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职业教育产教对接制度建设的问题和

[摘 要]制度建设是实现职业教育产

教对接的重要保证.对学校、企业、行业、政府等职业教育产教对接利益相关方的调研表明

,现有制度建设与职业教育产教对接的时展要求有较大差距,在制度的层级、制度的保

障等方面已不能适应职业教育产教对接的现实需求,不能有效引领职业教育产教对接工作的

持续开展.依据当前职业教育产教对接制度建设的实际,从制度设计、实施、保障和评价等

方面突破产教对接制度建设瓶颈,是实现产教协同育人,职业教育与地方支柱性产业动态协

调发展的必由之路.

[关键词]职业教育;产教对接;制度建设;制度保障

[中图分类号]G71[文献标志码]A[文章编号]1674-6120(2018)06-0012-08

在新工业革命趋势和中国制造2025战略背景下,产业升级转型步伐加快,人才培养供

给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应,智能制造高技能人才的短缺问题

一直是困扰我国社会生产的难题.而职业教育产教对接作为契合社会需求最有效的人才培养

路径,却在现实中面临诸多困扰.要确保产教对接的有效实施,研究职业教育产教对接制度

现状、明确其问题和解决问题的对策是其制度建设的关键.

一、问题提出

党和国家高度重视产教对接工作,多次在重大法规、政策和文件中强调职业教育要走产教融

合发展之路.从公布《关于教育体制改革的决定》起,到目前为止,已经颁布了四

十多个有关职业教育产教对接的政策文件.特别是最近几年颁发的文件,使职业教育产教对

接工作的目标更加清晰,内容更加具体.2017年,、国务院印发的《

关于深化教育体制机制改革的意见》,再次明确提出要完善职业教育质量的体制机制,要改

进产教融合、校企合作的办学模式.国务院发布《关于深化产教融合的若干意

见》(国办发〔2017〕95号),又重申了产教融合的重要作用,明确将“校企合作、工

学结合”作为职业教育基本办学制度,要将产教融合作为促进经济社会协调发展的重要举措

,融入经济转型升级各环节,贯穿人才开发全过程,形成政府、企业、学校、行业、社会协

同推进的工作格局.这一系列具有高瞻远瞩意义的文件的出台表明,深化产教融合,推动产

教精准对接已经成为当今职业教育改革的现实诉求.

美国经济学家舒尔茨于20世纪60年代创立的人力资本理论学说认为,人力资源是所有资源中最重要的资本,职业教育和普通教育塑造的人力资本比物质资源更能推动经济快速增长.

[1]职业教育肩负着为区域经济社会发展培养人才的重任,与区域经济发展密切相关

,其人才供给应很好地契合行业和产业的发展需要.然而,当前职业院校毕业生就业情况表

明:职业院校的人才培养与社会需求脱节的现象普遍存在,社会对改革职业院校人才培养模

式呼声持续升

高.产教对接作为职业院校培养高素质技能型人才的新模式,是职业教育与社会生产劳动相

结合的新举措.它彰显了职业教育实践性和职业性的特点,强调做中学、做中教,是解决职

业院校人才培养与社会需求脱节、毕业生就业难与企业招工难悖论的有效途径.深入改

革职业教育人才培养模式,走产教对接之路,强化企业重要主体作用,培育出更多适应当今

产业快速发展的匹配人才,对促进我国经济协调发展、调整新型产业结构,有着不可取代的

作用.

何谓产教对接?“产教”有两层含义.第一层含义是指产业(行业、企业)与教育(主要是

学校教育).产业在《现代汉语词典》解释为“构成国民经济的行业或部门”.第二层含义

是指“产教”可理解为“生产与教学”,其中,“生产”(含服务和经营)是

职业教育教学的重要形态,侧重教学的实践情境;“教学”则侧重知识内容和技能、方法的

学习.从这个层面上讲,“产教对接”侧重职业教育的教学模式和方法问题.职业教育的专

业设置必须契合产业要求,课程内容必须对接职业标准,教学过程必须贴近生产过程.

[2]因此,产教对接中的“产”是指经济社会的物质生产部门“产业”的简称;“教”

是指教育系统,包括各层次的学校及其教育主管部门.职业教育产教对接是指“产”与“教

”两大主体充分发挥各自的优势,在生产中进行职业教育,培养社会生产所需的实战型技能

人才.

