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供给侧结构性改革下的基层社会组织和管理以农村社区服务类社会组织为例
“供给侧结构性改革”是2015 年 11月总书记在会议上首次提出的,旨在着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力.此后,“供给侧结构性改革”一词不断地出现在各大新闻媒体当中,成为风靡一时的话语.虽然当前“供给侧结构性改革”主要立足于经济层面的实践,但其理念与思维方式是社会组织领域值得借鉴的.因为经济系统与社会系统本身是相互依存、相互影响的,经济领域的结构转型必然也会带来社会领域的结构性调整.而作为社会治理重要主体的社会组织也要相应地推进供给侧结构性改革,以解决经济改革带来的各种社会风险,弥补政府与市场的失灵.
什么是社会组织的供给侧结构性改革
供给侧结构性改革理论是在吸收了西方的供给学派和里根经济学理论的基础上进行了中国化创新,其内涵简单地说就是“通过改善供给环境增强供给动力、提升供给效率、优化供给结构,进而促进经济更加稳定、协调和可持续增长.”当前,经济领域的供给侧结构性改革已在如火如荼地实践当中,成为“适应和引领经济新常态的必然要求.”而社会组织的供给侧结构性改革则鲜为人知.笔者通过网络信息检索发现,除了南都公益基金会理事长徐永光在接受《中国慈善家》专访的时候提到社会组织的供给侧改革之外,几乎没有什么学者对社会组织的供给侧结构性改革进行深入的研究.其实,社会组织领域与经济领域的供给侧结构性改革在理论思维层面上具有高度的一致性,都需要从供给方面入手来提升供给的质量,优化供给的结构、清理无效供给,但只有在具体实施层面才会表现出其各自的差异性.如经济领域的供给侧结构性改革需要“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”,其中“去产能、去库存、去杠杆”,主要是为了减少市场经济中的无效和低端供给,而“降成本、补短板”,就是为了提高解决市场经济领域供给与需求不匹配的矛盾,从而扩大有效供给.而社会组织的供给侧结构性改革则要解决社会服务领域面临的服务供给不足、服务质量不高、服务能力较弱等问题,解决社会服务供给与群众日益增长的社会服务需求的结构性矛盾.
党的十八届二中全会和三中全会分别提出了“改革社会组织管理制度”和“激发社会组织活力”的要求,民政部已经采取措施提升社会组织服务供给能力,清理“僵尸”型社会组织.种种迹象表明,社会组织的供给侧结构性改革虽然未经部门正式提出,但在民政部门的实际工作中已然成为进行时.笔者认为,社会组织供给侧结构性改革的总体要求是引导增量、优化存量、主动减量.所谓引导增量,就是要通过政策、经济、行政等手段,引导与群众急需的各类社会组织数量增加,从而扩大有效的服务供给；优化存量就是一方面要解决社会组织的服务质量,使社会组织的服务能够与公民的服务需求相匹配,另一方面要优化整体结构,使社会组织的发展立足于现实国情与经济社会发展需要,政府通过各种政策调控措施来优化社会组织发展结构和整体布局；主动减量主要是政府部门要对那些违法或“僵尸”型社会组织要进行清理,该退出的要退出,该重组的要重组.
综上所述,社会组织的供给侧结构性改革是指在政府通过各种经济、法律、政策等手段来扩大社会组织的服务供给,提升服务供给质量,优化服务供给结构,清理无效和低效服务供给,从而更好地满足广大人民群众的服务需求,促进经济社会持续健康发展.
