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越南劳工跨境非法就业的治理
李国梁潘敏仪
（广西大学公共管理学院,广西 南宁 530004）
摘 要：基于崇左市的实地调研,分析了越南劳工跨境非法就业的基本现状,揭示了中越边防管控政策缺乏对接、跨境劳务需求与边防管控政策存在冲突、非法中介蔓延、跨境务工程序繁琐、边境小道众多等造成的治理困境.为此,必须在简化程序、构建统一的中越跨境劳务合作信息与管理服务平台、创新边防管理模式、深化跨境劳务合作框架等方面不断创新与探索,才能有序吸纳越南富余劳动力红利,实现国家富民兴边战略.
关键词：越南劳工；跨境务工；非法就业
中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.09.071
基金项目：广西大学科研项目基金“中国—东盟区域合作背景下广西边境地区人力资源合作开发研究”（DMYJY201328）.
作者简介：李国梁（1977-）,男,广西桂林人,博士,广西大学公共管理学院副教授,硕士生导师,主要研究方向：公共组织与人力资源；潘敏仪（1993-）,女,广西梧州人,广西大学公共管理学院硕士研究生,主要研究方向：公共组织与人力资源.
在“一带一路”建设背景下,中越边境地区凭借与越南接壤的人文、地缘、经济互补优势,通过加快互联互通的基础设施建设和富民兴边战略,促进劳动力、资本、技术、信息等生产要素的跨境流动与配置,极大地促进了边境经济的发展.随着中越边境口岸经济发展和劳动力差距的吸引,跨境务工成了越南边民挣钱的主要渠道.但是,大批越南劳工的非法涌入,不仅严重破坏了我国正常的出入境管理秩序,扰乱了边境地区劳动力市场,更引发各类社会治安问题,给边境地区经济发展、社会稳定和国家安全带来严重隐患.为此,针对边境地区越南劳工跨境非法就业问题,我们基于崇左、凭祥、宁明等实地调研数据（详情如下表1所示）和相关研究文献,梳理、归纳了当前越南劳工非法就业的基本现状,揭示其中存在的治理困境,进而探讨相应的治理对策,为改善中越边境地区非法就业问题的治理成效提供参考,更好促进中越边境地区的有序开发开放,实现国家富民兴边战略.
1越南劳工跨境非法就业的基本现状
崇左市总人口248.8万,辖5县1区,其辖区内有大新县、宁明县、龙州县、凭祥等4个县（市）与越南接壤,边境线长533公里,是中国通往东盟最便捷的陆路大通道,是中越两廊一圈和南宁—新加坡经济走廊的重要节点城市.随着崇左市不断承接东部地区产业转移,打造劳动密集型产业,发展壮大边境经济,推动劳动力需求不断增加,但因临近广东、深圳发达地区,东西部劳动力差巨大,本地年轻人大量外出务工,导致地方经济发展中劳动力严重短缺,“用工难”问题非常突出.尤其是甘蔗收获季节的11月到次年的4月,因甘蔗的机械化砍伐无法推广,甘蔗的砍、运劳动力需求＞30万人/天；实际从事砍运的劳动力＞20万人/天,形成了企业与一般农户的劳动力“争夺”现象,严重束缚了地方工业企业的正常生产和运行.而根据对越南与崇左市接壤的谅山等边境3省人口及劳动力资源总量分析,其农村富余劳动力约为30万人,在剔除其在本国二、三产业从业的人员外,能为崇左市提供的劳动力资源约为8万人,其中能为工业企业提供的境外务工人员约为5万人.而且,在崇左的越南劳工具有明显的工资优势：普工工资1800~2500元,这与同期监测的2016年广西区内农民工工资2779元（含个人交纳的社保）相比,低10%~35%；加上越南劳工人员稳定、吃苦耐劳精神等方面也都明显优于本地劳动力.因此,崇左市经济社会发展的劳动力短缺和本地劳动力高成本现象,巨大的市场需求和利益诱惑,驱使着大量越南劳工跨境非法就业.跨境非法就业的情况表现如下.
