第7期.
⑥ 陈俊龙：《交易成本、科斯定理与混合所有制经济发展》,《学术交流》2014年第4期.
⑦ O. E. Williamson, The Economic Institutions of Capitali, New York: Free Press, 1985, pp.78-88.
⑧ 汤吉军：《不完全契约视角下国有企业发展混合所有制分析》,《中国工业经济》2014年第12期.
作者简介：汤吉军,男,1971年生,辽宁凤城人,吉林大学中国国有经济研究中心教授、博士生导师,吉林长春,130012；安然,女,1986年生,吉林长春人,吉林大学经济学院博士研究生,吉林长春,130012.
（责任编辑 陈孝兵）
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