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全面深化改革第三方评估的制度构建

袁莉

摘要：评估是绩效管理的关键环节,第三方评估是政府绩效管理的重要形式,其作为一种必要而有效的外部制衡机制,弥补了传统的政府自我评估的缺陷,在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用.全面深化改革第三方评估是对地方政府改革较为了解、长期关注的专业机构从地方改革的方案设计、推进过程和改革成效等三个维度对改革进行的评估.委托第三方公正、客观地评价改革越来越受到各级政府的重视.目前,我国全面深化改革第三方评估才刚刚起步,制度体系还未完全建立,第三方评估机构的合法性、独立性以及改革评估形式的规范化等问题还有待解决.加强第三方评估制度的构建,应从明确第三方评估机构的法律地位、完善政府信息公开与配合制度、建立第三方评估机构与行业管理制度、完善第三方评估结果运用制度等方面进行改进.

关键词：全面深化改革；第三方评估；制度构建

中图分类号：D632.9 文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０16）11－0074－０4

党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了全面深化改革的总目标、改革任务、改革重点,为党和国家未来的发展道路指明了方向.全面深化改革各项举措的扎实推进,需要强有力的改革督察,形成倒逼压力机制,激发改革动力,使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向.改革督察方式有多种,第三方评估是其中重要的一种.2014年12月,李克强总理在主持召开国务院常务会议时强调,要用第三方评估促进政府管理方式改革创新,之后他更是数次在国务院常务会议上提到“第三方评估”.近两年来,从国务院到各部委、地方政府,都开始大规模地引入第三方评估对政府绩效进行评价.① 2014年,为推动国务院改革、发展、民生等有关政策举措落实到位,国务院在派出督查组对有关部门和省市政策落实情况开展督查的同时,也邀请了一些第三方机构对部分重点政策措施的落实情况进行了评估.② 一些地方政府在省级层面也进行了第三方评估的有益探索,例如,2014年湖南省在全国率先制定了《湖南省全面深化改革第三方评估办法（试行）》；湖北省在全国率先尝试引进第三方评估机构,对全省全面深化改革工作实施情况进行评估,取得良好效果.可以预见,在“探索引入第三方评估改革成效”精神指导下,今后第三方评估将会成为政府管理中的新常态,在全面深化改革督察过程中引入第三方评估也会成为趋势,得到越来越多的推广.

一、全面深化改革第三方评估的概念和制度构建的依据

评估是绩效管理的关键环节,第三方评估是政府绩效管理的重要形式,其作为一种必要而有效的外部制衡机制,弥补了传统的政府自我评估的缺陷,在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用.

1. 全面深化改革第三方评估的概念界定

对于“第三方评估”,我国许多学者从不同角度有着不同理解,但实质上都强调“第三方”的独立性——由独立于政府及其隶属部门之外的第三方组织实施的评价,这也是保证评估结果公平公正的起点.③ 全面深化改革第三方评估,是对地方改革较为了解、长期关注的专业机构从地方改革的方案设计、改革的推进过程和改革成效三个维度对地方改革进行的评估.全面深化改革第三方评估不仅仅是事后评估（针对改革某一阶段的成效进行评估）,还包括事前评估（针对方案设计）和事中评估（针对改革推进过程）,采用的是全过程评估.更加深入、全面地对地方全面深化改革进行评估提高了第三方评估的科学性、客观性和权威性.全面深化改革第三方评估能够弥补传统政府自我评估的缺陷,促进政府职能转变,提升政府工作绩效水平,而且通过评估,第三方评估机构能够发现并分析问题,总结提炼出对政府决策具有参考价值的意见和建议,为未来的地方改革出谋划策.