职业教育产教对接制度是制度的有机组成部分.《辞海》对“制度”的释义为“要求

成员共同遵守的、按照一定程序办事的规程或行动准则.”[3]14据此,职业教育

产教对接制度是指,国家颁布的有关职业教育与社会生产各行业、企业合作育人时应共同遵

守的、按照

一定程序办事的规程或行动准则,是规范产教对接组织系统及其机构运行的规程或行动准则

的总和,包括产教对接的组织机构及其处理学校与企业、学校与学生、政府与学校、政府与

企业、企业与学生等各种关系以及保障产教对接运行的规章制度体系和监督考核评价规则等

.职业教育产教对接制度建设的本质是要求产教对接各相关利益群体必须共同遵守资源配置

规程或行动准则,具有行政上的强制性特征,是一种正式的制度安排.

二、职业教育产教对接制度建设存在的问题

改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国职业教育在探索中前行,在改革中发展,校企

合作、工学结合取得了可喜的成绩.然而,随着职业教育产教对接实践的深入发展,出现了

诸如“校热企冷”、对接不畅、体制不顺等问题,究其根源,越来越多的研究者和实践者把

产教对接的困境归因为制度建设问题.在已有政策和制度文本分析的基础上,课题组成员深

入重庆、江苏、深圳、贵州等地参与实地调研和访谈,充分了解学校、企业参与产教对接的

现状、需求、遇到的瓶颈与阻碍因素,以及政府相关职能部门、教育管理部门在产教对接中

的责权利与执行情况.[4]调研发现,从国家层面来看,国家没有指导产教对接的

纲领

性的、具有法律性质的可操作性产教对接制度,从而导致产教对接各行为主体在对接过程中

缺乏制度约束和具体可操作文件的指导,导致产教对接出现“纸上谈兵”“雷声大雨点小

”的局面.从学校层面来看,缺乏学生实习实践期间合法权益保障的制度,导致学生的报酬

和安全管理风险得不到保障.从企业层面看,缺乏保障企业因接收学生实习而影响生产效率

、增加人力物力财力投入的补贴制度,以及因学生安全而存在风险的救助制度.从学生层面

来看,到企业行业实习锻炼的时间没有保障,实习期间的基本生活保障等得不到很好地落实

.总之,当前职业教育产教对接因为制度的缺失或现有制度执行不力等存在一系列问题亟待

解决.

(一)制度建设意识薄弱,重要制度缺失严重

中国的产教对接育人模式最早始于20世纪60年代,历经四十多年的发展,取得了可喜的成绩

.可由于人们对职业教育产教对接制度建设的认识不足,观念滞后,产教对接需求与合作现

状存在落差,产教对接的深度和广度受限,职业院校培养的学生始终不能很好地契合行业企

业需求.尽管国家出台了一系列产教对接文件,都或详或略地提出了产教对接制度建设的问

题,但至今未

出台纲领性的产教对接制度建设文件,已出台的职业教育产教对接制度大多只是在“意见”

“通知”“决定”“办法”中提到,没有形成系统的制度体系.2012年提出的“修订职业教

育条例、出台校企合作条例、制定职业教育专项考核办法”等国家层面的法律文件至今仍未

见新版文件出台.由于当下产教对接制度缺乏系统性和连贯性,致使制度对产教对接的指导

乏力,严重削弱了产教对接制度的执行力.同时,调研表明,绝大多数政府部门、学校、企

业对“产教对接”制度建设的认识模糊,不明确各自在产教对接中的角色及其职责,认为产

教对接制度建设是学校和企业的事情,与政府、行业、企业的关系不大.事实上,没有政府

的主导,行业、企业参与的产教对接永远无法克服“校热企冷”的问题,合作也只能停留在

浅表层次上,且无法实现可持续的有效对接.