当前我国基层社会组织服务供给现状及问题：以农村社区服务类社会组织为例
社会组织从纵向层面可划分为全国性社会组织、省（市）级社会组织和基层社会组织.与此相对应,供给侧结构性改革从宏观层面上必然会涉及全国性社会组织、省（市）级社会组织和基层社会组织之间纵向的供给侧结构性改革问题,也会在中观层面上涉及全国性社会组织、省（市）级社会组织和基层社会组织三大层次中某一层次的供给侧结构性改革问题,还会在微观层面上涉及三大层次社会组织的某一层次中的某一类型社会组织的供给侧结构性改革问题.然而,笔者认为与全国性社会组织和省（市）级社会组织相比,基层社会组织一方面在数量上占据绝对优势,另一方面更能直接面对基层民众,反映群众诉求.因此,研究基层社会组织服务供给侧现状,探索并解决其服务供给侧存在的问题,对于社会组织的供给侧结构性改革意义重大.有鉴于此,本文并非试图对整个社会组织体系的供给侧结构性改革进行一个顶层设计,而是立足于中观层面,从供给侧结构性改革的角度对基层社会组织的发展与管理进行研究.由于基层社会组织具有多样性,为了能够更具体地把握基层社会组织服务供给的实际情况,笔者以农村社区服务类社会组织为例来进行说明.
笔者所在的课题组从2015 年3 月开始,历经三个月对H 省6 个县（市、区）28 个农村社区的服务类社会组织为调查研究样本,共发放问卷560 份,回收有效问卷515 份,回收率为92.0%,完成40 份访谈问卷.所调查的社会组织主要涉及文体娱乐、卫生维护、社区治安、维修服务、技术推广和养老助残等类型.研究方法主要有抽样调查与个人访谈.其中抽样调查主要在H 省6 个县（市、区）中,每个县（市、区）随机抽取4-5个农村社区,每个农村社区再抽取两个服务类社会组织作为调查样本,每个农村社区随机选择20 名农村社区居民作为问卷发放对象.个人访谈主要选取农村社区居委会成员、农村社区服务类社会组织负责人及成员作为访谈对象.通过实证调查,得出农村社区服务类社会组织服务供给现状及问题如下：
1. 服务供给数量不足.自国务院在2011的《社区服务体系建设规划（2011－2015）》中明确提出了每个社区最少应建立 5 个民间（社会）组织的要求之后,社区服务类社会组织便呈现出快速发展的势头.在调查的28 个农村社区中,服务类社会组织多则十几个,少则4-6个.从组织人员数量来看,一些社会组织多则50 人以上,少则7-8 人.绝大部分社会组织没有经费来源.社会组织普遍存在着“小”“穷”“弱”等问题,严重影响着服务供给的数量.问卷调查显示,76.2% 的社区居民表示社会组织服务供给不足；15.3% 的居民认为服务供给一般,只有8.5% 的居民认为服务供给良好.
2. 服务供给质量偏低.由于农村社区服务类社会组织普遍存在着无固定的办公场所、无固定的人员、无主管部门、无经费来源、无专业化的队伍等困境,严重影响了服务供给的质量.从服务质量满意度来看,农村社区居民对于文体娱乐类社会组织的满意度相对较高,61.2% 的社区居民表示“满意”,35.5%的居民表示“基本满意”；对于卫生维护类社会组织的满意度调查显示,44.1%的社区居民表示“满意”,49.5% 表示“基本满意”；对于维修服务类、社区治安和技术推广、养老助残类四类社会组织,持“满意”态度的社区居民分别为占41.2%、38.6%、35.4% 和36.3%,46.5%、43.3%、40.7% 和41.5% 的社区居民则表示“基本满意”.另外明确表示“不满意”态度占12.3%、18.1%、23.9%和22.2%.
3. 服务供给效率不高.根据对农村社区居民的深度访谈,按照对服务供给效率影响因素的价值排序,确定衡量服务供给效率的指标为服务诉求事项的解决率、解决程度以及服务等待时间的长短三个方面.课题组问卷调查结果显示：从实际问题解决率来看,在所统计的社区居民提出的要求解决的850 项服务诉求中,有472 项得以解决,解决率为55.5%.其中维修服务类组织最高,达到85.5%,社区治安类组织最低,为35.3%.从问题解决的程度来看,在472个已解决的问题中,有155 个问题是完全得以解决,占32.9%,有195 个问题只是基本得以解决,占41.3%,另有122个问题只是部分得到解决,占25.8%.从服务等待时间的长短来看,认为服务等待时间在2 小时以内的占35. 5%,2小时至1 天的占26.9%,1 天以上的占37. 6%.综上所述我们不难看出,农村社区服务类社会组织总体服务供给效率不高.