1.1非法就业的规模
非法就业本身具有一定的隐秘性,其规模无法精确统计,但大概数据可以通过文献来推测估算.张戈跃,郭宵星（2017）的研究指出,近年来抓获的越南非法入境人员绝大多数从事低端劳务（2016年查获6954人）,其目的地主要是广西的防城港、崇左及百色等边境市及沿海发达省区的广东、福建等,其人数约占非法入境务工总人数的92.5%；每年砍蔗女工人数约占非法入境砍蔗工总人数的70%左右.本次调研中广西边防支队提供的统计数据显示：2017年打掉7个跨国、跨境和跨外的“蛇头”团伙,2017年以来仅区内凭祥市就遣返越南非法劳工超过4000人,区外遣返三非超过6000人,主要以广东、福建为主.实地调研获得的粗略估算数据：越南劳工跨境非法就业总人数约逾10万人.
1.2非法就业的方式
根据《中华人民共和国出境入境管理法》第四十三条规定,外国人有下列行为之一的,属于非法就业：第一,未按照规定取得工作许可和工作类居留在中国境内工作的；第二,超出工作许可限定范围在中国境内工作的；第三,外国留学生违反勤工助学管理规定,超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的.因此,非法就业的方式,与非法就业者本身的入境、居留方式紧密关联,即非法入境后常常伴有非法居留和非法就业,非法就业不仅是非法入境的主要拉动因素,通常也伴随着非法居留和非法入境.概括起来,主要表现为以下三种方式.
1.2.1非法入境后非法居留并非法就业
越南劳工若想跨境就业,首先需要合法入境,如果这第一关也没有办法通过合法手段和途径通过,那么其随后所进行的居留和就业行为毋庸置疑也是非法的.非法手段和途径包括持有伪造或者变造的旅行入境和直接偷越入境两种,无论是这两种情况哪一种入境的,其后的居留或者是就业行为一律都是非法的.近些年,组织化、规模化非法越境特点明显,已经形成了完整的利益链条.
1.2.2合法入境后非法居留并非法就业
这种情形主要是在国内旅游或者留学的日期届满时,继续留在我国居留并就业的行为,也就是逾期居留并就业,也属于不合法.《中华人民共和国出境入境管理法》第四十一条规定,外国人在中国境内工作,应当按照规定取得工作许可和工作类居留.任何单位和个人不得聘用未取得工作许可和工作类居留的外国人.否则,视为非法就业.
1.2.3合法入境合法居留但非法就业
出于对本国公民就业权保护目的,我国《外国人在中国就业管理规定》（2017年3月13日修订）要求入境的外国人需获得就业许可证作为其在境内工作的前提条件.根据崇左市2017年2月出台的《广西中越跨境劳务合作试点工作方案》,境外边民需持《越南社会主义共和国边境地区出入境通行证》到广西、人力资源社会保障部门分别办理《广西边境地区外国人临时居留证》、《境外边民入境务工证》后,方可获得入境合法务工身份.如若不符合这些条件,没有办理以上而从事就业的劳工,则属于非法就业.合法入境合法居留但非法就业的情况,一般是针对就业内容或者就业范围不符合务工证上指定内容或者范围的工作行为,或者以探亲、访友、互市等方式转化为非法就业.
基于以上分析,广西边境地区越南劳工跨境务工（合法与非法）在法律依据、行业、方式、地点的比较,概括如表2所示.
1.3非法就业集中的领域
非法就业往往与地方产业结构密切相关.蔗糖产业（占广西的1/3；占全国的1/5）、锰业、边境贸易、红木产业、文化旅游,构成崇左的“五大支柱”产业,未来边境加工产业也将迅速发展.基于崇左本地劳动力供给的巨大缺口和高额用工成本,这些劳动密集型的产业布局,正面临合法跨境务工人员数量有限［当前到凭祥重点开发开放试验区的跨境越南劳工约4.9万人次,但人社部门签发《务工登记卡》仅5686本,有序派遣780人次（398人）跨境务工人员］,合法跨境就业成本高,手续繁琐等现实挑战,催生了大量越南劳工跨境非法就业的需求市场.本次调研发现,非法就业人员主要集中以下领域.
