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英国绿色房地产政策的前世今生

文/ 李明煜1 刘哲2

为解决英国居民建筑能效普遍偏低的问题,英国政府于2013 年1 月28 日开始实行绿色房地产政策,并通过财政拨款发放政策补贴.至2015 年,因该政策未达成目标,英国政府停止拨付政策补贴,该政策被搁置.该政策设计的初衷是好的,由政府垫付建筑节能改造前期成本、户主后期通过能源账单还贷的形式完成项目资金的流转,在改善居民居住条件的同时,为节能行业开拓市场,政府的财政支出也能够回流.然而由于项目贷款利率远高于定期个人贷款利率、户主需要缴纳评估费等原因,项目申报的动力不足,并最终导致该政策遭到搁置.这项旨在充分利用市场手段完成绿色融资的政策,其创新性和灵活调动社会各方力量的设计理念值得中国在制定绿色政策时参考.但其最终并未成功的缘由也应给中国政策制定者带来启示.

一、英国绿色房地产政策的整体情况

为应对气候变化和实现能源转型,英国政府提出了一揽子政策,其中一项就是英国绿色房地产政策.该项政策旨在提高家庭能效,是二战结束后规模最大的居民建筑能效改造项目.这项政策是为了解决英国高达2600 万所住宅老旧、低能效等问题,与英国的国情有关.2013 年,英国一半的住宅缺少保暖措施,房屋内大部分热量通过其墙壁、天花板和窗户散失,更有甚者,其中还有300 万所住宅对其居民构成重大的健康风险,因此产生的医疗花销高达8.5 亿英镑.当时,国际能源和燃料成本不断上升,能效问题的解决不仅关乎能源转型、英国经济发展,还关乎居民健康和环境治理等.这项政策的执行过程中不仅关注居民建筑能效,还外延至企业,支持小型商户提升建筑能效,并帮助大型商户在更低成本条件下履行原有减排责任.

作为英国2011 年能源计划的一部分,该项目于2012 年10 月1 日出台,2013 年1 月28 日开始正式实行,2014 年出现一次政策调整.政策调整过程中,英国政府在原政策中的贷款基础上,增加了赠款,出台了高达1.25 亿英镑的回馈计划来对房主实施激励,鼓励房主申报项目.2015 年由于未达成预期目标,英国政府停止了绿色房地产政策的财政拨款,该政策被搁置.

回顾这项政策的发展历程,其政策的设计存在完美的闭合资金流,旨在实现政府、企业和消费者多方的协同收益,是为实现可持续发展和绿色转型而做出的非常具有创新性的尝试,在当时可以看作英国政府为提高建筑能效而出台的标志性政策.然而,在运行了两年半之后,该项政策最终以失败告终.分析其政策设计的特点和优势,关注其如何提升行政效率、节约行政成本,能够为中国大力推进治理能力现代化建设提供很好的思路.同时,这项政策也存在一些缺陷,并因此遭到了搁置,分析其原因,能够为中国政策设计和实施如何规避风险提供警示.

二、英国绿色房地产政策的设计原理和资金运行情况

(一)英国绿色房地产政策的设计原理

绿色房地产项目的实施过程可分为三个阶段,如图1 所示,第一阶段是由取得资质的绿色房地产顾问进行初步咨询或评估,以便决定可对建筑物实施哪些节能措施;评估还将确保房主节省的费用等于或大于安装措施的费用.待评估通过,第二阶段是安排融资.融资由节能改造服务提供者负责,节能改造服务提供商还要确保节能计划所节省的能源消费成本能够足以偿还贷款.第三阶段安装新的节能措施,由经过认证的服务商完成.

这三个阶段主要涉及三大方面的利益主体,分别是政府、企业和消费者.其中政府由政策设计部门、政策实施部门和银行等机构组成;企业包括绿色房地产项目管理服务商、设备提供商、节能设计服务提供商和个人(顾问)、负责安装节能设施的服务商和个人等多个主体,各个环节的产品和服务资质都需要经过资质认证;消费者主要指房主,也可能涉及租赁关系中的房东和房客.