(二)制度不健全,制度的合力作用未能得到发挥

制度是指一定的组织系统及其机构运行的规程或活动准则.[5]277职业教育产教

对接制度是规范产教对接组织系统及其机构运行的规程或活动准则.它是由一系列产教对接

工作管理和活动开展的规范组成.这里的规范主要是指产教对接各相关方各自的责权利规定

,产教对接的内容、标准以及监督、考核、评价等.职业教育产教对接制度建设的目的是要

确保职业教育产

教对接有法可依,有章可循.可由于产教对接专门制度的缺失,有关产教对接的组织管理机

构不健全,相应的管理制度不完善,致使产教对接相关利益方的责权利不明确.现有产教对

接制度的制定主体要么是教育主管部门,要么是行业企业主管部门.由于国家管理体制与机

制的问题使得制度制定主体权威性不够,教育部门制定的产教对接制度对行业企业的约束力

不够,行业主管部门制定的产教对接制度对学校的约束有限.特别是职业教育产教对接实施

制度、保障制度、评价制度等核心制度的缺失,使得制度应用的约束功能、激励功能等无法

发挥其应有的作用.

(三)制度内容笼统,可操作性不强

职业教育产教对接制度建设的意义在于确保产教对接的有效实施.如果一套制度失去了可操

作性,那么就会失去存在的价值.职业教育产教对接过程中,职业院校与行业企业在专业建

设、人才培养标准、课程体系建设、教学方法改革、实训实习基地、师资队伍建设等方面的

合作不够深入,学生的安全保障、学生入企顶岗的实践锻炼以及由此产生的实质性费用没有

得到妥善解决.这些问题产生的根源大多是由于制度缺乏可操作性造成的.而现成的制度中

大多以“引导”“支持”“鼓励”等原则性用语倡导产教对接,没有明确的组织管理机构,

特别是产教对接管理制度的不完善,致使产教对接的管理、协调、监督和评价等工作没有制

度的导向和约束;也没有明确规定产教对接主体及各自的对接任务、责任范围、实施细则、

操作流程等过程性管理制度,导致各相关利益方对产教对接的实施感到迷惑;没有具体的对

接目标、对接内容和对接流程,更不明白该如何实施具体的对接,产教对接结果的好坏也无

人考核评价和实行奖励.

(四)制度建设体系不完善,制度实施缺乏保障

在推进职业教育产教对接的实践中,由于产教对接管理机构、监督考核等组织管理

机构的缺失与校企合作法、职业教育与产业同步规划制度、产教对接财税保障制度、校企协

同育人和协同创新制度等制度的不健全,使得校企合作缺乏动力和长效机制.特别是因缺乏

财税优惠配套制度支持企业和学校以解决合作中的合理支出,难以调动学校和企业行业合作

育人的积极性,使产教对接工作的执行面临重重困难,难以真正落到实处.

1.缺乏法律保障.我国现行的《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》

《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共

和国公司法》等法律条文,都没有对职业教育“产教对接”及其地位和作用进行明确、清晰

地阐释和说明,也没有明确对产教对接主体、相关方及各自责权利进行界定.1996年版《职

业教育法》第23条原则性地规定:“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结

合,为本地区经济建设服务”.直至目前,仍没有相关配套法律法规对产教对接主体予以明

确,导致产教对接参与主体的法律责任和权利不明确和不规范,无法可依,政策、制度执行

效果不明显,严重制约了职业教育产教对接的发展.

2.缺乏考核保障.首先,国务院《关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办

法的通

知》(国办发〔2017〕49号)将“加快发展现代职业教育”纳入省级政府履行教育职责的评

价,但并未将产教对接制度执行情况纳入考核,而且没有出台相应的考核指标,对省级有关

部门考核也只停留在文件中.其次,产教对接主体双方的内部评价制度未建立,学校和企业

在产教对接过程中未按照“立事立规”的要求建立常态化的评价机制,产教对接的考核标准

至今未出台.再次,第三方评价制度未建立,导致产教对接的深度、质量和结果的评价缺乏

客观性和公正性.调研中许多学校承认现有产教对接典型案例大多是笔下生花、名不副实.

即使有地方开展了评价,也无法运用评价结果对各相关利益方产生影响.职业院校普遍认为

,推进产教对接,评价考核制度保障极为重要,并建议通过第三方评价考核,或者借鉴精准

扶贫的做法,成立职业教育标准与质量监测评估委员会和评政委员会,对各级政府及各利益

相关方产教对接履职情况进行评价和考核.

