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大学生村官促进村民自治的以云南省大理白族自治州为例
摘 要：在新农村建设和基层建设的时代背景之下,村民自治制度与大学生村官制度存在密不可分的联系.大学生村官在参与村民自治的过程中凸显出一系列的实践难题.本文在对此类难题进行梳理和分析的基础上,提出完善大学生村官制度,促进村民自治发展的对策,以期实现两种制度的相互促进和共同发展.
关键词：村民自治；大学生村官；实践难题；改善策略
一、问题提出
随着人民公社体制解体,家庭联产承包责任制实施,我国农村基层治理开启了“乡政村治”的模式.所谓“乡政村治”即国家的行政权力末端只延伸到乡镇一级,在村一级实施以村导的村民自治.1982年《中华人民共和国宪法》第111条对村民委员会的性质、设立及职能进行了明确规定,1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行稿）》开始实施,1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施.村民委员会的性质被界定为农村基层群众性的自治组织.村民自治通过实行四个“”即：选举、决策、管理、监督,从而实现村民的“自我管理、自我教育、自我服务”.
村民自治制度在创新乡村治理模式,维护和扩大村民权利,加快社会主义新农村建设方面发挥着不可替代的作用.但随着税费改革的推进,村集体经济的削弱,农村剩余劳动力的转移,再加上村民普遍缺乏理念和参与意识,村民自治的困境不断显现.
在上述特定的历史背景之下,一项与村民自治制度紧密相连的新制度应运而生,那就是大学生村官制度.1995年,江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部.2005年,、国务院下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》.2008年,组织部出台《关于选聘高校毕业生到村任职的工作意见》.至此,大学生村官制度从自发探索阶段、全面试验阶段转入到正式实施阶段.所谓“大学生村官”是指到农村担任村党支部书记助理、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生.
大学生村官制度既为村民自治制度地有效运行带来新的契机,同时也提出了新的挑战.纵观学界,分别对大学生村官制度和对村民自治制度进行研究的学者较多,但把两种制度结合起来进行综合性研究的则为数不多.本文试图在村民自治的背景下审视大学生村官制度的运行状况和实施效果,通过对村民自治制度和大学生村官制度的关联性分析,揭示大学生村官制度的合理性和局限性,并寻求进一步完善的举措.
二、大学生村官参与村民自治中的实践难题
1. 自身存在劣势,限制了工作效能的提升
首先,专业不对口.各地在选聘大学生村官时对报考者的学历作出了明确规定,但对其专业并没有进行过多的限制.据统计,参与问卷调查的140名村官涉及64个专业,涵盖了文科、理科、医学和艺术四大类,其中很大一部分专业诸如越南语、日语、动画、物理、酒店管理、学前教育、工艺美术等与农村工作的关联度不大,这类大学生村官在开展工作过程中很难发挥专业优势,做到学以致用.
其次,缺乏工作经验.大学生村官选聘条件中一般都对报考者的毕业年限和年龄作出规定,例如云南省2016年大学生村官选聘公告中确定的选聘对象为全日制普通高校本科及以上学历的2016年应届毕业生.其中,本科生为1991年3月8日以后出生,硕士研究生为1988年3月8日以后出生,博士研究生为1985年3月8日以后出生.由此可见,作为年轻的应届毕业生,大学生村官普遍缺乏农村工作经验.统计数据显示,69%的大学生村官认为任职期间较为苦恼的是自身阅历和经验不足,62%的村干部也认为大学生村官比较欠缺的是工作经验.
最后,不熟悉村情.作为一名农村工作者,有效开展工作的前提是对村庄的政治、经济、文化、历史状况有一个清楚的了解；对村民的各种问题和诉求有一个明确的认识；对村庄人口的构成和性格特征有一个准确地把握,上述内容正是大学生村官的软肋.据了解,大理白族自治州大学生村官在本乡（镇）任职的只占到34%,在本村任职的更是寥寥无几.对村情不了解,使他们很难融入村庄的熟人社会,他们成了村民眼中的“外来者”,而不是值得信赖的“自己人”.缺乏村民的信任和认同致使大学生村官在处理日常村务时常常处于被动和尴尬的境地.
2. 角色定位不准确,阻碍了工作职能的发挥
大学生村官是什么样的“官”？理论上来讲,大学生村官是指担任农村党支部书记助理、村主任助理或其他“两委”职务的工作者,属于社会基层服务者.事实上,大学生村官在工作过程中的角色定位是模糊的、错位的和不准确的.
