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论社会资本视角下的城市社区治理
一、作为两种理论范式的社会资本与社区治理
（一）作为一个研究框架：社会资本
社会资本概念在学术界的提出与兴起,不同于以往的任何一种资本概念,它被广泛运用于社会学、经济学及政治学等各个学科中,并被用来解释大到社会稳定、政治建设、经济发展等问题,小到社区建设、企业兴衰和个人成败等问题.正是因为其广泛适用性,才形成学术界对社会资本的多维度定义.
1 980年,法国社会学家皮埃尔·布迪厄在《社会资本随笔》一文中正式提出“社会资本”这一概念.他认为,所谓的社会资本就是：“实际或潜在资源的集合体,它们与或多或少制度化了的相互认识与认知的持续关系网络联系在一起……通过集体拥有的资本的支持提供给它的每一个成员.”[1]然而此概念的流行却要归功于詹姆斯·科尔曼和罗伯特·帕特南.他们在布迪厄的基础上,从不同角度和层面对这一概念进行了界定.美国社会学家科尔曼奠定了社会资本的理论分析框架,从社会学与经济学的角度进行研究,将理性行动理论作为起点,从社会资本的功能来定义其概念,“社会资本是根据其功能定义的.它不是一个单一体,而是有许多种,彼此之间有两个共同之处：它们都包括社会结构的某些方面,而且有利于处于某一结构中的行劫者——无论是个人还是集体行动者——的行动”[2].科尔曼从理论与经验研究两个方面对社会资本的发展做出了贡献.首先,在理论方面,他界定了社会资本的结构性质,为我们从宏观到微观解释问题提供了依据；其次,在经验方面,他将社会资本概念扩展到研究教育领域及非精英团体的社会关系,对当时的美国政策制定者产生了极大的触动与影响.
帕特南从社会组织特征的角度将社会资本定义为：“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络.”[3]在其著作《使运转起来》一书中,社会资本概念的应用扩展到更大规模的治理研究巾.帕特南在对意大利南部和北部政府绩效长达20年的跟踪研究和对美国社会资本下降的研究中,发展了一套相对完善的社会资本分析理论,并论证了社会信任、互惠规范及公民参与网络之间的相互关系.他指出,公民参与是衡量社会资本的重要标志,也是促进社会资本生成与发展的重要手段[4].本文正是以帕特南的观点为依据,来理解和建构城市社区的治理体系.
（二）作为治理的一个典范：社区治理
1 8 87年,德国社会学家滕尼斯最早提出了社区的概念.他认为社区是由同质性较高的人组成,这些人有着相同的习俗和共同的价值观,是基于共同的利益、伦理与血缘为纽带结成的亲密关系[5].而我国在20世纪以后才引入社区概念,费孝通的《江村经济》就是我国社区研究史上的经典著作.我国在计划经济时期实行单位制、街居制,社会工作的开展以政府为主导.随着我国经济社会的发展,城市化进程的加快,城镇、乡村人口流动日趋频繁,原有意义上的街居关系碎片化,以血缘、伦理为主的居住体系被打破.20世纪90年代,以陌生关系为主的社区管理体制形成.社区所拥有的灵活性、互惠性及潜在的规范性等特征,使社区解决了国家和政府难以解决的部分问题.随着转型时期社会的发展,我国构建了一套具有中国特色的社区治理体系,形成政府、社区和社会组织多中心治理的新格局,这是构建城市现代化社区治理格局与建设和谐社会的典范. 二、我国城市社区治理的困境与社会资本觖失的关联性
（一）社区居委会行政化,居民参与社区管理活动的积极性较低
居委会是城市居民的自治组织,是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,但事实上这却被看作一个伪命题.首先,居委会职能行政化.居委会成为街道办事处的代理人,常常承担一些政府部门“下达交办”的工作.部分地区的城市居委会在日常工作中,担负起很多本应该由基层政府部门负责的任务,很容易形成“上面千条线,下面一根针”的局面.另外,传统管理体制下形成的巨大惯性在诸多方面制约着城市社区自治能力的充分发挥.如此一来,居委会的自我管理、教育与服务的主要任务便很难落到实处,致使其自治功能严重弱化,成为依附于政府部门的行政化的自治组织.其次,人事制度行政化.这是导致居民没有热情参与社区管理活动的主要原因之一.原本居委会成员应该由社区居民直接选举,成年居民均有选举权与被选举权,但现阶段部分地区居委会的选举流于形式,居委会组成人员往往由街道办事处直接任命,同时考核权也集中在其手中,居民在参与社区管理活动过程中便没有实质性的权利,其参与积极性受挫.再次,居委会的运作经费及工作人员的薪酬主要由基层政府财政拨款.这意味着社区居委会的财政权白上级政府机关掌控.换言之,社区居委会的每项管理活动的预算均应向基层政府报告.显然,基层政府运用财政手段加强了对社区居委会的“管理”.总之,居委会的行政化倾向使其在应对突发事件和人际矛盾时,缺乏灵活性和主动性；同时,社区居民参与社区管理活动的热情度低,既不利于建立居委会在社区群众中的权威,也不利于社区自治力量的成长,最终阻碍了社会资本的产生.