由于企业为单纯获利方,不需要额外激励,为简化分析过程,仅就政府和消费者的激励机制加以分析,如图2 所示,绿色房地产项目要满足的条件:

其中,假设政府出资X 英镑用于某个绿色房地产项目;企业拿到这部分资金用于项目的运行,包括节能计划的设计、设备的购买和安装等;消费者没有经过节能改造的电费为Y 0,经过建筑节能改造后的电费支出为Y t,电费支出的节约量为ΔY ,电费节约的费率为β ,留给消费者的费率为β 1,返还给政府的费率为β 2,银行存款利率为r ,项目运行期为n ,消费者给企业支付的初始评估成本为Z .

也就是说,消费者通过能源账单返还给政府的资金总额不小于政府出资总额;消费者通过能源支出降低节约的资金总额不低于最早支付给绿色房地产评估专家的费用总额.

(二)英国绿色房地产政策的特点

绿色房地产项目的运行规则遵守的“ 黄金法则”是这项政策的核心和基础,能够保障多方受益.

首先,政府实现建筑能效提高的政策目标,并在项目期内完成财政资金回流,相当于零行政损耗的条件下完成政策目标.政府出资,并建立专门的投资银行来运行项目资金,房主与项目管理者合作申请绿色房地产项目,管理者获得项目运行经费,房主在家居改造后将能源账单节约的支出逐年逐月偿还给政府,政府通过长期从能源账单节约上获得的收益来回收财政支出,并通过这种减少前期成本的方式大幅提高进行家居节能改造的房屋数量.贷款偿还责任依附于住宅本身,即使房屋产权更换,新房主将代替原房主进行偿还,政策的设计上考虑到了可持续性因素.政府还能够通过绿色房地产项目的运行增加就业岗位,提高就业率.

其次,绿色房地产项目对消费者而言有五大资金激励的含义:(1)可节约几百英镑的房屋改造前期投入;(2)每年可节约数百英镑的能源消费支出;(3)企业申请者可以削减碳足迹分担节能义务;(4)房屋交易时还款的责任可以转让;(5)通过配套政策可获得绿色家居改善基金(GDHIF)的返还.

“ 黄金法则”要求家居改造在几年内节省的资金总额与实施改造的总初始成本相同或更大.偿还时间的长短不应超过住宅改造设施的预期寿命.例如,如果要安装预计寿命为30 年的太阳能电池板,则还款期不得超过30 年.这保证了房主每年的偿还金额永远不会超过因改造而节省下的花销.此外,由于冬季寒冷相关疾病发病率降低,消费者还会因此获得健康福利的提升.

第三,参与项目的企业能够从中获利,发现和发展市场,扩张市场份额.企业能够通过运营绿色房地产项目获得11%-15% 利润,被认为是最大的经济利益受益方.可见,这是一项旨在实现多方共赢的政策.

(三)英国绿色房地产政策资金来源与运行状况英国绿色房地产政策自2013 年1 月28 日正式实行,直到英国政府在2015 年11 月停止资助绿色房地产计划并将其搁置,总运行时间不足3 年.这期间英国政府对政策进行了多次修订,尤其是资金来源方面.一系列金融机构和资金支持参与项目为绿色房地产提供融资,主要包括绿色房地产资助计划、回馈计划、绿色家居改善基金(GDHIF)、企业能源义务(ECO)四种.

绿色房地产资助计划的执行方是专门成立的绿色房地产资助公司,用于对企业提供资金支持,2015年因为政策的搁置而停止运行,这部分资金是与政策最初设计相匹配的资金.回馈计划、绿色家居改善基金、新一轮的企业能源义务,主要支持低收入家庭申请和完成绿色房地产政策框架下的项目,相当于与绿色房地产政策配套的消费者补贴政策.

如图3 所示,企业能源义务政策所支持的住房改造项目数量最多,相较其他政策高出一个数量级.

由于企业能源义务政策支持的住房改造项目有很大一部分属于社区碳减排、房屋保暖等,对绿色房地产政策所重点关注的节能改造提供的支持比较有限.

2014 年5-6 月之前,绿色房地产政策的消费者配套补贴主要来自专门出台的回馈计划,在那之后则主要来自绿色家居改善基金.绿色房地产项目的消费者补贴主要来自后两者.绿色家居改善基金为绿色房地产政策提供的配套资金量远大于回馈计划(图4).

