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金融监管体制比较与对中国

陈仁鹏

(湖南师范大学法学院,湖南长沙410006)

［摘要］自近代银行产生伊始,金融监管相伴产生并逐渐完善.由于世界各国的历史发展脉络和现阶段的基本国情不同,其金融监管体制模式亦不尽相同.为了更好地规范金融业的发展,以求有效规避金融风险并最大力度地防范金融危机爆发,各国也在积极探索金融监管改革方案.文章在剖析各国金融监管体制的基础上,试图解答三大问题:如何划分职责、权限才能使金融监管主体的权力既不缺位也不越位或重叠？在各国监管制度的异同及改革方向中判得利弊,寻得最优方案.

［关键词］金融监管体制；比较研究；改革；启示

［DOI］1013939/jcnkizgsc201721014

1金融监管体制的基本内涵及重要意义

凡“体制”问题必涉及机构之设置、职权之划分,金融监管体制亦不例外,它是指金融监督管理机构的设置及其职责、权限的划分的制度设计.具体而言,金融监管体制要解决的问题是设置哪些组织机构来对金融业进行监管,监管的对象包含哪些,监管的形式和途径的规范以及监管主体和监管对象的责任承担的规范.

当今,多国在大力推进金融监管体制革新,以期在促进本国金融市场自由化、国际化的前提下尽可能地规避风险,保持金融业的稳健发展.2017年,李克强总理在我国《政府工作报告》中首次提出 “稳妥推进金融监管体制改革”的科学主张.［1］可见,我国政府目前高度重视金融监管体制的改革,期待其以“壮士断腕的决心”革除传统监管体制暴露出的诸多弊病,金融监管体制的改革对维护国家金融安全、保障人民合法经济利益有着重要的理论与现实意义.

2不同金融监管体制模式比较分析

各国金融监管体制虽不尽相同,但各种金融监管体制按照监管机构的组织体系可总体划分为三种模式,其中有些模式又可细分为不同的类型.

21高度集中统一的金融监管模式

高度集中统一的金融监管模式即在国家层面设立单极金融监管机构,统管本国的金融机构、金融市场以及金融业务.此类型代表国家有北欧的挪威、丹麦、瑞典,亚洲的日本、韩国、新加坡等.但值得强调的是,从纵向角度看,其中部分国家是在某一特定历史阶段属于此种金融监管模式.

以日本为例:从纵向角度分析,日本的金融监管模式经历了由高度集中统一的金融监管体制发展为分业监管,最后转型为混合金融监管体制,所以从严格意义上讲,1998年改革前的日本才属于高度集中统一的金融监管体制.

1998年改革以前,大藏省(暨财务省)是统揽金融监管大权的行政部门,其下设银行局(其下设“保险部”监管保险业)和证券局.［2］其形式虽然类似分业监管,但实质上,银行业、证券业、保险业等监管机构只是形式上的分工而无实质上的分权,实权统归于大藏省,所以这一阶段的日本采取的是较为典型的高度集中统一的金融监管模式.

日本在1998年实施《金融监督厅设置法》,这标志着其在国家意志层面肯定了金融专项监管的重要性,这也为后来设立专门金融监管机构“金融监督厅”提供了法律保障.这次机构调整,使总理大臣掌握了金融监督厅长官的任命权,并且使金融监督厅继受了原属大藏省的诸多金融监管权力.改革后,大藏省拥有的职权主要限于证券业,以及对政策性金融机构的监管.

22分业监管模式

分业监管模式是指由数个金融监管机构共同实施监管并且对监管效果承担责任,各国一般会设立专门的监管机构,分别在银行、证券、保险业务领域进行监管,一方面,这些监管机构是一个有机联系的监管组织体,另一方面,也分别掌握了某业务领域的实质监管权,彼此相互协调配合.在这种模式下,还可以细分为两种类型：一种是单层多头的金融监管体制；另一种是双层多头的金融监管模式.

