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海洋生态环境犯罪的刑事法规制以渤海为中心的考察
摘 要：海洋生态环境保护的重要性毋庸置疑.现行我国海洋生态环境的保护立法规定存在着有法难依、行政处罚力度不足、行政机关设置重叠交叉、行政工作人员惰于向司机机关移交案件等问题.所以在未来的法律制度设计中,应当以附属刑法作为破坏海洋生态环境的立法模式,设置独立的破坏海洋环境罪,完善其罚则；在程序上以中国海警局、海事法院作为其侦查、审判机构,并完善相关主体的司法衔接制度.
关键词：海洋生态环境；刑事法；立法；规制
中图分类号：D922.682
文献标识码：A
文章编号：1005-7110（2018）05-0095-09
党的十九大报告中明确提出要“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”的战略目标.总书记在多个场合强调,海洋是高质量发展战略要地,海洋经济发展前途无量,在加快海洋经济发展的同时建设绿色可持续的海洋生态环境.在这一精神的指导下,2018年4月2日财经委员会第一次会议将渤海综合治理作为打几场标志性的重大战役之一,这说明包括渤海在内的海洋经济的发展与海洋环境的法律保护是存在联系的.
海洋是全球生命保障系统的一个重要组成部分,其独特的环境承载和净化能力维系着人类与自然界的动态平衡.尽管海洋有着极强的自我修复功能,但当工业化的发展超越了海洋环境的自我修复能力极限时,则必然会对海洋环境造成污染和损害,这种污染和损害严重影响了海洋生态的可持续发展,同时对海洋生物、人类的健康以及整个生态环境都造成了严重的威胁,所以在这种状态下,我们应当进一步考虑利用刑事手段加大对破坏海洋生态环境的治理力度.
一、利用刑事法打击破坏海洋生态环境必要性
海洋虽为水体,但却是一个相对独立的生态系统.[1]（P237）破坏海洋生态环境行为包括污染海洋环境和损害海洋生态环境两个方面,其具有严重的社会危害性,这是一个不争的事实.海洋固有的净化能力不断衰减从而造成的海洋生态损害完全有可能达到犯罪的程度,这是将其犯罪化的社会危害性根据.同时,伴随着人类社会的进步,生态法益正为越来越多的公众所认知,[2]（P79）这自然也包括海洋生态法益.这种海洋生态法益观的赞同群体及其扩大的趋势是刑法介入海洋生态环境保护的认知基础.海洋经济是人类存在与发展的资源宝库和最后空间,海洋经济正在并将继续成为全球经济的新的增长点,其重要性不言而喻.跟据国家发展改革委、国家海洋局联合发布的《中国海洋经济发展报告2017》显示,海洋经济是国民经济的重要组成部分,海洋经济增长对沿海民生改善贡献突出.①然而对于海洋开发、利用的同时,污染海洋、破坏海洋生态环境的行为也是极其严重的.《联合国海洋法公约》和《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）等相关规定可知,污染海洋的行为主要包括陆源性污染、倾倒性污染、船舶性污染、海底性污染以及大气性污染.根据《2017年中国海洋生态环境状况公报》显示,海洋生态系统健康状况不佳,近岸局部海域污染依然严重,陆源入海污染压力仍较大,近一半超过100平方公里的海湾全年四季均出现劣四类海水水质等等.以渤海为例,我国发布的明确以渤海为名义的法律法规包括：《渤海综合整治“十五”计划实施方案》《渤海环境宣言》《渤海碧海行动计划》《渤海环境保护总体规划（2008－2020年）》《渤海综合整治规划》《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》《渤海区渔业资源繁殖保护规定》《关于加强对黄渤海鲅鱼资源保护的通知》,加上普通法律法规以及未来制定的《渤海保护法》《海洋基本法》①等共70余部.然而根据《中国环境状况公报2016》显示,②渤海的海水将近三分之一是不能用于水产养殖、人类直接食用的工业用海水以及人体直接接触的海水；此类海水的质量更难达到海上自然保护区和珍稀濒危海洋生物保护区的国家海水标准.③据《2017年中国海洋生态环境状况公报》调查数据显示,渤海滨海平原局部地区土壤盐渍化有加重趋势,砂质海岸局部地区海岸侵蚀加重.对于破坏海洋生态环境的行为,我国从法律层面主要采取的是以行政手段为主、民事和刑事为辅的处理方式予以解决.我国处理污染海洋行为无一例外的全部适用行政处罚方式.[3]（P166）以行政手段为主其重要原因是行政处理方式有其效率高的特点.伴随着行政处罚力度不断加大,对污染海洋生态环境行为的处罚正逐渐的提高甚至进行顶格处罚.然而行政责任仍然相对较轻,行政责任带来的耻辱感极其轻微,且其威慑力和影响力较为有限,而且这种行政责任是单方面做出的裁决,基于权力的恣意性,这种裁决结果很难保障其绝对公正.与行为危害的广泛性和严重性相比较,民事诉讼对受害者的救济手段和对违法者的赔偿方式对于严重污染海洋环境、破坏海洋生态环境相较已然是微不足道的.而且在证据收集、科技分析、诉讼资源等方面均处于劣势,海洋环境侵权的受害方提起的民事索赔之路注定是举步维艰的.虽然新修改的《民事诉讼法》《环境保护法》赋予了环境公益组织、人民检察院依法提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,但是实践当中的案例屈指可数,很难发挥预期的效果.所以对破坏海洋生态环境的治理特别是严重污染海洋或者损害海洋生态环境的行为必须利用刑事手段予以严惩.
