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无人机灰飞监管难题如何破
日益壮大的无人机市场与产业,满足了人类对天空与飞翔的向往,但近来无人机“黑飞”干扰民航航班正常起降的事件频发,对航空安全乃至公共安全造成了巨大威胁.当先进的无人机产品成为了一把双刃剑,人们不得不再次给自己划定边界.
近来无人机“黑飞”扰航事件频发,使国内多地机场受到影响,引起网友热议.有网友认为,当前无人机“黑飞”现象严重,对航空安全乃至公共安全造成了巨大威胁,呼吁相关部门加强对无人机的管理,并严查系列“黑飞”扰航事件背后的原因.
相关法规标准的不健全、监管的空白、驾驶者素质经验良莠不齐,让这片本该蔚蓝的天空,暂时只能以“灰色”面貌呈现.
无人机“黑飞”越演越烈
深圳人田晶怎么也没想到,她会以这种方式,来到向往已久的贵阳.
4月21日,田晶乘飞机从深圳出发前往成都,但飞行一个多小时后,飞机并没在成都双流机场落地,反而备降到了成都东南方的贵阳龙洞堡机场.机长告诉田晶等旅客,那天下午,因为成都双流机场被无人机入侵骚扰,为旅客安全,暂时不接受降落.
田晶的航班所经历的,只是2017年以来无人机干扰民航机场事件的“冰山一角”.
据民航局2月17日通报的数据显示,自2017年1月15日以来,在浙江萧山机场、四川绵阳机场、广东深圳机场、北京南苑机场、昆明长水机场、汕头机场,相继发生了多起“低慢小”非法升空物体干扰民航航班运行的事件,造成航班延误、备降、返航,旅客滞留,其中多起事件中的“非法升空物体”被明确为无人机.
成都双流国际机场近来已成了无人机“黑飞”的重灾区.仅4月就接连发生9起无人机扰航事件,总计造成114个航班备降、超过40个航班延误、4架飞机返航、超1万旅客出行受阻被滞留机场.
贵州民航监管局提供的数据显示,今年以来,至少有近80个航班因目的地机场受无人机干扰,备降贵阳龙洞堡机场.
无人机“逼停”航班事件频发,罪魁祸首就是无人机“黑飞”.
所谓“黑飞”,指的是未经登记的飞行.在国内,任何未取得民航总局许可的飞行都是不允许的.
四川省厅机场局副局长郭适认为,当前民用无人机市场蓬勃发展,然而由于报批手续复杂、对危害认识不足、法律意识淡薄等原因,无人机“黑飞”现象严重.
无人机飞行必备“二件套”
如果“黑飞”无人机与民航航班飞机相撞,将会产生怎样的后果？贵州民航监管局空管处处长罗文德给出的答案是：不敢想象.
有媒体报道,去年,英国克兰菲尔德大学的研究人员就进行了一次模拟试验.他们制作了一个可以模仿无人机物理特性的射弹,与普通规格的无人机体积和重量基本相同,由压缩空气驱动,射出后时速可达321公里.
测试显示,模仿无人机的射弹可以轻松将雷达罩撕开一个大口子,而相同重量下,模拟飞鸟的装置只会反弹回来.
无人机到底怎么飞,才是合规合法的？
罗文德介绍,无人机从应用领域来分,大致可以分为军用、民用（商用）以及消费级三类.早期的无人机主要应用于军事领域,近年来,才在民事领域的应用日益广泛.
其实在我国,针对无人机也是有法可依的.目前无人机要合法上天,至少满足两个条件.其一,就是拥有人员要具备相关资质（航空器适航资质及驾驶员操作资质）,其二,要向空域管理部门申报飞行计划.
2013年11月,中国民用航空局飞行标准司出台了《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》.
按照文件规定,有三类飞行由驾驶员自行承担安全责任,无须证照管理.这三类飞行分别是在室内飞行的无人机、相对高度低于120米且视距在500米半径内的微型无人机（空机质量小于等于7千克）、在非人口稠密地区进行试验的无人机.