⑴从大学生村官自身的角度分析.大学生村官的岗位职责是什么？具体分工是什么？工作流程是什么？一些大学生村官并不能很好地回答上述问题.对于实际扮演的角色,大学生村官作出了这样的回答：
如上表所示,大学生村官主要负责处理村务和文秘工作,部分受访大学生村官反映,他们从事的工作繁重、琐碎、时常感到千头万绪,身心疲惫,毫无成就感可言.
⑵从村干部的角度分析.超过70%的村干部认为大学生村官主要承担秘书工作和村务工作,接近10%的村干部认为难以准确界定大学生村官实际扮演的角色.部分受访的村干部表示,大学生村官缺乏工作经验,对村情不熟悉等弊端都可以克服,但大学生村官聘期较短,且多数热衷于参加各类公务员和事业单位考试,一旦考取就会离职.82%的村干部认为大学生村官离职后,会对村委会工作的连续性和稳定性产生影响.鉴于此,村委会往往安排给大学生村官一些文秘性、临时性、琐碎性的工作,而非系统性、长期性、重要性的工作.
⑶从村民的角度分析.在部分村民的眼里,大学生村官不熟悉村庄情况,不懂得人情世故,甚至听不懂方言俚语,最关键的是说话不顶用.一些村民认为大学生村官充其量是来积累基层经验和体验农村生活的.“农村人际交往多以血缘、地缘、亲缘为纽带,久而久之大学生村官自然而然地被拒绝在了熟人社会之外.”①总而言之,大学生村官角色定位不准确不但降低了他们的工作积极性,而且造成了职权责不明晰,最终的工作效能也将大打折扣.
3. 相关机制不完善,影响了村官制度的落实
大学生村官的培训机制、激励机制是保障大学生村官制度有效实施的两大支柱.通过调研,笔者发现大理白族自治州大学生村官的两大机制都存在不足.
⑴培训机制.对于缺乏工作经验和方法,不了解农村情况,理论与实践相脱节的大学生村官来讲,参加各类培训是使他们顺利转变角色,有效投身农村基层工作的一个捷径.据悉,大理白族自治州委组织部每年都会联合大理白族自治州委党校对新选聘的大学生村官进行岗前培训；2016 年,大理白族自治州还遴选出100名大学生村官代表参加“能力提升”示范培训班；南涧县、云龙县等各县市也对大学生村官开展“传帮带”的帮扶活动.由此可见,大理白族自治州各级政府都比较重视大学生村官的培训工作.但培训效果如何？大学生村官的回答如表2：
从表2可以看出,大学生村官参加各类培训的效果并非很理想,究其原因,培训内容不适用,培训手段较为单一,缺乏配套的考核奖惩措施是三大主要的制约因素.
⑵激励机制.不论对于个体还是团队来说,有效的激励是开发潜能和获得持久工作动力的法宝.许多受访的大学生村官表示,自身缺乏工作热情,干劲不足的一个主要原因在于工资待遇偏低,付出与收获不成正比.据了解,大理白族自治州大学生村官的福利待遇主要由一次性安置费、每月的生活补贴、绩效奖励、保险四部分构成.其中一次性安置费为2000元,生活补贴为2000元/月,绩效奖励分为三档：年终考核优秀的（85 分以上）为5400元/年；年终考核称职的（70分以上）为3600元/年；年终考核基本称职的（60分以上）和不称职的（低于60分）不享受绩效奖励.保险主要由社会养老保险、城镇居民医疗保险、工伤保险、大学生村官重大疾病和人身意外伤害商业险五个部分组成.大学生村官对其待遇是否满意,可以从下表中寻找答案:
由此可见,大学生村官对其待遇的满意度普遍偏低,部分大学生村官表示,随着物价不断上涨,自己的生活日益拮据,要是遇到逢年过节,礼尚往来的时候更是捉襟见肘,生活窘迫.待遇水平偏低,激励机制缺乏,导致大学生村官出现动力不足,消极怠工的不良局面.
⑶保障机制.这里所讲的保障机制主要涉及大学生村官离任后的出路问题.政策规定大学生村官1 个聘期为3年,连续聘用不超过2个聘期,不再续聘的,自主择业.调查显示,处于第一个聘期的60%大学生村官没有续聘的打算.换言之,短暂的聘期结束后,大学生村官面临严峻的就业问题.虽然大学生村官在就业、考学等方面能够享受一系列优惠政策,如云南省近两年大学生村官选聘公告中关于“政策待遇”一项就明确规定大学生村官任职满1年且年度考核为称职以上等次的,享受选调生定向招录政策；任职满2年且年度考核为称职以上等次的,享受云南省党政机关公务员、企事业单位定向考录等相关政策；3年聘期满且考核为合格的大学生村官报考研究生,初试总分加10分,同等条件下优先录取,其中,报考人文社科类专业研究生的,初试总分加15分.