二、破坏海洋生态环境行为刑事追责困难产生的原因
虽然我国《刑法》《环境保护法》和《海洋环境保护法》规定了污染海洋环境犯罪应当追究刑事责任,但是从2002年至2008年间,没有一起海洋环境污染案件被追究刑事责任.[4]（P294）这里存在的最主要的问题就是有法难依的实体法和懈怠执法的程序法.
（一）破坏海洋生态环境行为刑事追责困难的实体法原因
我国破坏海洋生态环境的实体法固然存在罪名设置分散化、罪名规制范围较窄、缺乏非刑罚措施等缺陷,[5]但是相关责任人员并未被绳之以刑法的原因并非是“无法可依”而是“有法难依”.以渤海溢油事件为例.该案发生在2011年6月,最可能触犯的即为《刑法》第338条“污染环境罪”.按照《蓬莱油田溢油事故调查组解读事故原因调查结论》中蓬莱19-3油田溢油污染事故性质认定的依据可以认定,由于该溢油事件是违反了我国《海洋环境保护法》,达到了2006年《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的第一条、第二条的规定,应当认定为污染环境罪的犯罪行为.然而根据《蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组关于事故调查处理报告》显示,该溢油事故仅仅给予20万的行政处罚以及民事赔偿,并未对康菲石油中国有限公司涉嫌构成污染环境罪进行追诉,更枉论具体适用附属刑法、刑法典的具体罪名及刑罚罚则的问题了.所以有法难依是破坏海洋生态环境行为刑事追责困难的原因之一.
（二）破坏海洋生态环境行为刑事追责困难的程序法原因
在治理海洋生态环境的过程中,刑法之所以缺位的根本原因不在于立法层面,而在于执法层面.现行的刑法已有相关罪名,司法解释对入罪标准有着具体的规定,但是由于执法懈怠,导致刑法在治理海洋生态环境时很难发挥作用.
1.我国政府机构设置存在的机制障碍
我国《海洋环境保护法》规定,负责海洋环境监管的行政部门是存在分工的,包括环境保护部、国家海洋局、海事局、渔业行政主管部门、军队环保部等等.①主要负责治理海洋生态环境的机关包括海洋行政部门和机关,但是机关对破坏海洋生态环境案件一般是不能够主动进行侦查和取证的.[6]这些部门共同治理海洋极易形成争利推责的局面.虽然2018年国家机构改革组建了生态环境部,将原来的国家海洋局保护海洋生态环境等赋予生态环境部,[7]然而在其内部仅仅设置了水环境管理司海洋环境质量管理处负责对海洋生态环境的治理,[8]级别过低（而与之相对应,对于核能源至少有三个司负责监督管理②）,如此设置行政机构很难做到有效的管理海洋生态环境.