除此之外,所有无人机飞行,驾驶员须“持证驾驶”,由行业协会或民航局实施管理.
2016年7月11日,民航局飞标司又下发了《民用无人机驾驶员管理规定》,进一步规范无人机驾驶员管理.
新增的规定对无人机系统驾驶员实施了分类管理,增加了管理备案制度,提出7千克以下无人机如运行需要,驾驶员可在无人机云系统进行备案.备案内容应包括驾驶员真实身份信息、所使用的无人机型号,并通过在线法规测试.
尽管有种种规定在前,但直至目前,大多数无人机驾驶员,仍处于所认定的“二无”黑飞状态.
民航贵州监管局运输处科员周骞介绍,市场上的微型无人机,90%空机重量都在7千克以下,“按对规定的理解,它们都不用考证.”但现实是,没有使用者能抵挡得住“120米高度以上、500米半径以外”的飞行诱惑.
周骞身边就有不少无人机爱好者,他们拿到无人机的第一件事,就是使劲儿飞,看它能飞多高；这些爱好者不知道的是,一旦超过规定范围,这就可以界定为“黑飞”了.
根据中国民航局2014年出台的规定,中国航空器拥有者及驾驶员协会（以下简称AOPA）负责无人机驾驶员的资质管理,贵州博伟科技有限公司与北京一家公司合作,成为AOPA在贵州的第一家训练机构.
缴纳13600元至38000元不等的培训费用,在15天至40天不等的培训时间内,学员将学习“无人机概述与系统组成”、“民航法规与术语”、“航空气象与飞行环境”等课程,合格毕业,即可领取不同机型的无人机驾驶员合格证.
贵州博伟科技有限公司负责人刘春江预估,目前,贵州持证人数大概在200人左右.“这大概只占了贵州无人机驾驶员的1%左右.”
被“逼上梁山”的无人机
较为高昂的训练成本,成为了拦住大多数爱好者“持证”的第一道门槛.
第二道门槛,是对于合格证“含金量”的质疑.即便拿到了无人机驾驶员合格证,个人爱好者的无人机飞行愿望,也得“魂断”在第二个条件上.
去年,刘春江公司的无人机在200米的高度,对花果园小区进行了一次为期半个小时的航拍.航拍之前,他向当地空军提出了飞行计划申请,因为公司、驾驶员、无人机各项资质齐全,空军的批准下来得很快.
“但以个人名义向军方提出飞行计划申请,这条路几乎是走不通的.”罗文德说,提出申请后,军方会要求个人与所在地的民航空管部门签保障协议,“但民航部门现有的法律法规里,并没有完整而系统的操作标准,在法规依据尚不全的情况下,民航通用航空管理部门还不能接受无人机备案,备不了案,民航空管部门就没法签订保障协议.”
没有出路,有飞行需求的人们只能“铤而走险”,无视要求冒险黑飞.
罗文德说,2015年下半年在六盘水机场造成干扰的那架无人机,正是这些“求而不得”的冒险者驾驶的.
“黑飞”还是“白飞”？
尽管“干扰”事件一出,无人机飞行再次被推至“黑飞”的风口浪尖.但也有不少业内人士认为,“无人机黑飞”的说法,其实并不恰当.
贵州斯凯威科技有限公司专门从事无人机销售,在贵阳数字内容产业园开了全国首个无人机4S店,集无人机销售、维修和技能培训为一体.
公司总经理张睿昕说,他清楚记得,2015年,有国家发改委领导来贵州视察,他曾专门就“无人机是否在黑飞”的问题进行了请教.
对方当时明确回答他,不是.
“只有法律明确地说明了,什么是‘白飞’,什么是‘黑飞’,这才能为无人机的飞行定性.” 张睿昕说,但现实是,从国家立法层面,并没有明确说明无人机怎么飞“不行”.张睿昕强调,“法无禁止即可为.”
中航工业综合所副总师、国际无人机系统标准化协会执行秘书长舒振杰跟张睿昕意见一致.