4. 服务供给结构不合理.服务供给结构不合理也是农村社区服务类社会组织普遍存在的一个问题.通过调查,我们得出了H 省农村社区服务类社会组织分布图,其中文体娱乐类组织所占比重最大,为50.5%,其他依次为养老助残类为8.8%,维修服务类为8.6%,技术推广类为7.2%,卫生维护类为5.3%,社区治安类为4.5%.然而,调查问卷显示农村社区居民需求度排在前三位的依次为养老助残、维修服务、技术推广,然而,这三类社会组织的总和所占的比重只有24.6%,还不及文体娱乐类组织的一半.可见,农村社区服务类社会组织的服务供给存在着供非所需、结构失衡等问题,且十分严重.另外,公共服务供给的“避重就轻”现象也十分严重,农村社区居委会往往热衷于一些见效快、有政绩感的服务项目,而对一些见效慢、费时费力服务项目积极性不高,这直接对社区服务类社会组织的服务供给结构有着重要的影响.
以供给侧结构性改革来引领基层社会组织的发展与管理
当前,我国基层社会组织在服务供给侧上普遍存在供给数量不足、质量不高、效率低下、结构不合理等问题.政府部门应解放思想、实事求是,按照供给侧结构性改革的要求,遵循“提升供给、优化结构、面向市场、服务需求”的原则,主动引领基层社会组织的发展与管理.
1. 扩大服务供给.加大基层社会组织服务供给的一个重要前提条件是增加基层社会组织的数量,激发其活力.在H 省农村社区服务类社会组织的调查中发现,农村社区公共服务供给不足的一个最大的障碍就是社会组织登记门槛太高.虽然按照党的十八届三中全会的精神已对农村社区服务类社会组织实现直接登记.但3 万元的注册资金、50 个以上的会员以及办公场所的硬性条件对农村社区服务类社会组织来讲还是十分苛刻的.笔者认为,从层面来看,为了深化社会组织管理体制改革,要加快《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记登记管理暂行条例》《基金会管理条例》的修订工作,正视基层社会组织能力较弱的客观现实,在登记方面,降低准入门槛,为组织发展深度松绑,营造良好的法律环境.此外,建议财政部和国家税务总局应修改关于非营利组织企业所得税免税相关规定,一方面要加大基层社会组织的免税比例,另一方面要放宽基层社会组织税收优惠资格认定条件,赋予一些不具备登记条件,但符合备案条件的基层社会组织以免税资格.
从地方层面来看,应鼓励地方政府根据各地的实际情况专门针对基层社会组织制定配套性的法规、规章及规范性文件,进一步放宽对基层社会组织的规模、资金、场地等限制条件,最大限度地降低登记准入门槛.对不具备直接登记条件的基层社会组织,一律采取备案的制度,承认其法人资格,鼓励其发展,待时机成熟再进行登记.
2. 提高服务供给品质.通过对H 省一些农村社区服务类社会组织负责人进行访谈我们得知,缺乏资金和专业人才是影响其服务供给质量与效率的主要因素.为此,一方面,地方政府应充分整合政府、基金会、企业、金融机构、媒体等多方资源,通过建立基层社会组织孵化基地,设立各类扶持基金等方式对基层社会组织提供全方面的服务与扶持.探索成立公募型基层社会组织公益发展基金会,通过依法向社会公开募捐,汇集社会资金支持社区公益服务项目发展.此外,完善地方政府社区公共服务购买机制,拓宽政府购买公共服务的范围,并通过地方政府购买服务间接为基层社会组织提供资金支持,让更多的基层社会组织有能力承担起服务工作.另一方面,为了提升基层社会组织的人才素质,地方民政部门应会同人社部门制定基层社会组织人才发展战略,将基层社会组织人才培养纳入人才发展规划当中,强化基层社会组织人才引进、培养、评价、使用、激励相衔接的政策保障.