2. 全面深化改革第三方评估制度构建的依据

制度是一个关于社会行为控制的系统,在充满不确定性的环境中,有限理性个体通过人际互动形成了各种群体.在关系紧密且稳定的群体中,个体通过互动所形成的信赖关系促使其自觉遵守群体内规范；而在信息不对称的松散社会中,只有理性的法律制度才能协调不同群体及其成员之间的关系.④ 新古典制度经济学认为,经济效益是评价制度的根本原则.科斯指出,要获得更高的效率,就要降低交易费用,而交易费用水平取决于一国之制度：法律制度、政治制度、社会制度、教育制度以及文化等.事实上,制度的确在很大程度上影响着经济效率.⑤ 全面深化改革涉及重大利益关系的调整,要顺利推进改革,必须处理好各种复杂的关系.而改革的推进,仅依靠和地方政府的力量是远远不够的,需要全社会的共同努力才能实现.社会是由许多个体组成的,每一个个体（组织）的行为与发展对于改革全局可能是正效应,也可能是负效应,个体（组织）之间在利益格局调整过程中也会产生冲突和矛盾,如何协调处理好个体（组织）与改革全局的关系,以及个体（组织）之间的复杂关系,必须依靠制度,制度是处理各种复杂关系必须依赖的可操作的具体规范.规范和法律之间的关系及其在整个制度中的地位构成了一个社会的制度结构,而支持这些规范和法律的群体结构（或社会结构）,则构成了这些制度结构的社会基础.严谨的制度结构及其社会基础能够形成有效的社会控制和整合机制,从而维系稳定的社会经济秩序,稳定的秩序无论对于国家发展,还是全面深化改革而言,都有着重要意义.⑥

二、当前全面深化改革第三方评估制度构建的困境

全面深化改革第三方评估在我国开展的时间还比较短,评估经验有限,在评估形式、评估程序及评估方法等方面还有待改进,但不可否认,制度因素已成为阻碍评估深入、有效开展的主要瓶颈.

1.“第三方评估”法律角色不明确

第三方评估工作的有序开展及评估机构和评估行业的发展有赖于法律提供强有力的支持,第三方评估机构首先需要具备明确的法律角色.从全国各地陆续展开的深化改革第三方评估的实践来看,大多还处于自发、半自发状态,缺乏明确的法律角色和相配套的法律法规.改革工作的督察需要第三方的参与,但参与必须建立在制度基础上,需要通过制度来明确评估主体的法律角色,以及评估过程中评估主体和评估对象之间的权利义务关系,这对评估工作的顺利开展非常重要.到目前为止,我国出台的与第三方评估相关的法律法规主要有：1989年国务院颁布并于1998年修订的《社会团体登记管理条例》,该条例确立了社会团体的登记程序以及政府的管理,提到了独立的第三方评估组织；《国有资产评估管理办法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《民办非企业组织管理条例》等法规对有关社会中介组织进行了规定.⑦ 但以上法规都没有对第三方评估机构的性质、地位、功能等作出清晰的界定,也没有对第三方评估活动中各方的权利义务等作出明确的规定,使得第三方评估的合法性和有效性模糊不清,一定程度上影响了第三方评估结果的有效运用.

2. 评估机构的管理制度不健全

第三方评估制度起源于西方国家,属于“舶来品”,最近才在我国不断发展起来,无论是评估机构自身的发展,还是评估行业的管理,都还处于初级阶段.一方面,第三方评估机构的准入和资质管理不规范.⑧ 我国现有评估机构一部分是具有政府背景的高校、学术机构的内设机构,行政关系隶属于行政事业单位,并不完全独立,难以做到管评分离；还有一部分社会组织,尽管也从事评估工作,但评估工作仅仅是组织业务的一部分,并不专业,没有相对稳定的专业评估队伍.加之我国尚没有法律法规来规范评估机构的从业资质,也没有明确评估机构的从业范围,第三方评估机构的服务内容、服务期限、权利义务、违约责任、评估验收、合同兑现等具体内容也没有可依照的法规,因此对评估机构规范化管理无从谈起.⑨ 另一方面,评估委托制度尚未形成.“委托代理”是法律中的一项重要制度,主要用于民事领域,形成的是民事委托关系；现在要解决改革委托评估问题,涉及国家及其主管部门的公权力,属于行政领域,形成的是行政委托关系,委托主体是国家行政机关,委托内容是履行行政职能,实施行政管理.⑩ 因此,我们可以认为改革评估中的委托制度是指政府及改革主管部门按照一定的程序和方式将其评估权的执行委托给具有资质的中立性专业评估机构,由后者对地方改革进行独立评估,并负责提出评估结论及建议.在这一制度下,专业评估机构开展独立、公正、客观的第三方评估,做到改革评估过程规范、方法科学、结论公正,为改革主管部门提供合理化、建设性的意见和建议.目前,尽管委托制度能够得到有关政策和法律的初步支撑,但评估过程中存在大量利益冲突,包括政府和评估机构评估主导权的冲突,在一些涉及政府部门利益的关键性问题上,评估机构很难做到不受政府部门意见的影响.可见,我国第三方评估委托制度还没真正完全建立起来,评估机构权限经常会受到限制,影响评估的权威性、公正性和客观性.