（二）社区居民参与网络密度低,居民参与管理的渠道较单一
首先,从居民自身来看,角色意识不强.一方面,居民角色定位模糊.现代城市社区的形成过程不同于农村社区.后者大多是基于亲缘、血缘关系而建立的群落,社区居民之间彼此熟知.而源于市场作用造就的城市社区,大多是陌生人的聚集地.居民间沟通较少,人际关系淡漠,彼此间的信任度低.不少居民根本不关心社区事务,普遍存在“事不关己,高高挂起”的心态,缺乏社区主人翁意识.另一方面,社区公共精神匮乏.具体表现为社区居民公德意识和责任感缺失.近年来,各地出现的高音炮对抗广场舞噪音事件和社区养狗问题已经引起大家的广泛关注,这种只注重自身权利,而忽视社区公共利益和公共环境的行为,是公共精神匮乏的鲜明实例.其次,从社区组织机构来看,缺乏居民参与管理的渠道.虽然我国倡导建设多元主体的社区治理结构,政府机构、社区居委会、非政府组织和专业性的物业管理机构同时存在,但主要由社区居民组成的非政府组织却相对较少,活跃度不高,不利于社区公共精神的培育.因此,社区治理过程中存在的一些具体矛盾和问题,由于缺乏明确的法律依据,街道办事处等机构不便介入,而以稠密的水平参与网络为特征的自治组织所产生的社会资本就显得尤为重要.
（三）法律制度供给不足,非正式的互惠规范弱化
首先,在法律制度方面,目前我国已颁布的法律条文中多为社区相关法,即在各种法律文件中涉及社区管理的法律条文[6],而有关社区治理的专门法却很少.一方面,我国有关社区治理的立法存在滞后性.例如,新时期街道办事处与居委会的职能范围都有了新的界定,但其法律依据却是1 954年制定的《街道办事处组织条例》（已于2009年被全国人大常委会废止）和1989年颁布的《城市居民委员会组织法》.伴随我国经济社会的快速发展,相关立法供给已经明显与当前城市社区管理需求不相适应,这就直接导致社区居民在选举、决策和监督等权利的落实方面缺乏可操作性的法律依据.另一方面,我国有关社区治理的立法存在空白领域,没有针对新时期存在的问题和情况制定相应的法律法规,造成无法可依的局面.
其次,就非正式规范来看,我国传统社会基于地域和血亲基础上所孕育的伦理本位的社会文化,在长期的互动和反复的博弈中形成的互惠机制,随着社区人口流动性的加大,传统规范的约束功能弱化,社会资本存量减少.因此,善治的社区需要良好的法律和非正式的互惠环境来支持其发挥功能,但法律制度的缺失和互惠规范的弱化．将会导致社区治理失灵. 三、推进城市社区治理创新 （一）鼓励社区自治组织发展 信任是社会资本形成的关键因素.自治组织能够鼓励社区居民参与其中,并内化出一套收益共享、风险共担的规范,而互惠规范和公民参与则会产生信任.自治组织的发展程度是衡量一个社区社会资本量的表征.然而,由于政府职能转变不到位,基层政府机构设置不合理,导致我国政府在社区财政投入和公共服务供给等方面不足,限制了社区自治组织自治、协调和监督功能的发挥.根据帕特南的社会资本理论,柱状的封闭垂直网络,由于权力的不对等会阻止人们参与实现公共目标的积极性.因此,要鼓励社区水平关系网络的发展.
首先,要明确基层政府与社区自治组织的权力边界.明晰街道办事处与居委会之间的关系,改变二者领导与被领导的关系,既要重视政府管理,避免因缺乏公共协调而影响社区秩序,又要重视社区自治,避免公共权力的惯性扩张,形成各司其职,协同合作的治理架构.
其次,要大力培养社区管理人才.从社会资本理论的角度看,好的社区管理者就如同一个“理财”高手,他的理财目标是通过提高社区成员的归属感和认同感,增加社区成员间的“信任度”,而他的理财方式就是增加社区居民的互动性、互惠性和组级性[7].