日前,舒振杰在接受媒体记者采访时说道,大家谈“黑飞”,却不知道什么叫“黑飞”,如何才能“白飞”,结果都是“灰飞”,归根结底,“这是因为相关法规标准没有及时跟上.”
南京航空航天大学人文与社会科学学院教授栾爽曾撰文指出,目前,我国无人机法律规制存在“立法效力低”等问题,国家立法层面关于航空领域基本未涉及无人机问题.
同时,监管主体的不明确,也造成了现今无人机监管混乱的局面. “就民航方面的问题,当然由民航贵州监管局来管理,” 罗文德说,但由于无人机的“身份”比较复杂,还涉及到空域安全、公共安全等领域,“这方面的管理,又必须要由军方、等来牵头.”
最终的结果是,似乎哪头都在管,却哪头都难“管死”.
无人机要“去灰”“变白”
如何还无人机飞行以蔚蓝纯粹的天空,实现“白飞”？
罗文德说,民航总局正在完善相关的规章制度,一是等待低空空域开放政策,二是等待运行规章完善.刘春江透露,民航局正在研究推行无人机实名制管理方式,以加强对无人机的监管.
而在生产销售领域,以大疆为主的国内主流品牌无人机,早在做这样的“去灰”、“变白”尝试：以设置电子围栏的方式,有效控制运行风险,保障无人机的合法合规飞行.
今年3月,大疆发布了多边形禁飞策略区,为其无人机产品设置了机场禁飞区和限飞区.带有GPS信号的大疆无人机无法在禁飞区起飞,从外部接近禁飞区边界时,无人机还会自动减速、悬停.
周骞说,国内的无人机技术水平已经相对成熟,“只要是设置了电子围栏的主流品牌无人机,它们对民航航班安全的影响其实不大.”
真正让周骞等业内人士担忧的是,市面上售卖的品质参差不齐的“杂牌”无人机、甚至一些爱好者自己DIY的航模,“他们有这样的技术、安全意识配置电子围栏吗？”
贵阳无人机爱好者谭江,玩无人机已有两年.他曾尝试在某购物网站上网购无人机.输入“无人机”进行搜索,跳出来的搜索信息多达上百条,无人机单价从几百到几万元一架不等.
谭江随意选了一款单价近1000元的无人机,店家告诉它,无人机重不足两斤,最高能飞250米.
谭江随口问了一句：“有电子围栏吗？”
店主反问他：“电子围栏是什么？”等谭江解释了一通后,店主才回到：“没有,我们的飞机,什么地方都能飞.”
店主这么一说,谭江反而“怂了”.
“能自由飞固然很爽,但万一出点什么事……”谭江说,“安全红线,挑战不得.”
谭江想起一次在贵阳一个公园试飞,旁边一个小朋友看得十分带劲儿.孩子妈妈见了,跑来问他,“这是什么玩具,多少钱买的？我也去给儿子买一个.”
这件事让谭江印象深刻,“对于无人机飞行的安全意识,行业内外都需要一次提升.”谭江认为,每一个使用者、消费者都要意识到,“这不是玩具,不是随随便便买了,想怎么飞就怎么飞.”谭江说.
2014年,贵州省以省人大名义制定下发了《贵州民用运输机场管理条例》,该条例明确规定了机场净空保护的相关要求,对无人机等非法飞行活动规定了管控办法.
2017年2月,贵阳龙洞堡国际机场对外发行了净空保护宣传手册,手册里提到,“升空物持有者必须严格按规定飞行”,并对外标注了贵阳机场净空保护区：以贵阳龙洞堡机场远期规划的三条跑道为基础,每条跑道中心线/中心线延长线两侧各10公里、跑道两端外延各20公里的叠加区域,总面积约1000平方公里.
谭江说,这是他第一次对贵阳机场的“净空保护区”,有了确切概念.
他得把这些都牢记在心里,“划在了心里,这无人机飞起来,才能安全又愉快.”
延伸阅读
在国外,如何监管无人机
没有培训、没有申报的无人机驾驶,不仅影响人们的生命财产安全,也会威胁公共安全、飞行安全甚至是空防安全.环顾国外,有何无人机监管标准值得借鉴？
澳大利亚
飞行限高配相应法规
近几年澳大利亚的无人机普及率越来越高,但出现的问题也的确不少.