3. 改革评估信息的管理制度不规范

对地方改革的方案设计、推进情况及成效进行公正、客观的第三方评估,需要获取大量与之相关的信息,信息的来源应是多角度,多渠道的.但目前改革信息的收集与整理因缺乏制度化管理没能实现优化.首先,信息收集过程的监管存在漏洞.由于政府信息公开内容不全面,有的地方和部门不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系,政府信息共享机制不够健全等原因,目前改革评估信息收集仍然比较依赖委托方（改革主管部门）,特别是评估机构对党政干部这一群体的信息收集几乎完全依靠改革主管部门来组织实施,加之评估对象又都是利益相关方,信息收集过程不排除存在人为操纵的可能,难以保证所获信息的客观性.其次,信息收集与整理的流程不规范.在改革评估实践中,由于缺乏明确的操作流程和相关规章制度,评估机构很多时候只能按照自己的理解对信息进行收集与整理,随意性比较大,信息整理和统计的过程也缺少督导和监管.再次,信息获取方式单一.目前,大部分改革评估信息主要通过实地问卷调查、网络问卷调查及访谈等方式获取,以传统的调研方法为主,没有充分利用网络大数据的优势获取更多的信息.评估机构从改革主管部门获取信息主要依靠年底各改革牵头单位和各地方政府的考评报告,作为一种创新的管理方法,目前评估还没有融入到政府部门的日常管理工作当中,评估仍然是“运动式”的,这无疑会影响评估工作的整体效果.

4. 评估保障制度不完善

改革评估工作的开展必须有相应的制度来保障,特别是评估调研获取信息的过程,更需要相应的规章制度来明确各方的权责.假定其他影响因素不变,第三方评估结果的真实性与公正性直接取决于评估对象及相关各方所提供信息的全面性与客观性.评估调研的过程离不开评估对象改革相关部门的配合和协调,但囿于利益纠结,改革评估过程中要求评估对象做到知无不言、言无不尽并不容易,甚至评估过程还可能会遇到阻力,受到利益相关方的干扰.改革评估是一项周期长、涉及面广、调研工作量大,需要耗费大量人力物力的工作,有些工作如评估方案设计、评估数据的处理及部分信息收集等,评估机构可以独立完成.但还有一些工作,如向相关政府部门调研收集信息,完全靠评估机构自身独立完成难度很大,在评估过程中,一些部门和地方政府很可能以“保密、没有义务提供这方面资料”为由拒绝配合,最终的评估很有可能不全面、不客观.实际情况中,如果有改革主管部门从中协调,一般地方政府都会积极配合.可见,评估主体与评估对象——多个政府部门之间的关系,也需要制度来维护.此外,评估机构保护所获信息的安全也不容忽视,在缺乏评估信息保障制度的情况下一些重要的保密信息很容易泄露.

5. 评估结果的运用制度不合理

对全面深化改革评估的结果（通常以评估报告的形式出现）,目前大多数地方的做法都是递送给相关政府部门,有的地方停留在作为内部资料保存,有的地方由相关政府部门选择性对外发布,由第三方评估主体独立、直接对外发布的情况很少.这不利于第三方评估权威的树立,评估没有对改革相关部门形成一定的震慑,监督作用体现得不明显. 同时,也影响了改革与社会公众之间形成良性互动.实际上,人民群众对改革的关注度非常高,特别是涉及切身利益的民生类改革,人民群众迫切希望能通过更多渠道了解改革,参与改革.改革的推动离不开人民群众的支持,要赢得广大人民群众的信赖和认可,需及时与群众沟通改革信息,由第三方公开发布评估报告,是比较有效的沟通方式之一.