三、政策失败原因分析

英国政府在绿色房地产政策出台伊始预期2013年全年有130000 户家庭通过绿色房地产政策进行住房能效升级改造,但截至当年11 月仅813 户参加项目(不包含参加ECO 项目),全年仅完成了不到目标的1%.2014 年英国政府在原有政策基础上实行返还作为激励,并在2014 年取得了极大的社会关注,但并未产生决定性的作用,最终项目在2015 年被搁置.2015 年以后,英国政府停止了绿色房地产政策的财政支出,该项政策被普遍认为以失败告终.但是英国政府并未放弃这个被认为具有多方面优势的政策.2015-2017 年,英国政府和相关机构做了大量评估绿色房地产政策的调查和报告.2016 年英国首相更换后,英国原能源气候变化部(DECC)更名为商业能源工业战略部(BEIS).

BEIS 于2017 年6 月公布了最新版的绿色房地产政策的实施指南,该项政策有望再度引起关注.回顾英国绿色房地产政策在2015 年所遇到的问题,以下几点值得关注和思考:

第一,消费者需要返还给政府的固定还款额设定过高.消费者用于偿还政府预付初始资金的过程相当于偿还定期贷款,折算成贷款利率约为7%.而当时商业银行的定期个人贷款的利率较低,曾跌至4.3%,这种外部条件下会导致消费者申请绿色房地产政策项目的动力大大减少.普通小额贷款的利率偏低的情况成为消费者申请绿色房地产政策项目的机会成本,只有获利足够多、节约的前期成本足够大时,消费者才愿意通过绿色房地产政策,而非普通贷款的形式进行节能改造.

第二,能源和评估费用成为影响因素.绿色房地产政策的一个前提假设是能源昂贵,消费者无法支付过高的取暖.但是当能源波动,甚至下降时,电价会下降,一次能源本身也会降低,消费者的能源消费支出在没有政策干预的情况下就已经降低了,这本身就会减少消费者申请绿色房地产政策项目的动力.此外,在能源持续走低的情况下,消费者获利不及预期,消费者为申报项目支付的评估费用便很难收回,这也在某种程度上降低了消费者申报项目的积极性.

第三,出售和出租中不同主体的责任义务不对等也降低了项目申请意愿.由于绿色房地产政策中的还款义务与房屋使用者关联,而不完全与房屋所有者关联,在房屋出租或出售过程中会产生房东和租客、新旧房主之间意见不一致的情况,这些都增加了绿色房地产政策执行过程中的不确定性,也最终导致参与项目的风险难以预期,致使很多消费者对这项政策持观望态度.

第四,同类政策之间出现挤出效应.据统计,企业能源义务与绿色房地产项目共同影响的家庭数目达到440000 户,其中ECO 政策参与度很高,在一定程度上削减了绿色房地产政策的影响力,抢占了绿色房地产项目的目标人群.2018 年4 月以后,房主不得出售被评为最低能效等级F 和G 的房屋.在这项法律影响下,F 和G 级房屋可能已完成升级改造,而其他等级房屋的户主反而缺少进一步节能改造的动力,造成绿色房地产政策缺乏目标人群.

四、对中国制定相关政策的启示与建议建筑能效的提高能够极大提高居民的生活舒适度,也能在很大程度上减少能源浪费,减少温室气体排放.中国在建筑节能改造方面也需要加大投入力度,思考更为有效的政策手段.英国绿色房地产政策虽然暂时被搁置,但是对中国制定相关政策具有很好的借鉴意义.首先,推行建筑节能改造项目时,最好将其融入现有政策体系当中,避免出现重复性的政策倡议,以提高民众对单一政策的参与度.

针对不同地区与不同种类建筑的具体情况,应在政策体系内灵活地予以实行,地方政府在区域内统一规划,结合实际选定成熟项目重点实施.其次,善用市场工具,以经济利益为民众的参与提供激励.当经济利益引发的市场需求不显著时,可以以地方政府主导规划、筹集资金、投资补助的形式,以节约能源、改善民生为重点进行建筑节能改造,推进民生工程.第三,相关政策应进行中长期评估与规划.应依据城市总体规划,结合未来数十年的经济发展趋势与能源变化,对既有居住建筑节能改造、新建筑设计建造、供热服务系统改造进行规划,保持政策的长期有效与稳定.

作者单位:1、清华大学环境工程学院;2、环境保护部环境与经济政策研究中心气候变化研究部

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