2.行政执法人员主观方面的惰性原因
国家虽然发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等规章文件,但是行政执法人员并未严格按照上述规范执行,无论是辽宁、山东、天津、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西等地在国家海洋局领导下展开的“碧海2016”专项整治活动,[9]还是2017年以福建省为代表展开的11次“海盾”、“蓝剑”专项整治活动中,没有一起案件移交司法机关处理.[10]行政执法人员并未完全按照相关文件向司法机关移交的主要原因有以下几点：以2017年发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》为例.该办法第五条规定是否移交需要环保机关负责人决定.实践中,是否移交涉嫌犯罪案件通常都是环保行政单位领导集体决定,涉于各方利益以及现行刑法对于破坏海洋生态环境犯罪的主观方面、入罪标准存在争议性的规定,不移交相关案件为环保机关保留了辩解空间,无法强制性的要求环保机关负责人必须将涉嫌破坏海洋生态环境的案件移交司法机关处理.第二,该办法第六条规定了移交所需的案件材料.对于涉嫌破坏海洋生态环境的犯罪行为,如果移交司法机关无形中将会增加环保执法人员的工作量,惰性导致环保执法人员不愿将案件移交司法机关.第三,该办法第十四条规定赋予了人民检察院监督环保部门的权力,如果环保执法人员在海洋环境执法中监管不严、执法不到位而涉嫌渎职行为的,与其移交司法机关而引起检察机关的注意,倒不如不移交内部消化处理为妙.此外,对于涉嫌破坏海洋生态环境的犯罪行为,如果移交司法机关将可能给本单位造成负面影响,如果不是外部存在巨大的压力,本单位不会轻易的将案件移交司法机关处理.所以正是由于行政执法人员主观方面的惰性才导致大多数破坏海洋生态环境涉嫌犯罪的案件没有移交司法机关,这也就意味着刑事诉讼法在此类犯罪当中无法发挥作用,更枉论受案的法院业务知否专业、其级别如何了.
3.行政执法与刑事司法之间的证据障碍
要证明破坏海洋生态环境行为构成犯罪,既需要证明损害行为违反了国家规定、损害行为造成了严重的后果,同时又需要证明行为人主观上存在过错,这些内容都是需要证据证明的.收集这些证据需要大量的实地测量和考察,而破坏海洋生态环境行为发生的海域现场证据更易灭失,证据收集较之与土壤、河流、大气等要存在更多困难.同时,我国相关的破坏海洋生态环境的专业鉴定机构力量,包括生态损害鉴定机构、养殖渔业损害鉴定机构、溢油鉴定机构等存在着机构少、鉴定机制不完善等弊端.[11]此外,破坏海洋生态环境的行为对海洋生态、海洋鱼类、海洋水质等影响程度等问题,鉴定也是相当复杂的.由于这方面机构及专业人员的缺乏,导致不能收集到足够的证据从而造成了行政执法人员无法向司法机关移交案件的障碍.
三、破坏海洋生态环境的刑事法路径选择
由于我国刑事法在海洋环境污染治理中几乎彻底缺位,我国海洋环境防治已经陷入恶性循环、屡禁不止的怪圈之中.所以为了应对以上问题,应当让刑事法待命,在必要时主动重拳出击,对于触犯刑律的严重污染海洋环境或者破坏海洋生态环境的犯罪行为,刑事法必须加强规制,这就需要我国建立和完善可操作性强、罪责刑相当的海洋生态保护实体法以及主动出击的、专业的程序法.
（一）完善破坏海洋生态环境的实体法
破坏海洋生态环境行为的立法有一定的缺陷,笔者认为最主要的是罪责不够明确、具体罪名适用存在疏漏、刑罚设置不尽合理以及刑罚种类较为单一等问题,其解决的路径是设立附属刑法、增设明确的罪名、完善其刑罚和非刑罚措施.
1.制定附属刑法应对破坏海洋生态环境犯罪行为
97刑法修订以来,我国的刑法立法开始向集中性、统一性的方向发展.但是从1999年的《刑法修正案》到2017年的《刑法修正案（十）》,平均不到两年就修改一次.据笔者统计,修正案中所涉及修改的刑法分则条文共计120条,其中绝大部分是行政犯罪和经济犯罪,其中涉及到“破坏环境资源保护罪”的修正案达到三次,修改、增加的条文共计6个,占13个破坏环境资源保护罪的近半数之多,这种修改严重破坏了刑法典的稳定性.破坏环境资源保护罪都是以违反相应的环境行政法为前提,大量修改破坏环境资源保护罪,而环境行政法没有进行相应的调整,有损环境行政法与刑法典之间的协调和统一.破坏环境资源保护罪规定在刑法典当中,必然意味着空白罪状的增加,不便于刑法典的适用.