1.3.1加工产业
加工产业作为崇左市的重要产业,产品消费已经形成了一定的规模经济,潜在的消费市场大,加工产业的产品需求逐渐增多,红木材厂、坚果加工、纺织厂、造纸厂、糖厂、机电加工等劳动密集型企业长期需要大量的人手.例如：在坚果加工产业方面,崇左与越南形成合作并签订相应的合同,待收成后可采其作为原料,在崇左境内使用越南劳工进行加工,营造双赢局面.而红木加工业,也需要足够多的人手,而且红木的加工要求精细、认真,一块红木需要认真抛光上百遍才会到达可观的效果,越南劳工在这方面做得就非常好,所以在这一方面雇佣他们是很不错的选择.
1.3.2农林牧业
崇左农业主要以甘蔗为主,是全国最大的甘蔗种植基地,其种植面积有28.07万公顷,占全年农作物总播种面积的54.34%,因而有“中国糖都”之称.除了甘蔗这个大产业之外,在农场、林场还有水稻、甘蔗、玉米、香蕉等作物的收种.农林牧业的季节性比较强,对用工的需求也呈现季节性流动的特点.由于甘蔗种植面积不断扩大,甘蔗采收时,劳动力需求量巨大,数万名越南劳工从中越边境小道非法进入崇左,为蔗农和承包商砍运甘蔗.
1.3.3服务业
越南劳工在广西边境地区还从事物流运输、收割松脂、 建筑装修、边贸搬运和土建,即有修造房屋、装修墙面、开挖沟渠等等服务性劳动；也在其他岗位,如在商铺当售货员；或在餐馆、所当服务员,从事洗碗、打扫卫生等服务性工作.这些工作便于他们隐藏身份信息,因而大量没有办理合理手续的越南劳工就从事这些工作,甚至还会有老板为了躲过警方的检查,还会帮非法越南劳工制的件,或者让越南劳工躲在厨房里面洗碗；也有的从事收割松脂、 建筑装修、边贸搬运等早出晚归,早上从越南入境,晚上会回到自己国家,但是部分人就会躲在境内过夜.越南劳工大多缺乏技能,但有吃苦耐劳、工作不挑剔,工资要求低,愿意长时间加班等比较优势,因而深得当地雇主的青睐.
2越南劳工跨境非法就业的治理困境
大量低端、廉价越南劳工的非法就业,给中越边境地区治理带来了严重危害.一是冲击地方劳动力市场：不仅挤占当地公民及越南跨境合法就业劳工的生存空间；其自发的季节性流动还增加广西边境地区劳动力市场的不稳定性,扭曲了劳动市场的供求机制、机制和竞争机制,导致劳动力资源配置效率低下.二是扰乱了边境地区社会秩序：大量非法越南劳工利用中越边境天然便利小道非法无序入境,不仅为各种跨境贩、贩毒、盗窃、抢劫、杀人、恐怖活动等犯罪活动有机可乘,还因其“工”没有任何法律保障,极易引发各类民事、经济纠纷（如：雇主不按时发放或克扣工资,工伤纠纷等）,这些随机的微小事件或敏感问题也会引发群体性的对抗,甚至升级为中越政治外交事件.针对这些危害,近年来当地边检等相关部门也采取了相应对策（如：加强打击“三非”人员,积极推进跨境劳务合作试点工作等）,但仍然面临如下治理困境.