再次,要解决社区自治组织的资金来源问题.通过多元资金注入,保证社区自治组织的自治活力（如图1）,政府直接拨款、社会捐助及服务型收费这三种资金来源渠道在大部分地区都存在.目前政府间接支持还未成为我国社区自治组织的资金来源,这种通过政府购买公共服务和向社区自治组织发放优惠券、优惠卡等方式为社区自治组织发展提供帮助的方式,可以加以推广.此外,社区居住税也可考虑作为自治组织的经费来源.社区居住税,是指居住在社区的居民缴纳的税款,这部分费用将直接用于社区建设,在改善社区环境的同时,提高居民的社区责任感和认同感,最终通过参加自治组织等水平关系网络,增加居民间的互信.
（二）激发和培育社区公共精神
公共精神是指在由公民组成的共同体中,公民对共同体公共事务的积极参与,对共同体价值的认同和对公共规范、公共原则的维护[8]n公共精神所倡导的公民参与、政治平等、宽容与增加社会资本所需的信任、互惠规范、公民参与网络具有内在的逻辑一致性.培育公共精神,从微观层面看,它是提升公民素质的内在要求；从中观层面看,它是打造善治社区的强大力量；从宏观层面看,它是构建和谐社会的内在动力.
教育是培育公共精神的根本途径.
首先,利用显性教育手段,培育社区好公民.通过政府基层部门、居委会和社会组织等三方共同商定,在社区宣传栏对社区内的孝顺子女、雷锋标兵等先进人物进行宣传,以树立社区典型,引导社区舆论,培育和提升社区公民素质.
其次,利用隐性教育手段,打造社区文化.通过提高社区居民的互动密度和参与积极性,弘扬民族文化,建设和谐社会,丰富社区生活,促进社区居民交流.结合我国国情,社区行政事务由社区居委会承担,成立相关的社区文化建设自治组织,如社区文化馆.其主要职责集中于社区文化道德建设等方面,通过提高居民参与社区活动的密度,打造“纵向到底,横向到边,协同治理”的社区治理模式.充分发挥退休老年人的余热,通过聘任有相关专业特长和经验的退休老年人以志愿者的身份来担任教师或活动发起人.在社区内举办不同主题、形式各异的“社区天天秀”文娱活动,例如,红色历史讲坛、黑色书法课、白色太极堂、彩色舞蹈队、好心情歌唱队等主题活动.这些活动既能够丰富老年人的精神生活,发挥老年人的价值,又可以通过弘扬优秀中华传统文化形成社会主义文朗新风尚,打造和谐社区,使社区文化内化为公民社会教育的组成部分.
（三）健全法律制度,培育互惠规范
健全法律制度、培育互惠规范,是当下社区治理困境的有效举措.新的制度供给要以增进社区互信互助为重点,要清晰定位政府在城市社区治理中的第三方角色,围绕社区自治这一主要目标,在社区行政事务、社区组织及社区服务等方面发挥指导性作用.要打造“强制度一强关系型”的社会资本,不断促进社区的和谐共治与可持续发展.
首先,确保有法可依.政府要以社区居民的生活需求为出发点,培育和制定新的社区制度,并增强社区居民对新制度的依赖性.在国家立法层面,及时修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等相关法律法规.法律法规的制定要依据社会的发展不断更新,对新问题提出新举措,比如,安徽省铜陵市已在全市范围内撤销了街道办,针对街道办的去留问题,相关法律法规应积极给予回应.在地方立法层面,各地也应根据实际情况,出台地方性法规.
其次,确保法律制度的可操作性.就社区居民关心和常见的问题,进行分类指导.对诸如社区噪音扰民纠纷、户主与保姆纠纷等问题出台可操作性的法律法规.一方面,强制度性的规范是建设好社区的首要保证,契合居民需求的法徉法规能提高居民对社区的制度性依赖；另一方面,强制度性的规范能引导社区居民行为,形成良性的社区居民互动与合作关系,从而加强社区关系资本的构建.
再次,培育非正式的社区制度.社区是社会中较封闭和较小的单位,非正式的制度规范对社区居民的影响要大于正式的制度规范.因此,培育、倡导社区共同体利益和价值观念,形成对社区居民内在的软性约束将会促进社区的和谐发展.
我国社会改革已经进入深水区和攻坚期,以社会资本的视角社区治理的难题是一种新的路径.理论和实践证明,培育城市社区社会资本可以在一定程度上解决集体行动的困境,降低交易成本并提高城市居民的生活质量.因此,社会资本与社区治理存在内在的逻辑一致性.投资社会资本,增加社会资本存量,提高社会资本质量,建立以信任为核心的路径依赖,可以有效地推动社区善治的实现.
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