当前行、刑衔接不畅问题在我国较为严重,其原因之一就是法条规制范围不一致.因为只采用刑法典、放弃附属刑法,人为割裂了刑法与其他法律之间的联系,容易造成刑法典规范与附属刑法规范之间出现衔接不畅的问题.[12]例如,2017年新修订的《海洋环境保护法》第九十条第三款规定,对严重污染海洋环境、破坏海洋生态构成犯罪的,应当依据刑法追究刑事责任；而我国刑法虽然在第338条规定了污染环境罪,其仅仅规定了违反国家规定,严重污染环境的特定行为才应当承担刑事责任.对于“破坏海洋生态”的行为,在刑法典分则中并未得到明确的规定.刑法典第338条打击的是污染环境的行为,保护生态环境并不是其直接目的.海洋环境是否被污染和海洋生态环境是否被破坏是不同的,海洋环境没有受到污染,可以说海洋环境与之之前相比未受到破坏,但海洋环境未被污染并不意味着海洋生态环境是健康的,按照现行“污染环境罪”的规定使得刑法典无法打击那些破坏海洋生态环境的行为.虽然2017年1月1日起施行的《环境污染犯罪司法解释》对相关的环境污染进行了细节方面的规定,在第一条第（十）款规定行为造成了严重的生态环境损害,但是这一解释仅仅适用于各级法院和各级人民检察院,不适用于环境保护行政部门.此外,这份解释采用的是统一的定罪量刑标准,并未区分不同环境污染所应当承担的具体刑事责任,与罪责刑相适应原则相悖.
为弥补环境刑法滞后于环境犯罪的客观事实,以及对环境犯罪行为特质认识上的欠缺,充分把握环境资源价值的特殊性,特别是环境保护关系应有的对立性,惩治环境犯罪的附属刑法在一些国家和地区频繁的出现,如美国、英国、加拿大、法国、比利时等国均以行政附属刑法的方式制裁环境犯罪.[13]（P66）例如在日本,无论是《日本海洋污染及海上灾害防止法》还是针对濑户内海制定的《濑户内海环境保护临时措施令》《濑户内海环境保护特别措施法》（濑户内海和我国渤海情况相似）,都是以附属刑法对污染海洋行为进行规制.所以刑事立法不应完全堵塞附属刑法的立法模式,对于某些特殊的行政犯罪特别是有行政法明确规定的环境犯罪,可以制定附属刑法加以应对.[14]（P90）在惩治海洋生态环境安全方面,附属刑法既可以弥补行政手段威慑力的不足,将严重污染海洋环境与破坏海洋生态环境并举,同时也维护了刑法典的稳定性,避免《海洋环境保护法》与刑法典规定的差别和冲突,所以笔者认为,对于海洋污染环境犯罪应当采用附属刑法的刑事立法模式.
2.建议在《中华人民共和国海洋环境保护法》中设立“破坏海洋环境罪”
我国刑法虽然在第338条规定了污染环境罪,但是该罪名属于刑法典中的“大套筒式”的立法条文,将这一罪名用来规制所有的环境污染犯罪,包括损坏海洋生态环境的行为,早已不适应严密刑法网络的立法趋势,而且必然会导致刑法的定性不准、量刑失衡甚至是司法的空位.鉴于罪行法定的原则,立足于我国的刑事立法和司法的实际情况,结合不同环境污染的实际状况,笔者认为应当将污染环境罪进行拆分,将污染环境的行政法中分别设立附属刑法,包括在《中华人民共和国大气污染防治法》中设立“大气污染罪”,在《中华人民共和国水污染防治法》中设立“水污染罪”,在《中华人民共和国环境噪声污染防治法》中设立“噪声污染罪”,在《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》中设立“土地污染罪”,以及在《海洋环境保护法》中设立“破坏海洋环境罪”.在海洋行政法中确立“破坏海洋环境罪”是非常必要的.第一,这是履行我国国际承诺、彰显大国担当的需要.我国是《联合国海洋法公约》的缔约国,应当承担起相应的国际义务,在国内以包括附属刑法为内容的《海洋环境保护法》的立法,使其与国际公约相衔接,能够体现出我国在保护海洋环境方面所作出的努力.第二,有利于法律的准确适用,强化生态环境部的行政执法人员的执法意识和意志.由于海洋污染的特殊性,危害后果特别严重,发案频率较高的同时其应对措施多以行政处罚为主.所以在《海洋环境保护法》规定“破坏海洋环境罪”以及其成立犯罪的标准,能够使生态环境部的行政执法人员准确把握损坏海洋生态环境行为是否涉嫌构成犯罪,而无需了解《刑法》和两高颁布的《环境污染犯罪司法解释》的内容,即可依据2017年1月25日开始施行的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》将相关案件交付给机关,避免了行政执法与刑事司法衔接程序中可能会出现的问题.第三,“破坏海洋环境罪”能够发挥罪名的引导功能.确立本罪,可以旗帜鲜明的表明立法机关对该类犯罪的否定性态度,意味着该种行为的社会危害性,[15]（P35）有利于社会公众正确评价“破坏海洋环境罪”这类行为的性质及其危害程度,从而起到保护海洋生态环境的作用.第四,有利于发挥刑法的一般预防功能.现行海洋环境刑法典的立法模式导致个别行为人认为《海洋环境保护法》缺失具体的罪责条款,刑法典中也没有具体相对应的罪名,司法实践中也没有“破坏海洋环境罪”的判决,而仅仅对其行为进行行政违法处罚,不会构成刑事犯罪,弱化了相关行为人和公众的守法意识.第五,有利于国际司法合作.《海洋环境保护法》第二条第三款规定,在我国管辖海域以外造成我管辖海域污染的,也适用本法.国外大多数国家对海洋犯罪都有相应的明确规定,例如《俄罗斯联邦刑法典》第252条规定了“破坏海洋生态环境”罪等等.对此笔者认为,我国应当作出立法跟进,设立独立的“破坏海洋环境罪”,推进我国海洋生态环境犯罪的国际司法管辖和国际司法合作.