3.缺乏财税保障.目前,有关产教对接的税收优惠政策主要有财税〔2006〕107号和国税发

〔2007〕42号两项文件.财政部、国家税务总局《关于企业支付学生实习报酬有关所得税政

策问题的通知》(财税〔2006〕107号)提到,凡与中等职业学校和高等院校签订三年以上

期限合作协议的企业,支付给学生实习期间的报酬,准予在计算缴纳企业所得税税前扣除.

国家税务总局关于印发《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》的通知(国税发〔2007〕

42号)对此内容做了更进一步的规定.[4]而调研发现,多数企业根

本不知道参与产教对接能够享受哪些优惠政策;部分企业表示,已知的政策门槛高、手续多

、程序复杂、办理难度大,耗时耗力,企业不愿耗费人力、精力去争取少得可怜的补贴.事

实上,产教对接过程中,企业参与人才培养方案的制定与实施、派出实践指导教师、接收职

业院校教师到企业实践、参与学校实习实训基地建设和预防学生在企业实习期间的安全风险

和商业机密泄漏等,都需要投入成本,对政府有关税收减免、金融支持、财政补贴、安全风

险金补贴和专项项目经费等优惠政策和资金支持有较强的依赖性,特别是企业投资办学和开

展职业培训方面更为明显.如果没有相应的财税政策,企业参与人才培养的经济损失得不到

补偿,会严重挫伤企业积极性,导致很多企业对产教对接不积极、不深入.

4.缺乏组织保障.目前,从国家到省市都尚未明确教育、发改、工信、财政、税务、人社

、国资等部门各自推进职业教育产教对接的职能职责,也未完全建立协同推进产教对接的工

作机制,不同部门对产教对接的重要性认识不一,重视不一,工作力度不一.同时,学校和

企业分属不同的管理体系,政府没有专门的产教对接管理、协调、监督、评价机构,职业教

育产教对接单靠教育部门推动乏力.此外,我国企业自发组织的行业协会由于在法律、政策

中没有确定的职能和工作标准,其对企业的约束有限,致使其对院校开展产教对接的指导乏

力.据统计,我国有六万多个行业协会,但是行业协会在促进产教对接中具体的地位和作用

缺乏法律依据,许多行业组织脱离行政管理后,没有经费和人员支撑,也没有构建起为企业

服务的平台,企业认可度低,因此,更无法承担起推进校企合作、参与指导教学等相关职责

.目前的产教对接主要靠学校和企业通过自身发展需求和人脉关系进行维系,带有显著的自

发性和民间性特征.调研中,学校和企业都认为,政府应该建设政、行、校、企四方联动的

制度“生态”:政府委托行业协会行使产教对接权利,并与行业协会共同搭建产教对接“桥

梁”;企业与学校共同设计人才培养方案、共建专业、共同就业;政府对深度参与产教对接

的企业、学校进行补偿和奖励;政府相关部门自觉出面协调产教对接问题.上述现状说明职业教育产教对接制度建设是一个系统工程.职业教育产教对接制度的形成需

要围绕对接内容进行制度设计、制度实施与制度评价,而制度设计、实施与评价需要得到政

府法律法规、产教对接利益相关方(发改、人社、财政、税务、经信、教育、行业协会)等

的支撑,也将受到制度建设环境的影响.[6]

三、推进职业教育产教对接制度建设的思考

加快发展现代职业教育是党、国务院做出的重大战略决策.2017年,中办、国办印发《

关于深化教育体制机制改革的意见》(以下简称《意见》),明确提出要完善提高职业教育

质量的体制机制,要改进产教融合、校企合作的办学模式.健全行业企业参与办学的体制机

制和支持政策,支持行业企业参与人才培养全过程,促进职业教育与经济社会需求对接.而

要创新体制机制,深化职业教育产教对接,必须要进一步强化相应的政策和制度安排.

