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PPP市场的火热和理性

政府和社会资本合作模式（PPP）已经步入发展的快车道.“PPP 以前是一条小路,现在一下子涌上来一群人.”某PPP 项目从业人士老赵坦言.

他告诉记者,其所在的PPP 项目组2015 年年末只有7 个人,现在人数增加了一倍.同时,他们从1 个项目组发展到全国18个项目组,直接参与的PPP 项目也从最初的2 个上升到了现在的100 多个.

这只是PPP 发展的一个缩影.2015 年曾被称为PPP 元年,当年全国各地推出了1800 多个总投资3.4 万亿元的PPP 项目.短短三年多的时间,PPP 项目累计投资额已冲破14 万亿元,稳稳摘取全球最大PPP 市场桂冠.

业内人士表示,经过几年的制度化建设和实践经验积累,PPP 在中国的顶层设计、组织保障加速推进,PPP 市场各参与方的参与能力与活跃度迅猛增长,发展势头空前强劲.

做PPP 项目就像学习开车

“去年以来,明显感觉到咨询PPP 业务的人士越来越多.”老赵表示,这其中就有一个地方铁路PPP 项目让他印象深刻.对方不但表现出对PPP 项目的极大热情,而且希望他能连夜赶过去洽谈.

老赵说,实际上他在几年前就跟对方有接触,但是对方当时对PPP 模式并不“感冒”.现在对方主动找上门来,其中一个重要原因就是近年来国家政策的大力推动.

2014 年9 月,财政部首次专门就PPP 模式发布框架性指导意见.至今,政府有关部门已经发布了数十份PPP 政策纲领性文件.这些文件在不同时间、不同节点为PPP 的发展起到了推波助澜的作用.

比如,2015 年5 月国办转发财政部等三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,明确了PPP 应用的领域主要是指公共服务领域,具体包括能源、交通运输、水利等,同时提出发展目标是着力化解地方政府性债务风险.

2016 年证监会和发改委联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》,这是国务院有关部门首次正式启动PPP 项目资产证券化,对盘活PPP 项目存量资产、提高PPP 项目资产流动性等起到重要作用.

从观望到接受,万亿PPP 市场引来资本竞相追逐.与此同时,PPP 推进过程中的一些问题也暴露出来.

尽管有关部门三令五申,记者在调研中发现,目前这些问题依然存在：有些地区直接指定完成PPP 项目任务量,有些地区要求PPP 项目赶超进度,有些地区设置隐形壁垒阻止民资进入,咨询机构鱼龙混杂,甚至花钱买评级等.

对此,清华大学PPP 研究中心首席专家王守清认为,做PPP 就像开车,不懂PPP 时,以为PPP 很简单,看和地方政府那么鼓励,便摩拳擦掌,想大干一番.特别是有些无知者无畏,也就知道几个名词就贸然做,犯了很多低级错误,进退两难.即使目前没有出问题,但有经验者都知道这对项目将来有很大隐患.

在国信招标集团运营总监童再军看来,现在社会对PPP 的热情很高,PPP 正处于一个发展的好时期.但是不能头脑过热,还是得扎实、稳妥地推进每一个项目,这样才能保障PPP 健康发展.

规范PPP 才能可持续

其实,地方借PPP 变相融资等PPP 推进过程中出现的问题,早已引起相关主管部门的重视.

去年年底,财政部部署摸底2014 年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况,其中就包括政府投资基金、PPP 项目、政府购买服务等财政支出规模.

今年1 月初,财政部分别向内蒙古、山东、河南、重庆、四川等5 个地方政府发出《关于核实处理个别违法违规问题的函》,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”.

紧接着,财政部在3 月公布了对地方政府违规举债的首个处罚,包括重庆市黔江区财政局局长在内的相关人员受到相应处分.

监管的绳索在不断收紧.5 月,财政部等六部委印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称“50号文”）,其中明确限制了地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式变相举债.

“动真格了.”有行业人士在朋友圈这样写道就在50 号文下发后不久,地方行动迅速.江苏省财政厅5月31 日联合多个部门下发“特急文件”,并附加提出了省级层面的“补充意见”,要求各地高度重视、一并贯彻落实；对整改不到位的,要问责.

更大的监管举措还在后头.6 月2 日,财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称“87 号文”）,详细列举了政府购买服务的负面清单,并首次将非金融机构的融资列入禁止范围；6 月19 日,财政部等三部委发文对PPP 资产证券化作出规范.

监管加强的信号袭来,市场反响强烈.

某PPP 咨询机构负责人告诉记者,50 号文和87 号文发布后,他们接到很多地方特别是财政局的电话,让他们过去帮助整改.其中一位财政局官员在看到整改方案之后,甚至表示“终于可以安心睡觉了”.

“种种举措的出台释放了一个信号,那就是规范、监管已经成为目前PPP 工作的主线.”发改委和财政部PPP 双库专家薛起堂预计,今后相关措施还会趋严,毕竟规范才能可持续.

建立一个统一的大市场

经过几年的探索,目前PPP 已经成为地方政府稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手.建立一个统一、规范、透明的大市场是PPP 未来发展的方向,但目前仍有一些制约PPP市场化进程的问题亟待解决.

多位PPP 业内人士表示,尽管民企获得不少政策支持,但在实际操作中还是遇到不少困难.比如,目前很多地方倾向于把PPP 项目打包做大,往往只有央企、国企才有实力来做,这实际上是把很多民企排除在外.

除了民企参与PPP 领域不充分的问题外,在当前PPP 项目实际操作中,一些项目也往往忽略经营性特征,不但不考虑参与企业的运营情况和盈利模式,而且还把一些项目生搬硬凑在一起.

业内争议更多的还有一个政府“角色定位”的问题.在PPP 模式中,政府既是公共服务的购买者,又是PPP 政策的制定者、合同履约的监管者,这让很多社会资本方担忧.发改委和财政部PPP 双库专家丁伯康表示,结合PPP 项目的实施,应该重新定位政府、社会资本、相关机构等在PPP 模式中的角色和定位,解决好“职能缺位”“职能越位”和“责任不到位”的问题.最根本的就是要加强顶层设计,通过立法为PPP“保驾护航”.

PPP 条例已经先行.按照财政部条法司副司长周劲松此前的公开表态,PPP 条例将在7 月份前后公开征求意见.PPP 立法将以解决突出问题为导向,同时给创新留出空间,兼具前瞻性.

此外,财经大学副校长李俊生在日前举行的“基础设施建设投融资国际研讨会”上也透露,有关部门正在研究公平竞争法,未来或从法律上约束政府.让政府跟民间资本处于平等的地位,像企业一样去谈PPP 项目.

对于PPP 行业来说,建立统一的PPP 大市场需要建设一个良好的生态环境,涉及法律、政策、金融、信用等方方面面,而立法将是关系PPP 发展最关键的一步.

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