综上,笔者认为“破坏海洋环境罪”的设计如下,即在《海洋环境保护法》中规定,违反海洋环境保护法,向海洋排放、倾倒或者处置废物或有害物质,严重污染海洋或非法养殖、捕捞、杀害海洋生物、违法围海、填海以及其他手段严重损害海洋生态环境的,构成破坏海洋环境罪,应当定罪处刑.上述污染或者损害海洋生态环境的行为,情节特别恶劣、后果特别严重的,应当从重处罚.
3.完善海洋环境污染的罚则
《刑法》第338条污染环境罪规定的刑罚种类包括有罚金、拘役和有期徒刑,有期徒刑最高幅度为7年.这一最高刑罚严厉程度偏低,与污染环境的犯罪行为特别是未来设立的破坏海洋生态环境的犯罪行为不相适应；刑罚种类偏少,而且没有明确规定恢复海洋生态环境的非刑罚措施,所以笔者建议应当完善、优化对于破坏海洋环境罪的法定刑罚.
第一,自由刑.首先,提高有期徒刑的上限.我国《刑法》第六章第六节破坏环境资源保护罪当中的第339条、第341条、第345条,无论是后果特别严重、情节特别严重的还是数量特别巨大的,最高刑都是15年.而污染环境罪最高刑只有7年,显然不能实现其威慑效力,所以应当将未来立法中的破坏海洋环境罪的法定刑由7年提升为15年.其次,对未来的破坏海洋环境罪增设无期徒刑.刑罚就是一种侵犯和偿付,涉及与整个社会都有关的侵犯和偿付,所以应当依照社会及行为本身的边界条件来确定,即刑罚应当是何种内容,适用范围是什么以及判处多少刑期.[16]（P31）海洋生态环境的损害与其他环境污染不同,其治理的难度非常大.以渤海为例.在2001年我国开始执行《渤海碧海行动计划》,该计划是以2015年作为远期预期,目标是实现我国渤海“海域环境质量明显好转,生态系统初步改善”.虽然根据《国务院关于渤海碧海行动计划的批复》,在相关省份及当时的环保总局、国家海洋局等部门的共同努力下,2004年发布的《渤海碧海行动计划中期报告》中显示,渤海的治理取得了一定的成绩.但是在2006年的《海洋环境公报》中表明,渤海的污染仍在加剧,渤海的生态环境仍在恶化.所以在实行5年之后,《渤海碧海行动计划》不了了之.[17]两年之后取而代之的《渤海环境保护总体规划》 （2008年—2020年）和2017年《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》等文件中仍然显示渤海的“生态环境整体形势依然严峻,重点海湾污染未见好转……生态系统服务功能总体下降.”[18]渤海治理的难度之大是由很多原因造成的,一方面是由于制度原因,①另一方面是法律原因,特别是我国刑法中污染环境罪刑罚较轻导致的.刑罚的内容是否相对和灵活,首先取决于国家社会发展的基本前提条件极其发展状况.[19]如果刑罚不是符合国家的理解或社会的立场,那么这一的刑罚就是不负责的.[20]保护海洋环境的根本目的是为了在合理开发海洋资源的基础上维护海洋的生态环境,在这一进程中,严厉的刑罚手段不可或缺.所以笔者认为,为了符合罪责刑相适应原则,对那些情节特别恶劣、后果特别严重的污染海洋行为或者在短期内无法恢复海洋生态环境的行为应当在未来设立的破坏海洋环境罪的刑罚当中增设无期徒刑,这样不仅能够对破坏海洋环境罪的行为人进行特殊预防,对普通公民进行一般预防,同时能够增加行为人的犯罪成本,提高刑罚的威慑力,从而实现保护海洋生态环境的目的.