3. 优化服务供给结构.通过对H 省农村社区服务类社会组织的调查我们得知,文体娱乐类的社会组织所占比例过高,而其他一些需求度高的社会组织则严重缺乏,从而导致服务供给结构失衡.因此,地方政府要采取制度、政策、经济等方面的手段,大力扶持一些居民需求度高的基层社会组织,如留守儿童照料、邻里矛盾化解、残疾儿童康复、老年心理辅导、青少年心理健康、困难家庭帮扶、社区矫正、卫生环境保护、农业技术推广等组织,地方政府部门可实行登记备案双轨制,同时要赋予其更大的税收优惠资格.另外,地方政府要通过设立基层社会组织扶持基金、重点项目培育基金、公益创投基金等方式对需求度高的基层社会组织进行培育与扶持,而对于一些居民需求度不高的基层社会组织,可适当控制其规模和数量,必要的时候还可以对其进行合并与重组.
4. 清理无效和低效供给.通过对H省的一些农村社区服务类社会组织的负责人进行访谈我们发现,许多农村社区服务类社会组织的成员数量偏少、年龄偏大、缺乏专职、专业人才,难以提供有效的公共服务,甚至有少数社会组织处于“停业”的状态.因此,基层社会组织的服务供给不能片面追求量的增加而忽视质的提升.今后,随着基层社会组织登记备案双轨制的推行,基层社会组织的数量会呈现出激增的态势,其在发展中必然会出现良莠不齐的情况.因此,鼓励社会组织在业务活动、资金筹集、人才聘用等方面开展有序竞争,加大市场选择和社会选择力度.地方民政部门要为基层社会组织出台相应的服务质量和监督评价指标体系,建立第三方评估制度,定期对基层社会组织的年度工作目标及执行情况、收费项目与标准、财务收支状况、服务质量、组织能力建设等情况进行客观评估,对内部治理混乱、宗旨意识不强、活动不正常、社会认可度低、服务能力较差或陷入僵局的“僵尸”型基层社会组织,要进行清理,该处罚的要处罚,该退出的要退出,该重组的要重组.
5. 挖掘潜在供给.基层社会组织的服务供给不仅要盘活存量,优化结构,更要抓好服务供给的增量,挖掘潜在服务供给.特别是在一些经济不发达的基层地区,往往难以看到基层社会组织,但往往能够看到一些志愿者和一些慈善模式、社会互助的模式.地方政府和相关部门要善于发现它们、引导它们,给予它们成长空间,在资金、场所和设施方面给予应有的支持,使其能够发展壮大.此外,要大力培育本土人才,要利用当前大批知识青年回乡创业契机,为其灌输社会组织的政策法规、登记管理、财务台账、内部治理等方面的知识,引导这些人才成立行业协会、合作社、社会企业等类型的基层社会组织.
6. 创造新供给.随着市场化、信息化时代的不断发展以及基层公民素质的不断提升,地方政府部门可以适时推动成立“互联网+”时代的社会组织新业态——基层网络社会组织.地方民政部门要利用这类社会组织方便、快捷、高效的特点,积极宣传引导,为其搭建网络互动平台,不断创新活动和服务方式,使基层网络社会组织能够在行业自律、网络公益倡导、心理咨询、农村电子商务、基层人才培养、文化娱乐等服务领域发挥重要的作用,创造新的服务供给.与此同时,针对基层网络社会组织的松散性、虚拟性等特点,地方民政部门还要联合宣传、通信、等部门,尽快建立线上社会组织的监管体制,形成监管合力,指导和推进基层网络社会组织的快速健康发展.
总之,供给侧结构性改革既为基层社会组织的发展提供了难得的机遇,也带来了严峻的挑战.地方政府部应针对当前基层社会组织服务供给侧产生的问题,按照民众的利益诉求和市场发展需求,引导基层社会组织扩大服务供给、提高服务供给品质、优化服务供给结构、清理无效和低效供给、挖掘潜在供给、创造新供给,从而能够达到激发其活力,满足基层居民多样化社会需求的目的.
（作者系湖北工业大学经济与管理学院副教授）
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