(一)制度设计上需完善职业教育产教对接法律法规

目前,有关职业教育产教对接的政策表述大多出现在职业教育的决定、纲要、规划等

制度文件中,但这些表述过于笼统,没有明确界定职业教育产教对接的内涵,已有法律法规

中也缺少产教对接内容的规定.产教对接是我国职业教育改革发展道路上解决人才培养与社

会发展需求不匹配问题的重要途径,承担着产教协同育人的重任,应当在提炼、总结现有产

教对接阶段性特征的基础上进行深层次的法律制度安排.西方发达国家有上百年产教对接、

产教融合的实践经验,相关的政策制度比较完善,有明确的资金拨付制度、全程参与产教对

接实施工作、国家实行就业资格准入制度等经验可供我国参考.我国应积极研究推进

职业教育产教对接的立法,要确立产教对接主体的合法地位,明确产教对接主体各自的权利

、义务,厘清责任等,并建立职业教育产教对接的协同制度、行业指导制度、人才需求与对

接制度、产教对接相关方沟通协作制度、产教对接实施的保障制度等,以利于政府通过法律

和政策的手段,平衡区域内产业发展与职业教育各自的利益诉求,解决区域内支柱性产业发

展人才需求和职业教育培养的技能型人才过剩或人才结构不合理的问题,实现育才与用才相

匹配的目标.

(二)制度实施需完善产教对接制度实施的组织管理机构

构建强有力的组织保障是实施职业教育产教对接制度的关键.职业教育与产业的对接

是跨界的部门合作,政府的支持是职业教育产教对接良性发展的重要保障.政府作为产教对

接的决策者和宏观调控者,应将地方支柱性产业和教育的发展进行统一规划,这是“产”与

“教”对接的逻辑起点,然后才能为产教对接提供组织保障、制度保障、发展环境及资金支

持、进行评估与监督.一是要健全国家产教对接管理的组织机构.我国亟须建立由人力资源

与社会保障、财政、教育等部门联合组成的产教对接组织管理机构,负责产教工作的顶层设

计,组织开展产教对接创新的理论研究和政策分析,制定实用和有效的政策措施,落实产教

对接任务,仲裁对接过程中出现的利益冲突与矛盾纠纷,监督产教对接工作的执行情况,并

在必要时实施奖惩.同时要完善地市级产教对接管理机构,负责执行国家级管理机构的各项

政策制度和决定.二是要完善行业管理机构.行业组织应成为行业与职业教育之间的“桥梁

”,负责推进行业规范和行业标准的建设,为职业教育人才培养导向.行业协会要及时发布

行业的人才需求信息,积极介入职业院校的专业建设与课程设置工作,指导职业教育教学

与生产过程的对接,指导企业建立产教对接管理机构,负责与职业院校对接,为学校提供训

练场地、基本设施,为教师培训、学生实习实训提供便利.三是职业院校也要设立产教对接

的专门机构.负责把握行业发展动态,解读产教对接政策,为学校决策部门提供产教对接政

策咨询;负责与行业、企业对接工作的联络与沟通;负责制定学校与行业、企业对接的相关

制度;负责建立校企人员互派互助机制,设立行业企业教师数据库,管理产教对接的过

程和资源.