2.1中越边防管控政策缺乏对接
全球化背景下,劳务输出是实现劳动力合理配置的重要形式,更是提高劳动力技能水平,赚取外汇,缓解国内就业压力的策略选择.当前越南经济发展形势难以容纳每年新增100-350万的就业人口压力,因而越南政府决策者提出,劳务输出项目“对解决失业问题是一个有效的长期的办法”.在具体实践中,一方面越南边防管理比较松懈,特别是对中越边境进入中国的越南老百姓非常宽松,甚至鼓励公民在中国就业；另一方面非法移民管理政策相对宽松,对遣返不予配合, 不仅要求被遣返者提供越南户籍证明,还在边境一带设几道检查关卡,发现被遣返人员阻止其入境,甚至制定限制越南人回国居住的户口和土地使用政策.因此,中越边防管理与遣返的做法在政策层面上缺乏合作与对接,这为中越边境地方政府在打击非法就业问题上陷入无权、无奈的困境.
2.2跨境劳务需求与边防管控政策存在冲突
崇左边境地区经济发展对跨境劳动力供给的现实需求,与国家边防安全管控政策的限制存在冲突.崇左市在承接界东部产业转移的同时却又面临“用工荒”问题,尤其在甘蔗榨季,每天砍运甘蔗的用工缺口高达10万人.甘蔗砍运工不需要什么技能,只有吃苦耐劳就能胜任,但我国就业市场一直没对外开放低端劳动力市场,砍运甘蔗的越南劳工难以获得合法入境就业的机会.为了不让甘蔗烂在地里,确保糖厂正常运营,面对本地劳动力短缺与高成本,农户只能无奈选择雇佣越南劳工（大部分是非法的）.但是,相关法规表明,边防门负责加强边境地区社会治安,对跨境就业依法实行严格的准入审批制度,越南公民必须持有《越南社会主义共和国边境地区出入境通行证》、《国际旅行健康检查证》、《外国人停留证》、《外国人就业证》且进行登记后方是合法就业.由此可见,地方经济发展在用工需求上存在巨大缺口,地方政府非常希望以引入越南劳工跨境就业来缓解当前巨大的用工缺口,但地方政府却无权就边防管理的政策、制度作出适时调整,因而导致就业市场的客观需求与现行边境管理法规、政策的现实冲突.
2.3跨境就业程序繁琐
目前,在中越边境地区试行的跨境劳务合作实践中,越南劳工要想跨境合法就业,需要入境后办理《境外边民入境务工证》、《国际旅行健康检查证》、《外国人停留证》三个,方可准许进入试点工业园区务工.但是,根据广西边境地区跨境劳务合作政策,前两个的有效期均为一个月,且只能有效通行一次,当再次过境时,须重新办理；《外国人停留证》有效期为180天,期满还需重新申请延期,如往返越南,该证须回收.这对劳工而言及其不方便.在跨境劳务合作试点工业园区中的越南越香园乳制品有限公司调研时发现,该公司是一家中越合资性质的试点单位,越方负责技术加工,中方负责管理和销售.中方负责对园内60个越南劳工统一办理相关——居住证、出入境证、务工证,由公司统一办理,每个人的办理费用约为300元.基于期限限制,公司每隔20天左右重新申请办理一次,以确保员工可以持续合法工作.这繁琐的管理规定,不仅耗费了公司大量时间,不利于公司专注于单位内的事物,还给越南劳工每个月增加300元左右的成本.因此,期限短,申办程序繁琐,给用工企业和越南劳工的连续稳定就业都造成了时间、经济上的额外负担,阻碍了中越跨境劳务合作的规模化发展,更制约越南富余劳务跨境供给的长期稳定性.因此,这些繁琐程序,客观上迫使许多企业、工厂、农户无奈地选择非法雇佣越南劳工.
2.4非法中介的蔓延
中越边境地区尚未建立专门的国际劳务市场和统一的劳务信息服务平台,中越两国的边防管控的政策屏障和边境交通设施落后的自然地理屏障,阻断了劳动力供需双方需求信息的即时表达沟通与跨境互动.因此,借助人力资源中介机构的跨境劳务服务,是解决广西边境地区企业招聘越南劳工最便捷有效的方式.对此,《崇左市中越跨境劳务合作试点工作方案》也明确指出,要鼓励和支持发展跨境劳务派遣公司.但是,截至2017年6月底,崇左市仅有11家用工单位和19家劳务派遣公司办理了《崇左市跨境务工人员用工资格证》.面临巨大的跨境劳务市场需求和利益诱惑,许多机构或个人,非法从事越南劳工就业的中介服务：有的巧立名目,高额收取各种费用；有的与急需劳动力的雇主串通,肆意招收非法身份的人员入境,并帮他们伪造身份、证明、来务工等非法服务.非法中介的蔓延,不仅扰乱了正常的跨境劳务合作秩序,更恶化了非法就业的治理难度.