三、全面深化改革第三方评估制度构建的主要设想

全面深化改革的大背景下,第三方评估的重要性不言而喻,但缺乏刚性、统一的制度作为基础,势必会导致评估的标准不统一,甚至会使改革政策的实施效果大打折扣.因而,制度是建构全面深化改革第三方评估的基础.

1. 明确第三方评估的法律地位

改革评估过程中,人民群众、企事业单位等都是利益相关者,他们的意见代表了各自的阶层和群体,第三方评估机构可以将这些不同阶层和群体的利益、观点进行整合,使得评估结果更好地反映不同相关利益群体的需求,有利于在利益诉求多元化的环境中让各方了解、监督和参与改革,提高外部的参与度. 因此,要从法律上明确第三方评估的重要作用和地位,树立第三方评估的权威.一方面,最根本和最重要的是赋予第三方评估主体评估权.应从法律上保证第三方评估机构的权力,保证其能够独立开展评估工作,不受任何行政机构、公共组织和个人的干扰.评估权的来源是否合法、行使是否得当、责任是否落实,决定了第三方评估过程和结果的客观公正. 评估权的基础是监督权,应当说,包括第三方评估主体在内的任何个人和组织对政府改革工作都具有监督权.另一方面,应从法律上确保第三方评估的不可或缺性,使评估成为考评改革工作的基本环节和必要组成部分,形成评估制度化的长效机制.这会使第三方评估更加有效地督促改革,相关部门也会更加重视第三方评估,不断改进,提高改革工作的质量和效率.此外,还需要设计第三方参与的形式和入口. 湖北省的做法值得借鉴和参考,湖北省规定在改革主管部门对各地方和部门进行年度考核的总分中,第三方评估要占一定分值比例,这使得各地各部门都积极配合、认真对待评估,评估工作进展顺利,效果较好.

2. 完善政府信息公开与配合制度

对于改革评估工作而言,信息的公开和透明是先决条件,否则评估机构无法了解改革工作的开展情况、取得的成效及存在的问题,从而无法判断和评价改革相关部门的工作,会使评估陷入盲区.因此,要建立公共部门信息公开（保密信息除外）的保障机制,以法律制度的形式强制政府公开有关信息,破除评估中信息不对称的障碍.一是推行决策公开.实行重大决策预公开制度,特别涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大改革举措、重点项目,除依法应当保密的以外,在决策前都应向社会公布决策草案、决策依据,通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式广泛听取群众、专家意见,以适当方式公布意见收集和采纳情况.二是推进执行公开.政府应主动公开重点改革任务、重要政策、重大工程项目的执行情况及工作进展,听取群众意见建议,接受社会监督,加强和改进工作.对改革相关部门的督查和审计发现的问题及整改落实情况也要向社会公开,增强抓落实的执行力. 三是构建政府部门协作配合机制.对改革进行评估是要更进一步推动改革政策落地,使改革效果更显著,人民群众得到更多实惠.从这个意义上讲,评估的目的和改革工作的目的是一致的.相关政府部门有义务有责任配合第三方评估工作的开展,关键是要出台规章制度来明确有关部门配合评估调研的义务和责任,以便高效率、高质量地完成评估工作.

