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水气土三司成立，环保回归要素管理，人少难题未解
文/汪韬
霾重水污土毒,在整治环境的巨大压力下,中国的环保部门正迎来变革.
2016年3月3日,环保部网站称,在2015年2月,有关部门批复同意环保部机构编制作部分调整,不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司,设置水、大气、土壤三个环境管理司.
这是环保部门继十八届五中全会提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”后的又一次“大动刀”.
据悉,三司中气司的编制最多,并按照空气污染来源进一步细分,如管理机动车的移动源、秸秆焚烧的面源和企业排放的固定源等,噪声也将属于气司.
关于更具体的设置,环保部通报称,由于机构调整涉及面广,内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要一个过程.待整个工作完成后将专题向媒体发布.
相较于外界的热切关注,在环保部门内部,设立三司好似水到渠成,是一种回归,而非新闻.但三司成立仅是起点,部门的重新划分,短期内也依然不能减少环保部门监管人员数目不足的难题.
螺旋式回归
水、大气、土壤、生物……这些被称为环境要素的概念构成了人类生活的环境,也是人类污染物的排放地.废气容易扩散,废水可以流动,废渣留在土里降解很慢,不同环境要素的管理差别很大,按照环境要素进行管理是国际经验,也是国内初设环保部门时的建制.
1973年,简称国环办的国务院环境保护领导小组办公室成立,彼时已与国际接轨,按照环境要素设置了处室,包括水、气、固废与化学品处等.
1982年,环境保护局成立,但一直隶属于城乡建设环境保护部.1988年独立出来,成为副部级的国务院直属机构.这是环保部门第一次升格,级别提高了,机制也需要调整.因为要从20多个处并成9个司,水气声渣污染防治都被合并到的污染管理司,成为局里最大的司级部门.
此后,国家级环保部部门地位不断提升,1998年升为正部级的国家环保总局,2008年升为环保部,“打包”的污染防治管理建制却一直延续.污防部门的名字经历了污染管理-污染控制-污染防治的变化,代表着污防工作从建立规章制度到开展污染控制措施,从被动走向主动的过程.防治对象也从过去的常规污染物向高毒、难降解污染物转变.
但是“打包”的部门设置让污防系统的官员的“专业化”变得“不专一”——要当污防处处长,光懂气的治理还不行,得各个类型污染物管理都轮岗一遍.
据参与当时机构改革的老环保人、原环保部政法司司长杨朝飞透露,1988年的机构划分还给土壤污染防治留下了问题.由于污染管理司承担了太多的职能,土壤污染中,只有工业场地污染划给了污管司.因为农村既有生态保护的问题,也有土壤污染问题,农村土壤污染就交给了刚刚成立、工作量略小的生态司.
直到现在,从环保部的网站仍可看出：城区土地污染防治工作设在污防司的固体废物管理处,农村土壤污染防治则在生态司的农村环境保护处.
割裂的机制对于即将出台的“土十条”,乃至土壤污染防治立法都是阻碍.三司成立后,城乡土壤防治都将纳入土司,土司的处室也将按照土壤、固体和化学品管理等分开管理,土壤环境管理的机制将被捋顺.
实际上,出于地方治理的要求和“气十条”、“水十条”的执行,地方环保部门回归要素管理的步伐已领先一步.
北京环保局、广东、山东环保厅等省级环保部门早已按照水气土/固废划分了处室,苏州在2007年启动蓝天工程时,就成立了“蓝天办”,当时由分管环境的副市长负责.在2013年“气十条”推出之后,又成立“大气办”,已升格为市长负责.
地市级市层面,甚至已有和三司完全对应的三处.2015年,常州市环保局新成立了水处、大气处和土处,目前,常州市市编办已经同意增加编制,正在安排人员到位.
人手不足,难题未解
2016年3月11日,环保部部长陈吉宁在全国人大答记者问时回应三司改革的目的：要强化以环境质量改善为环保工作的核心,通过水、土、气三个有明确质量要求的环境介质作为我们的核心业务司.
三司成立的同时,污防司和总量司也随之撤销.
这也意味着,我国环境管理的重心从总量控制转向环境质量改善.这种转变并非突变,自总量控制制度设立以来,总量和质量控制的探讨便一直持续.
关于总量制度的成绩和弊病,环保系统有多篇论文进行了探讨.虽然环境质量改善已经是环保工作的核心,“十三五”期间,总量制度并没有被抛弃——探索区域、流域、行业的总量控制模式、实行以许可证为载体的企事业单位总量控制已是业内共识.
而三司改革正是这种共识的一个体现.曾任环保部总量司司长的赵华林表示总量控制的工作并非不管环境质量,在考核总量控制的四个标准中,其中一条就是改善环境质量.而他也曾向中编办建议,要按照水气土要素管理.
结合“气十条”、“水十条”和“土十条”三大战役的推出和落实,进行要素管理也意味着我国环境管理从粗放走向精细.但与精细化管理配套的,则是专业化的人才.
中国清洁空气联盟的报告《灰霾防治需要多少“钱”和“人”》提出：2012年美国国家环保局有17106名工作人员.而中国国家环保部工作人员总数不到美国环保局的两成,只有311人.若包括环保部机关本级、各派出机构、直属单位,截至2011年底,在编人员也只有2935人.
更细化的是,以大气环境管理为例,美国环保局相关工作的人员共有1424人,其中总部办公室865人,区域办公室559人,职能细分为环境项目人员、管理人员、研究人员、技术专家和监察人员等.
水气土三司改革之前,中国在环保部污防司设有大气处,其他相关部门如监测、监察也有与大气污染防治相关的职能.上述报告提出,将所有相关部门针对大气的人员加总起来,也不到50人.若再加上环保部直属的开展大气污染防治研究院,如环科院、环规院等,总数也不到200人.
可见,相较于美国上千人的规模,我国环保部部门从二变为三,并不意味着人手的大幅增加.
这个难题在地方已有体现.为配合执行大气十条,虽然多地早设立了大气处,但人员数目乃至专业素养还远远不够.“很多大气办只是解决了领导重视的问题.并没有解决人员紧缺的问题.”上述报告的编制者解洪兴说,“领导重视,大气处处长要汇报的次数多了,真正干活的人依然不多.”
例如在落实“气十条”的行动措施时,让大气处处长心里没底的是,做了这么多工作,PM2.5到底能降多少？结论可以通过源清单、模型模拟等预测得出,但计算过程相当专业,大气处很难办到,只能委托高校和环科院、环规院来做.
“目前看,相比‘钱不够’,人少才是更严峻的问题.专业人才不足,问题研究不清楚,不知道如何做才能有效果,如何才能成本效益最大化,即使有钱可能也不敢花、花不好.应该把更多的资金放在‘软件’建设上,帮助省市形成专业的团队,把落实方案做好.”解洪兴说.在无法扩充政府的专业人员的前提下,这些工作可以放开给更多的环境服务公司来做.
设立三司只是捋顺环保职能的第一步.如陈吉宁答记者问时所言,这项工作涉及面非常广,不仅仅是两个司变三个司的问题,涉及到一些流程的重构、与其他改革的衔接,比如环评制度改革的衔接.
更重要的是,在对比中美环保机构差异时,多位在美国环保部门工作的人士均表示,虽然美国早已按照环境要素管理,但中美的环境管理差距不只在机构改革,而在于执法环境.“如果能够严格执法,环保部改不改,问题还真不大.”加州大学圣地亚哥分校副教授张俊杰说.
（作者为南方周末记者,本文删改自2016年3月17日南方周末报道《新三司改革前传：螺旋式回归,重构环保部》）
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