以中国为例.我国属于典型的采用单层多头式金融监管体制的国家.即以“一行三会”加外汇管理局等机构来负责金融监督管理工作.同时,《中国人民银行法》对我国的金融监管协调机制做了宏观层面的设定.《中国人民银行法》第九条规定：国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定.现阶段我国主要的协调制度是金融监管协调部际联席会议制度.

但这种部级联席会议实质上是一种“软机制”,它并无明确的法律地位,其所达成的意见更无法律约束力,更多依靠的是各机构的协调与自觉配合,央行在其中主要是召集人的角色.况且在实施过程中,曾出现长达四年的停滞状态,后又因为国务院的批复而重新启动,可见这种协调机制的力度较弱,我国若想克服现阶段分业监管暴露出的弊端,就亟须加以完善或建立新的统筹协调机制.

23混合金融监管模式

这种金融监管模式是在金融混业经营的时代背景下孕育而出的,它适应了金融业发展的需要.具体分析,又可以分为“牵头式”和“式”两种类型.“牵头式”监管体制可谓“一极多峰”,是指在国家设置一个牵头监管机构,统揽各分业监管机构,并且协调不同监管机构的工作.其典型代表国家是巴西.“式”监管体制的原理是依据金融监管目标和不同的对象在不同领域设置两头机构分别实施监管.具体而言,其中一类机构的监管对象是金融机构和金融市场,另一类机构针对的是金融机构的合规性管理,并侧重于保护金融消费者利益.这种类型的代表国家有澳大利亚、荷兰、奥地利等.

231“牵头式”监管体制

以巴西为例.国家货币理事会在巴西金融监管体系中处于最高决策地位,它的协调机制促进了监管部门之间的信息共享与沟通交流,其统管机构包括巴西央行、证券交易委员会、私营保险监管局等.银行是巴西金融监管体制中的牵头机构,除证券交易所、保险和养老金机构等少数机构外,其余均受银行监管.在央行内部又专设“监督管理局”,该局负责现场检查、非现场检查、打击非法外汇交易和非法金融犯罪、金融系统信息管理.［3］这种监管机制使巴西金融监管部门的职能与责任得到了进一步的明确.

232“式”监管体制

以澳大利亚为例.1997年,澳大利亚开展金融监管体制改革,逐步形成了“式”的金融监管体制,由澳大利亚金融体系调查委员会推动,成立了审慎监管局、证券和投资委员会.审慎监管局的主要职责是进行宏观审慎监管,其主要目的是预防金融风险,保证金融业整体上的健康发展;证券和投资委员会的主要职责是监管金融机构的市场行为,其主要目的是对金融消费者的合法利益进行保护.在此体制下,国家财政部主要起到协调者的作用,一方面,对储备银行行长、审慎监管局、证券和投资委员会董事会成员的任命起到一定作用,其拥有提名权［4］；另一方面,财政部统筹协调监管局和委员会,必要时可以直接接入其监管工作,直接影响到方针政策的制定和执行.

3对中国的启示

一方面,从制度建设上来看,我国现阶段仍属于单层多头的分业监管模式;另一方面,从经济发展状况和市场趋势来看,金融混业经营虽然处于初级阶段,具有局部性、小规模和试点性的特点,但也已然成为现实,并且具有深度发展的趋势.这就造成了“制度”与“市场”存在一定程度的不匹配性.毋庸置疑,金融混业经营是世界各国金融业发展的必然选择,尽管很多国家仍处在分业经营的阶段,但最终还会殊途同归,中国自然也不例外.在“互联网+”的时代浪潮下,金融混业网络平台的出现与发展无疑加速了我国金融混业经营的发展进程.如果我国金融监管理念、方法和体制不能随金融发展状况而革新,则必将故步自封.所以我国在金融混业经营的发展浪潮中,更应当在改革上未雨绸缪.

31协调宏观审慎政策与金融监管体制改革的关系

宏观审慎政策的重要性主要表现在其能够弥补传统金融监管体制的缺陷.从宏观角度看,传统货币政策主要是维持物价稳定,但即便居民消费指数在形式上呈现稳定走势,但金融市场、资产实际上的波动也可能较大.稳定并不等于金融稳健.从微观层面来看,传统金融监管体制注重针对金融个体的监督管理,但在金融领域,有时“1+1”未必等于2,一些个体的健康发展并不必然构成整体金融市场的稳健运营,金融危机爆发的周期性以及金融机构个体之间关联的密切性,都会导致整个金融业在一定时间和地域的危机.