2013年一次无人飞行摄像机由于操作失误撞上了悉尼海港大桥,这一度使得澳大利亚警方以为发生了恐怖袭击,出动了反恐部队.在2013到2014年西南沃尔什州山林大火时期,更是发生过两次无人飞机进入火场,干扰灭火作业的事件……根据澳大利亚的法律规定,休闲用的无人飞机不得飞入受管制机场,或者人口稠密地区5.5公里的范围内；非职业玩家不得将飞机飞进他人30米的范围内；获得飞行资格的航拍师不能将飞机飞进他人15米的范围内.
现在新一代的普通无人飞机可以飞到数百米高,还有像法国的一个无人飞机公司推出的最新无人滑翔机的卖点就是,玩家可以戴上专用第一人称视角的眼镜进行操纵飞行,但根据澳大利亚的法律规定,这两样都不被允许.根据澳大利亚民航安全局的规定,普通无人机的飞行高度只能限制在120米之内,而且操纵者必须在直接的视线能够看到的范围内,监督飞行.
澳大利亚的无人机购买时,在包装内都会有《民航安全局法律条款》的简单说明,而一些无人机企业也配合澳大利亚的执法部门完善无人机飞行的合法性.比如世界级无人机领导性品牌——中国的大疆无人机就在所生产的精灵系列无人机上进行了禁飞区的改装.在澳大利亚大约10多个主要的机场周边,由于内设的禁飞限制,这些飞行器都无法起飞.
日本
出台法规划定禁飞区
为加强反恐和禁止无人机在重要设施以及禁区上空飞行,日本国会于2016年3月17日通过了《无人机管制法》.《无人机管制法》将首相官邸、皇宫、外国政要下榻地酒店等地上空列为无人机禁飞区域,并且授予警方视情况摧毁可疑无人机的权力.
美国
知识测试加证书加指南
在美国,近期美国联邦航空管理局发布的最新规范框架取消了执照要求,取而代之的是操控无人机的特定知识测试和证书,使得使用无人机的成本更低,同时也更快、更简单.
最新规仍保持现有的限制条件,而其中也规定,小型无人机如果在过度拥挤的领空或人口拥挤地区上空飞行时,必须受到空中交通管制.
2016年6月,美国电信和信息管理局还发布了一套无人机隐私指南.总体看来,指南包括：第一,使用无人机时应告知他人；第二,建议利用无人机系统搜集和存储覆盖数据时应谨慎；第三,对覆盖数据的使用和共享予以限制；第四,要求无人机运营商应尽可能避免使用或共享覆盖数据用于营销目的；第五,无人机运营商应确保覆盖数据的安全,同时关注并遵守不断变化的美国联邦、州和地方法律.
德国
拟定新法草案加强管理
《全球华语广播网》德国观察员薛成俊介绍,根据德国现行的《飞行器管理办法》,重量在5公斤以下的模型飞机不需要任何许可证.但随着无人机的不断增多已经对航空安全、社会治安,甚至国家安全构成威胁.因此2017年初,德国拟定了一份新的法律草案,加强对无人机等小型飞行器的管理.
新法有以下几个核心内容：第一是牌照制.任何重量超过250克的飞行器必须在醒目位置上写有其所有人的姓名以及住址.第二是驾照制,操作者必须持有有效无人机驾照,也就是必须具备飞行理论知识和实际操控能力.第三是飞行许可制,必须要到当地相关管理部门申请并获得许可才允许无人机在户外飞行.第四是敏感区域禁飞制,如一些重要的军警设施、工业区、人群密集区、车站、机场附近等,禁止无人机特别是带摄像功能的无人机飞行.第五是限制飞行高度不得超过100米.新法对无人机从起飞重量到飞行高度、使用范围和数据安全等都做出了详细且严格规定和限制.目前该法还需经德国联邦会议审议,通过之后将会正式生效.
（综合摘编自《贵州都市报》、央广网）
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