(三)制度保障需健全产教对接经费保障制度

经费保障是职业教育产教对接的重要基础.无论是人才培养还是产教对接的可持续发

展,经费都是极其重要的保障条件.建立资金保障制度是完善职业教育产教对接制度的重要

内容.近年来,国家对职业教育的财政投入力度不断加大,极大地改善了职业院校的办学水

平,却没有产教对接经费的专项投入.构建职业教育产教对接经费与财税政策的支持制度,

不仅增强对地方政府保障职业院校发展的约束力,解决政府对产教对接投入不足的现状,

还可以推动产教双方主动参与产教对接,促进职业教育产教对接的持续发展.西方国家通过

政策优惠、税收减免或资金补贴等措施支持产教对接,如德国的法律规定政府预算要保障产

教对接资金的周转;英国由政府拨资推动校企合作,发展现代学徒制项目.[7]它

山之石,可以攻玉.可以借鉴这些国家的财税制度,建立多渠道的经费保障机制.一是政府

设立产教

对接专项资金,用于促进职业院校生产一体化发展、实践性教学和支柱产业中的企业参与产

教对接的支出.专项资金要明确各级政府的责任和投资比例,同时提高经费使用效益,力求

达成规模经济和范围经济.[8]广东和江苏地方政府进行了这方面的实践,以奖励

的方式减

轻产教对接双方的资金压力,大大提高了企业和职业院校参与产教对接的积极性.浙江、辽

宁等地方政府也纷纷建立了符合本地域情的政府产教对接奖励基金,积极营造重视职业教育

产教对接的良好氛围.[9]二是行业设立产教对接专项资金.政府设立专项资金是

一种导向

,产教对接的激励可以通过行业设立专项资金来予以支持.行业专项基金主要用于人才培养

基地建设,行业、企业与职业院校联合进行技术研发和课程开发,企业与学校人员交流学习

,学生实习实训等项目.[10]鼓励企业建立产教对接专项资金,对与之合作的职

业院校提

供奖学金和专项基金,吸引职业院校中的优质人才加盟.资金支持是一种姿态,重要的是营

造良好的产教对接发展环境.三是设立产教对接贷款及创新资金.设立产教对接专项贷款,

培育具有产业化前景的创新集成的项目.在产教对接过程中表现优异的企业能够获取贷款方

便,这是对企业履行培养应用型人才的社会责任的一种奖励.四是通过税收优惠来促进政府

、产业部门和职业院校建立合作关系.政府对企业税收政策进行顶层设计,[11]

对参与产教对接的企业在土地税、增值税、教育税等方面给予一定比例的税收减免或税收优

惠,以弥补企业参与产教对接过程中的支出成本,消除产教对接中利益相关方的成本顾忌,

激发他们参与其中的动机.[12]

(四)检测制度实施效果需健全职业教育产教对接监督评价制度

科学有效的产教对接评价体系,不但能促进职业教育产教对接管理的科学化,而且能

促进产教对接质量的提升.国家应当加快制定产教对接评价指导意见,从产教对接的规划、

组织、管理、过程监督和效果检测等角度建立评价框架,明确评价标准、评价原则、评价流

程和评价方法.各地要在产教对接评价大框架下配套建立起符合区域实际的产教对接质量评

价制度.由政府主导建立起一套科学、标准化的支持职业教育产教对接的评价体系,加强对

产教对接各个阶段、各个方面和各个环节的评价,使产教对接工作形成一个闭环.职业教育产教对接涉及政府、社会组织和市场三者之间的关系,还涉及学校、企业、

家长和学生等多方面的利益诉求.[13]对评价指标进行选取和设计时,要考虑合

作职业院校

和企业的投入、合作过程和效益,要加强对产教对接合作项目、经费使用情况、合作效果等

方面的评价.职业院校是产教对接中培养技术技能型人才的主体,要重点关注其在产教对接

过程中所开展的具体工作、经费投入、专业与课程设置中行业企业的参与程度、行业企业兼

职教师数量与任课情况、学生在企业实践的数量与效果等方面.企业是产教对接中技术技能

型人才培养的关键合作对象和输出对象,要重点关注行业、企业参与职业院校人才培养的力

度、人财物的投入以及合作效益三个重要指标.在评价维度上可采用上级领导评价、行业组

织评价、企业自评、学校自评、学生评价和家长评价等多个维度进行.在评价时,有的工

作可以量化,可采用定量的方式进行评价.但绝大部分工作本身属于定性工作,需要定性的

描述,可采用模糊综合评价法进行评价.该评价法具有结果清晰、系统性强的特点,能较好

地解决产教对接过程中模糊的、难以量化的问题,适合一些非确定性问题的解决.

四、结语

职业教育产教对接制度的确立,离不开政府的统筹与规划.随着产业结构的不断调整

,职业教育发展政策和环境的变化,职业教育产教对接如果按部就班,将很难产生良好的经

济和社会效益.这就需要利益相关方转变观念,主动探讨创新机制,探索更多符合国情的、

多层次、多领域的对接模式.政府也要大力营造产教对接的创新氛围,采取舆论导向、政策

激励、权利让渡、利益平衡等措施,调动产教对接各方的积极性.同时构建全方位财税政策

支持体系,设立产教对接专项资金,建立与完善产教对接风险投资机制.企业和职业院校也

要充分调动员工参与产教对接的热情,激发他们的创新.由政府部门发挥主导作用,通

过制度管理,引导行业与企业积极参与产教对接是有效推进职业教育产教对接的最佳途径.

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(责任编辑:陈)

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