第二,非刑.在现代社会,为应对纷繁复杂的犯罪问题和刑适用资源短缺的问题,多数国家在配置刑以外,逐步丰富非刑的种类并扩大其适用范围.例如,《德国刑法典》规定了大约14种非措施,《意大利刑法典》规定了25种非措施.[21]（P193）罚金刑即为非刑的首选.包括污染海洋在内的污染环境犯罪基本上都是属于贪利性犯罪,追求自身利益或效用的最大化是行为人的主要目的,所以罚金刑应当是应对此类犯罪的最基本的刑罚.然而我国破坏环境资源保护罪当中的罚金刑规定过于粗略,既缺乏明确的计算标准,也没有合理的上下幅度设置,相关条款的可操作性较弱,所以对于这一问题有必要采取相对确定的罚金刑模式予以解决：如果是污染海洋环境犯罪的行为,可以根据行为人所获经济利益的数额按照倍比罚金制进行处罚；如果是破坏海洋生态环境的行为,可以考虑借鉴日额罚金制.[22]同时规定罚金刑与有其徒刑、无期徒刑之间的易科制度.当有能力支付罚金而不予支付的,按照一定比例增加行为人自由刑的刑罚；如果行为人被判处无期徒刑执行若干年后,在不违反我国减刑和假释制度的前提下,允许行为人支付罚金,减少行为人执行自由刑的刑期.其次,增设海洋生态环境复原等非刑罚措施.无论是污染海洋行为还是损害海洋生态行为,一旦实施,其结果将是难以控制和难以准确估量的.对此,在自由刑和罚金刑的基础上应当增设海洋生态环境复原等非刑措施予以补充,将污染或损害的海洋生态环境恢复或尽量恢复至污染或损害之前的状态,具体可以规定行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、限期治理、劳役代偿、恢复海域原状、责令补救、赔偿损失、限制活动、公开悔过、赔礼道歉等等.
（二）完善我国的刑事诉讼法
伴随着“一带一路”建设、海洋强国等重大国家战略的实施,我国海洋经济得到了迅猛发展.然而海上的活动频繁必然增加了破坏海洋生态环境的可能性,这就对我国海洋生态环境刑事司法的侦查权和审判权提出更具专业性、集约化的要求.对于这种要求,笔者认为应当采取以下三点措施予以应对.
1.授予中国海警局破坏海洋生态环境案件刑事侦查权
由于海洋特别是远海距离陆地较远,所以破坏海洋环境行为的侦查活动很难由或者环保进行,所以有观点认为可以赋予海事行政执法机关刑事侦查权.[23]但是由于《深化党和国家机构改革方案》的出台使得海事行政执法机关和海洋行政执法部门不再具备查处海洋污染的行政权,所以赋予其刑事侦查权更无从谈起.交通运输部局机构职能是负责指导航运、海事、港口工作,虽然其承担一定的海事侦查职能,但是其业务范围较为宽泛,所辖范围有限,专业性不强,而且在其网站上所显示的污染环境犯罪并未发现污染海洋的案例,所以不宜将破坏海洋环境的案件赋予交通运输部局.[24]笔者认为,现行体制下大多数破坏海洋环境刑事案件是由生态环境部门移交给机关的,虽然2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的发布对环境保护行政执法与刑事司法的衔接起到了一定的推动作用,但是该规定是由环境保护部、最高法和最高检联合发布的,不能完全适用2018年之后由生态环境部统一治理海洋生态环境的局面,因为在此之前治理破坏海洋环境的案件不仅包括国家海洋部门,同时还包括国家海事部门、农业部的渔政部门、的边防部门等等.同时,这也未彻底解决刑事侦查机关主动对破坏海洋环境案件进行侦查的症结,不利于发挥刑事手段打击破坏海洋环境的犯罪行为.所以笔者认为,应当将破坏海洋环境案件的侦查权赋予新组建的中国海警局更为恰当.第一,根据《海警队伍转隶部队实施方案》和2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过、2018年7月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》,中国海警局被授予了保护海洋生态环境保护、打击海上犯罪活动的职权,明确了中国海警局行使《刑事诉讼法》《海洋环境保护法》等法律规定的原由机关、有关行政机关行使的相应职权,[25]这为中国海警局侦查破坏海洋环境案件提供了法律依据.第二,在中国海警局内部设置了“刑侦处”,这为中国海警局成为侦查破坏海洋环境案件的主体提供了制度设计保障.所以中国海警局刑侦处在查处破坏海洋环境案件时,可以采取立案、侦查措施、调查取证和提起刑事诉讼等一系列刑事权力和制度保障.第三,从地域管辖方面看,中国海警局下属直属海区分局与地方海警,完全覆盖了我国的海域,而且基本与各海事法院相对应（对于破坏海洋环境刑事案件审判管辖权归属海事法院下文将具体展开论述）.同时,中国海警局隶属部队,可以避免地方政府的干扰,强化了中国海警局独立办案的程度.第四,外国的先进经验的借鉴.成立于1996年的“莫斯科预防生态违法管理局”就是俄罗斯集行政执法与刑事司法于一体、集中了原来分散在各领域的环保管理权的机构.[26]尔后,包括美国、德国、法国、奥地利、澳大利亚等国家均设置了生态（绿色、环保）,对污染和破坏生态环境的违法犯罪行为进行查处,取得了良好的效果.[27]（P216）我国海警局的建立也是以整合了海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门等部门的权力为初衷,避免了“五龙治海”的局面.此外,赋予专业性极强、经验极其丰富的中国海警局破坏海洋环境案件刑事侦查权,在处理海洋生态环境保护案件的过程中收集相关证据,认为破坏海洋环境的行为达到了刑事标准的,可以直接向检察机关起诉,这样不仅能够节约诉讼成本,同时也避免了海洋环境行政执法与刑事司法之间衔接出现的障碍和困难.[28]所以赋予中国海警局破坏海洋环境案件刑事侦查权是切实可行的.