2.5入境小道众多
中越边境山水相连,仅崇左地区边境线长就达533公里,众多的边境小道（仅凭祥就有小径123条,因警力有限,无法全部设卡检查）,为非法入境就业创造了天然的便利条件,这同时也为增加了非法越境务工人员的查处与管控难度.调研中了解到,在每年甘蔗榨季,凭借众多边境小道创造的天然管控间隙,大量越南劳工跨境非法就业,一方面是为务工而图方便,节省时间,多赚钱；另一方面还可以省下办理出入境证、务工证、停留证等相关费用（一次200-300费用,对越南劳工而言成本太高）.由此可见,中越边境线长,入境通道、便道众多,加上许多边民群众法律意识淡薄,更是助长了非法入境就业现象.
3越南劳工跨境非法就业的治理对策
在“一带一路”、中国-东盟自由贸易区升级版、中国-东盟命运共同体等战略影响下,使独具地缘优势的广西边境地区从地理的边远性和经济的边缘性,转变为对外开放合作的前沿,中越经济发展的互补性和劳动力差距决定了跨境务工合作的必然性和紧迫性.但是,简单强化边境管控,难以有效化解当前大规模越南劳工跨境非法就业的治理困境,必须以制度创新,加强协调合作,合理疏导劳动力要素跨境合法自由流动,才是治本良策.具体对策如下.
3.1以简化入境程序来疏导非法就业
简化入境务工程序,是越南劳工跨境非法就业治理从“堵”转变为“疏”的制度选择.目前在崇左市务工的越南劳工,文化技能素质普遍较低,以小学、初中文化为主,因其文化水平限制,大部分不了解崇左的用工情况、相关跨境务工的政策、法规和程序,导致其盲目、自发地优先选择非法就业途径.对此,根据《广西中越跨境劳务合作试点工作方案》确立的先行先试原则和“四证两险一中心”跨境劳务合作管理模式,凭祥在8月30日正式启用崇左市首个境外边民务工管理服务中心,扶绥县、龙州县、大新县、宁明县也将在今年12月底设立.该中心的设立与启用,进一步简化了入境务工手续,通过“一站式”管理服务中心,不仅为企业和越南入境务工人员提供高效、便捷的服务（1个工作日办结）,更消除了越南劳工对务工的经济、时间成本和便利性的顾虑,为纾解跨境非法就业创造了便利性的制度条件.在此基础上,还可以继续探索以“多证合一”登记制度改革,简手续、增活力,取消务工申请审批制,实行“两国一检”备案登记制,以市场机制彻底开发、用活中越跨境劳务合作的利好.
3.2以统一的中越跨境劳务合作信息与管理服务平台来压缩非法就业机会
劳动力市场供求信息的平衡,是规范和提升跨境劳务合作成效的基本前提,但中越地理、边防管理政策上的现实分割,却造成了劳动力要素跨境流动中供需双方信息不对称及其低效率配置.这不仅导致广西边境地区企业难以及时招聘到所需数量、质量的越南劳工,更导致大量越南劳工跨境流动的盲目性,从而造成大量合法入境却转化为非法就业的现象.因此,通过延伸当前境外边民务工管理服务中心职能,深化中越跨境劳务合作机制,探索建立中越跨境劳务合作信息与管理服务平台.一方面,以劳动力跨境流动信息共享网络平台建设,实现中越边境劳动力供需信息的基础网络设施互联互通,从而在中越边境地区都能以即时更新的公开、共享劳动力市场供需信息,以及中方用工法规、政策与程序,合法跨境务工的利益保障、跨境非法就业危害等信息,合理引导劳动力跨境合理、有序、有目的流动,提高劳动力要素跨境流动的配置效率.另一方面,以劳动力跨境流动信息共享网络平台为依托,实现海关、、边防、商务、人社、银行、保险、用人单位等相关部门管理信息的集成联动与共享,对跨境越南劳工数量、文化水平、技能结构、工作类型、就业去向、跨境劳务输出地和输出途径、持证类型、保险购买等信息,进行分类监控和预测,分析、开发、筛选与配置,从而可形成虚拟的统一国际劳动力市场,提高企业用工过程的公开、透明及其合法雇佣效率,压缩非法用工空间.