3. 建立第三方评估机构与行业管理制度

第三方机构参与改革评估已成为必然趋势,政府也在鼓励和引导第三方机构参与改革及其他政府绩效管理的评估,因此有必要依靠法律和制度来规范第三方评估工作.首先,要加强第三方评估机构的资质管理.改革是一项复杂的系统工程,对改革进行评估也是一项复杂的、有专业化要求的工作,为确保评估的准确性,需要优化评估主体.资质管理是主管部门对评估行业实施管理的重要手段.应尽快设置第三方评估机构的准入门槛及相关标准,开展评估机构的申报审批和动态考核,鼓励和引导建构适度规模、高水平、专业化的评估机构,吸收具有实践经验和熟练评估技术的专业人员加盟评估组织,加强对评估机构的建设,以确保评估机构具有公正、正确地进行评估的水平和能力,提高评估质量. 其次,要规范评估工作的流程.评估程序是决定评估结果是否客观、准确的重要因素.出台第三方评估工作的制度与规范,对改革评估的范围、内容、形式、方法、步骤以及评估过程中的注意事项等相关问题一一作出详细规定可能难度较大,但可以设置评估应遵循的几个关键性的基本程序,并以规范的程序来加以执行,使评估工作的开展有法可依,有章可循,增强评估工作的可信度和透明度.最后,要建立健全第三方评估委托制度.改革评估作为技术性事务是完全可以由政府委托给第三方来开展的,委托人为政府改革主管部门,受托人为通过一定法律程序取得评估权的评估机构,双方的权利和义务以法律形式详细规定.在评估委托制度下,政府改革主管部门将评估权委托给专业评估机构负责,由其开展评估并提交评估报告,符合社会对改革评估科学化、公正化的期待,能够真正地促进改革的深化.

4. 完善第三方评估结果运用制度

改革是持续动态的过程,对改革进行评估,是要通过评估使改革得到推进,取得预期效果,要达到这个目的,评估结果的运用十分重要.首先,要制定科学的奖惩制度,将评估结果和奖惩挂钩,激励先进,鞭策落后.对在评估中取得优异成绩的地方政府和部门予以表彰,对连续评估优异的甚至可以考虑在其取得突出成绩的领域给予部分改革政策的倾斜.对改革评估落后地区和单位要给予通报批评,连续评估落后的可以采取适当的处罚措施.当然,运用评估结果也要避免“一票否决”和“末位淘汰”的激进做法.其次,要健立第三方评估结果的反馈机制.评估工作一结束,评估结果确认无误就应通过新闻发布会或其他形式及时向社会及相关部门公布,一来让更多群众了解地方改革及其进展,从而支持改革政策的落实,形成改革与群众的良好互动,二来促进改革相关部门改进工作,提升绩效.在评估结果公布并对评估对象进行分等排序,进行相应奖惩后评估工作并没有结束,奖惩并不是目的,重要的是要针对评估结果,找到问题、分析问题并加以改进和完善,形成“评估——反馈——改进——再评估——再反馈——再改进”的良性循环.再次,要建立评估申诉制度.在第三方机构进行评估的过程中可能出现评估不够准确、失误的情况,导致评估结果不够客观公正,若有关部门认为评估结果不符合实际情况,可以依据相关申诉程序向评估主体或改革主管部门提出评估申诉,评估主体或改革主管部门必须对评估申诉做出处理,给申诉人（部门）明确回复,确保评估问责的客观、公正.

注释：

① 参见唐伟：《第三方评估关键在于独立》,《中国青年报》2014年12月16日.

② 国务院委托全国工商联、中国国际经济交流中心及相关高校、研究机构等对简政放权和放管结合、支持小微企业、金融服务实体经济、区域协同发展等政策落实情况作了第三方评估；国家发改委委托包括中国人民大学在内的12家机构对全国11个综合配套改革试验区作了单独的第三方评估.

③ 参见李春、王千：《政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨》,《中国行政管理》2012年第12期.

④⑤⑥ 郭旭新：《经济转型中的秩序》,社会科学文献出版社2007年版,第178、46—47、75—90页.

⑦ 汪全胜、金玄武：《论构建我国独立第三方的立法后评估制度》,《西北师大学报》（社会科学版）2009年第5期.

⑧ 张旭等：《经济体制改革试点第三方评估理论基础与未来发展》,《经济体制改革》2016年第1期.

⑨ 参见漆玲玲：《我国高等教育质量第三方评估模式研究》,武汉大学博士学位论文,2011年.

⑩ 祁新意：《教育评估委托的相关法律问题探讨》,《中国电力教育》2009年4月（上）.

参见徐双敏、陈蔚：《“第三方”评估政府绩效的制度环境分析》,《学习与实践》2013年第9期.

申连喜：《政府绩效评估研究》,光明日报出版社2013年版,第132—133页.

参见范柏乃、段忠贤：《政府绩效评估》,中国人民大学出版社2012年版,第328—329、347—348页.