2.破坏海洋环境刑事案件应当由海事法院专门审判庭受理
由于破坏海洋环境案件案发地都是沿海地区,这就决定了只有在沿海地区才有设立破坏海洋环境审判庭的必要.基于破坏海洋环境刑事案件的专业性和复杂性以及节约司法资源等方面的考虑,应当由专门性的司法审判机构进行审判,所以笔者认为,应当在海事法院中设立独立的海洋刑事审判庭审理破坏海洋生态环境刑事案件,理由如下：
第一,打击破坏环境资源罪没有必要设立独立的环境资源法院.首先,从立法上看,《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》第十二条第三款规定,我国专门的人民法院包括军事法院、海事法院和知识产权法院等法院,这说明修正草案当中暂时没有考虑设立环境资源法院的可能性.其次,从实践上看,无论是最高人民法院还是地方各级人民法院,只有环境资源审判法庭,并未出现独立的法院.所以在全国独立设立环境资源法院没有必要.
第二,已经成立的环境审判庭的案件管辖范围不一致.虽然《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》规定人民法院可以设立必要的审判庭,但是各级环境资源审判法庭的受案范围也存在差别.例如最高人民法院设立的环境资源审判庭,其管辖范围仅仅是民事案件；其他各级人民法院环境审判庭的受案范围,有的是民、行、刑,有的是民事和行政案件或者民事和刑事案件,有的则只受理民事案件.所以统一最高法和各级普通法院环境审判庭的案件管辖范围,使该审判庭同时能够受理民、行、刑等环境案件是存在很大难度.
第三,数据统计显示不必在沿海地区法院增设海洋刑事审判庭.从历年的《全国环境统计公报》上看,每年做出判决的环境犯罪案件数量很小,犯罪黑数明显太大.[29]（P269）从网络上看,截止到2018年7月8日,中国裁判文书网涉及污染环境罪可供查阅的第一审、第二审及再审案件判决书仅有1175件.即便新近出台了《刑法修正案（八）》和相关司法解释,但是2017年审理的第一审、第二审环境污染刑事案件仅仅为60件.从1996年开始计算,全国每年审理环境污染刑事案件平均不到54件.而且据最高人民法院发布的首部《中国环境资源审判（2016—2017）》（白皮书）记载,虽然各级人民法院共审理环境资源刑事案件16373件,但这是审理破坏环境资源保护罪的刑事案件数量,对于污染型环境刑事案件来说必然小于该数量,那么破坏海洋环境的刑事案件更是微乎其微,所以在普通法院增设海洋刑事审判庭没有必要.
第四,在海事法院设立刑事审判庭受理破坏海洋环境案件在法律和实践中均有依据.《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》第二十六条规定,人民法院根据审判工作需要可以设立审判庭.这里的人民法院既包括各级人民法院,也包括专门法院.同时,《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第65条赋予了海事法院处理污染海洋环境、破坏海洋生态责任的相关案件.同时在2017年6月5日,最高人民法院指定宁波海事法院为试点受理了全国首例海事刑事案件.这次审判是在最高人民法院于2015年2月4日发布的《关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中提出的“要改革海事案件管辖制度、建立更加符合海事案件审判规律工作机制”的精神指导下进行的.所以笔者认为以刑事审判为方式,以破坏海洋生态环境为内容的案件的审批权交由海事法院于法有据,于实践有利,此种模式应当采用和推广.