3.3以创新边防管理模式来改变非法就业治理策略
劳动力严重短缺,已严重制约中越边境地区招商引资、承接东部地区产业转移.而当前以“堵”为主的边防管控模式,不仅效果不明显,还阻碍了跨境劳动力流动的配置效率.为此,可以借鉴中国（上海）自由贸易试验区的做法,本着可控、便利、先行先试原则,探索将中越跨境劳务合作的入境控制线后移,在边境地区形成“一线（国境线）”逐步彻底放开,“二线（边境地区与内地的中间线）”安全高效管住,实现开放区域内跨境劳动力要素自由、高效流动的开放开发格局；以打造跨境务工人员“智慧监管”为目标,推动二线监管模式与一线监管模式相衔接,实现监管信息同步与共享.“一线”后移从源头上化解了越南边民大量非法入境就业的管控难题,将跨境劳工的自由流动限制在边境区域内；侧重对“二线”的安全高效管控,即为中越跨境劳务合作创造了广阔的自由、活力空间,又严格管控越南劳工非法进入内地,更利于吸纳越南人口红利优势,从而平衡当前中越边境地区经济发展对劳动力的巨大需求与边境管控政策的冲突和矛盾.其次,大力扶持、发展和规范中越跨境劳务派遣服务中介机构,引导、规范跨境务工渠道和途径,并出台《跨境劳务派遣服务机构管理规定》和《跨境劳务雇佣企业管理规定》,将管控对象从高度流动性的跨境务工人员,转变到固定的雇佣企业,采用“谁用工,谁管理、谁负责”原则,加强对入境边民登记备案、培训、跟踪管理,并实施“负面清单管理”,激发雇用企业切实担负用工责任,不断创新跨境用工机制活力.
3.4以深化跨境劳务合作框架来消除非法就业的市场空间
中越跨境劳务合作是合作共赢、守望相助的,因而有效打击跨境非法就业问题,离不开越南政府相关部门的合作.因此,我们首先要积极推进中越双方在跨境劳务出入境的边防边检等相关政策、法规、程序的便利化方面达成协议,实现跨境务工人员成本最小化；在非法就业遣返与惩罚政策、措施方面进行协商与无缝对接,就非法越境务工问题建立常态化联合执法与清理遣送机制,为治理非法就业提供一个统一的制度框架,这不仅强化越南政府在打击非法越境就业的责任和积极性,更好彰显越南劳工跨境合法务工的经济收益与权利保障,从而消除非法就业途径的市场生存空间,杜绝“早遣晚归”循环反复现象.其次,构建中越跨境劳务合作内在驱动机制,提高越南劳工选择合法跨境务工途径的经济收益.利益表达与收益共享,是驱动跨境劳务合作的内在驱动力,一方面通过建立中越政府间定期联席会议工作机制,及时沟通与表达双方在跨境劳务合作过程中各种利益诉求；另一方面,给予合法跨境务工人员及其家属“国民待遇”,同享本地居民基本公共服务和社会保障；结合中越产业布局、产业链分工与合作情况,在工资、技能培训、职业教育等方面构建利益补偿机制,通过税收减免、财政补贴、技能培训和职业教育等多种优惠政策,让合法跨境务工人员及其子女,分享产业分工合作产生的经济利益和跨境务工获得的技能成长优势,来补偿、协调并稳定跨境劳资关系,从根本上消除越南劳工非法就业的内在动机.
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