所以,现在我国金融监管领域最大的灰色地带就是对金融业各方监管进行整体性的协调,换言之,在制定落实货币政策和实施个体监管之间,缺乏宏观角度的风险评估与应急机制,因此,协调宏观审慎政策与金融监管体制改革的关系是必须把握的关键点.

32加强市场行为监管,落实金融消费者保护

金融消费者与金融机构相比显然在金融市场中处于较为弱势的一方,但金融市场的健康稳定发展无疑需要金融消费者的广泛参与.在现实金融市场交易中,金融消费者往往因为信息不透明、市场操纵、违法套利、欺诈等活动而受到实质损害或需承担较大的风险,所以金融监管体制的设计和运行应当更加注重对于金融消费者合法利益的保护.加强对金融消费者的保护已经成为世界各国的通识,特别是在金融危机爆发后.2009年,美国国会通过《金融消费者保护机构法案》,这为次年设立金融消费者保护局提供了法律保障.南非通过了《公平对待消费者倡议》.俄罗斯颁布并修订《自然人银行存款保险法》,在法律层面明确了金融消费者的市场地位并逐步提升了对其保障的法律标准.

一方面,我国应在法律层面落实对金融消费者的保护.我国在保护金融消费者方面的法律有十分严重的缺位现象.如何让决策者和金融消费者不再受到既得利益者的“绑架”是一个严肃的命题.金融消费者保护的立法终究是利益的博弈,但在我国现阶段金融机构明显占据强势地位的情形来看,必须建立健全和完善这方面的立法和执法规范,至少需要国务院组织制定统一的行政法规.另一方面,应设置专门负责保护金融消费者合法利益的机构.目前“一行三会”内部均设有相关保护金融消费者的组织体,如将这些内设机构整合改组成统一的市场行为监管机构,便可以健全金融监管框架,为落实金融消费者保护提供组织机构保障.［5］

4结论

纵观各国金融监管体制的发展演变,可以发现有部分国家经历了从高度集中统一的监管模式到分业监管再到不完全统一监管的改革过程.这看似是金融监管制度的演变,实则蕴含着金融发展层级由低到高的内因.比较各国的金融监管体制及其演变脉络,不难发现这样三条规律:改革围绕着不断调整银行的职能定位而展开;金融业经营模式的变化影响着金融监管体制的选择;金融监管目标的不同对金融监管体制产生影响.

金融监管体制改革必须充分借鉴发达市场经济国家的成功经验,但是,改革亦不能东施效颦.基于现在各国基本国情,特别是金融业发展状况存在较大差异,加之各种金融监管体制模式、改革方案都可能各有利弊,所以金融监管体制的改革不能“一刀切”,更不能为了改革而改革.但纵观各国金融监管体制的发展演变历程,不难发现大致都经历了从高度集中统一监管到分业监管再向混合金融监管演变的过程,这也许为把准改革脉络提供了有利的参考.对于我国而言,现阶段金融监管体制改革的最优方案应该是一种在现有的体制框架内,既强化了中国人民银行的监管统筹力,又增强了各相关职能机构执行力、配合度的改革措施,这样亦可以最大限度地减小改革的阻力.

参考文献:

［1］范逸文论我国金融监管体制的改革［J］.财经界,2016(4):26-27

［2］罗清日本金融的繁荣、危机与变革［M］.北京：中国金融出版社,2000

［3］张鹏金融监管组织架构变迁的趋势、原因及对中国的启示［J］.现代管理科学,2012(3): 60-62.

［4］伍雪玲中国金融监管体制改革方向选择［J］.中国经贸导刊,2013(7):59-60.

［5］王刚“金砖四国”金融监管架构的变迁与启示［EB/OL］.［2016-06-03］.http://newshexuncom/2016-06-03/184222970html

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