第五,在海事法院设立刑事审判庭受理破坏海洋环境案件具备一定的优势.首先,破坏海洋环境犯罪是特殊的犯罪类型,其具有潜在性、后发性、持续时间长、后果严重的特点,需要采取特殊的技术性手段才能予以判定.海事法院具有处理海洋污染的专业人才,能够以及时、专业地处理污染海洋刑事案件.其次,负责侦查的中国海警局①与海事法院②基本上是一一对应,能够实现辖区内海洋环境污染刑事案件跨区划的集中管辖,同时也能满足中国海警局对于海洋污染进行的刑事、民事、行政案件由一个审判团队审理的“三合一”的审理模式,大大节省了司法资源.最后,由于破坏海洋环境罪的特点,审理破坏海洋环境刑事案件的管辖级别应当高于其他的环境刑事案件管辖级别.我国海事法院的属于中级法院级别,在其内部设立的污染海洋刑事审判庭作出的判决是中级法院的做出的判决.《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第五条以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法（全文）》第二条都规定了相关诉讼由中级人民法院进行管辖.所以由海事法院破坏海洋环境刑事审判庭进行审理相关案件不仅仅是有其他法律规定的先例,同时也有利于各个法律规定之间的衔接.而且未来设计的“破坏海洋环境罪”的刑罚包括无期徒刑,按照《刑事诉讼法》规定,可能被判处无期徒刑的案件应当由中级人民法院管辖,所以将未来的破坏海洋环境刑事案件交由海事法院进行管辖更为适当.
无论是从维护我国的海洋主权的角度还是从更好地发挥海事法院的专业优势的角度出发,推动海事法院以民商事案件为主、合理涵盖海洋刑事案件的专门管辖必将是未来我国海洋司法专业性、集约化的发展需求.所以在海事法院中设立独立的海洋刑事审判庭审理破坏海洋生态环境的刑事案件是可行的.
（三）完善行政执法、军队执法与司法的衔接
2018年,辽宁省先后颁布了《辽宁省高级人民法院关于依法审理环境污染刑事案件若干问题的意见（试行）》《辽宁省环境保护行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》,其目的就是对最高法、最高检、以及环保部做出规定的完善,这说明相应的最高级别司法行政机关做出的规定仍有缺陷和漏洞,仍然具有完善的空间.现在,我国治理海洋生态环境的案件均由中国海警局进行侦查,在其认定相关行为构成犯罪之后可以直接移交地方人民检察院.这意味着司法机关可以主动出击,避免了由生态环境部门向地方机关移交的弊端.然而中国海警局从性质上说是部队,隶属于军委,这就涉及到由中国海警局向地方人民检察院移交案件的军地衔接问题,这还有待于相关立法和司法解释的出台予以合法的安排.同时,应当尽快的修改、制定相应的法律法规,使中国海警局与有关行政机关、机关的职权划分和执法协作机制有法可依.
未来的海洋必将是国际竞争的重要领域,未来的国际海洋竞争将日趋激烈.我国处于经济高速发展时期,后发优势使我国有能力避免类似其他国家在海洋生态环境损害方面所付出的沉重代价.在发展海洋经济、打击海洋污染、保障海洋生态环境健康发展方面,应当牢记刑法手段的不可替代性.虽然在适用刑法中要秉守谦抑性的原则,刑法手段只能充当“守门员”的角色.但是一旦认定破坏海洋环境行为构成犯罪,就应当严格适用刑事法,追究相关主体的刑事责任,这不仅是维护刑事法的权威性之所需,更是保护海洋生态环境之必须.
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责任编辑：侯德彤
Research on the Criminal Law Regulation of Ocean Ecological Environmental Crime: a Case Study of the Bohai Sea
WANG Ji-chun
( School of Humanities and Law, Shenyang Institute of Engineering, Shenyang 100136, China )
Abstract: The importance of ocean environmental protection is beyond doubt. In the current legislation on the protection of ocean ecological environment in China stipulates, there are many problems such as failure to follow the law, lack of administrative punishment, overlapping of administrative organs and the handover of cases to the judicial authorities. Therefore, in the design of the legal system in the future, we should take the subsidiary criminal law as a legislative model in dealing with damage to the ocean ecological environment, set up an independent crime of damaging the ocean ecological environment and perfect its penalty provisions. In matters of procedures, we take China Coast Guard and the maritime court as investigation and trial institutions, and improve the connection between judicial systems of the relevant subjects.
Key words: ocean ecological environment; criminal law; legislation; regulation
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