事实上,上述政策的惠及面较窄.首先,从定向招录的情况看.62%的大学生村官认为定向招录名额较少,以大理白族自治州2016年大学生村官参加选调生和乡镇公为例,在岗大学生村官超过500名,但选调生岗位名额只有10名,乡镇公务员岗位名额只有12名,僧多粥少的局面不可避免.此外,部分大学生村官表示,“大学生村官都是经过招考遴选出来的,整体水平较高,虽然有定向招录岗位,但竞争异常激烈”.其次,从考研加分的情况看.虽然10-15分的加分力度较大,同等条件下优先录取的规定也是一大优势,但遗憾的是,只有5%的大学生村官有考研意愿,所以这一政策的受惠人群有限.在采访过程中,许多大学生村官纷纷表示前途迷茫,出路堪忧,心理压力大,甚至无法安心工作.
三、完善大学生村官制度,促进村民自治发展的对策
1. 完善大学生村官“连排班”制度,加强村官队伍建设
加强大学生村官之间的沟通和联系不但可以减少他们初来乍到的不适感和情感上的孤寂感,而且可以使他们便捷地交流信息,交换意见,集思广益,从而为大学生村官有效解决工作困扰和难题提供一个有效的平台.云南省部分州市近年来开创性地打造了此类平台——建立并实施了大学生村官“连排班”制度.
2016年年初,大理白族自治州根据云南省委组织部等部门关于进一步加强大学生村官队伍建设的意见,结合大理白族自治州实际,出台了《大理白族自治州组建大学生村官“连排班”实施办法》（以下简称《办法》）.办法规定大理白族自治州设置大学生村官“连排班”建制.大学生村官连以州级为单位进行组建；大学生村官排以县市为单位进行组建；大学生村官班原则上以乡镇为单位进行组建.
大学生村官连、排、班按规定开展活动,原则上连活动一年开展一次,排活动3-4 月开展一次,班活动一个月开展一次,活动主要围绕红色教育、志愿服务、先进典型学习、精准扶贫工作、相互交流等主题开展.大理白族自治州大学生村官“连排班”制度强化了大学生村官的管理和纪律,激发了他们“扎根基层,发挥自我,干事创业,服务社会”的热情,增强了这一群体的归属感和荣誉感.大理白族自治州大学生村官“连排班”制度实施以来取得了一定成效,但某些方面还需进一步完善.
⑴激励机制和监督机制有待改进和细化.激励机制方面：《办法》中对表现优秀的大学生村官连长、排长、班长的奖惩措施做出了明确规定,如在大学生村官年度考核中,优先考核为“优秀”等次；在公务员考录、选调生招录及事业单位招聘等考试中,同等条件下,获得优秀推荐.若大学生村官连长、排长、班长出现不作为、乱作为,工作推进不力的情况,将及时调整岗位.但《办法》中并未对参加“连排班”活动的普通大学生村官作出奖惩方面的规定.监督机制方面：《办法》第16条规定,各县市要定期不定期督促“排班”开展活动,但督促的责任主体、方法、程序等内容并未细化.
⑵保障活动时间方面有待加强.调查显示,部分县市很难保证每个季度开展一次排活动,究其原因,一方面,《办法》中并未硬性规定开展排活动的次数,而是建议每年开展3-4次.另一方面,各县市在岗大学生村官的人数大约为四五十人,召集为数不少的人开展集体活动,在组织和协调方面具有一定的难度.即使针对人数较少的班活动（一般8-10人）,由于工作繁忙,特别是扶贫任务繁重,各乡镇的大学生村官也很难保证按时参加每月一次的班活动.
⑶保障活动经费方面有待完善.《办法》第15条规定,大学生村官排、班工作和活动经费由各县市按照每人每年1000元的标准纳入财政预算.笔者在走访过程中了解到,部分县市实际划拨的大学生村官活动经费只有每人每年500 元,各排、班进行活动经费预算时经常出现捉襟见肘的情况,进而出现活动项目搁置或是活动效果欠佳的局面.此外,活动经费由各乡镇政府统一管理,实施实报实销制度,但一些大学生村官排长、班长反映存在部分活动费用难以报销的问题.
上述三个方面的问题若得不到妥善解决,将会限制大学生村官“连排班”制度的实施进程和效果.鉴于此,完善和细化《办法》中的相关条款,如加入对普通大学生村官进行奖惩的规定,明确活动监督的主体、方法、程序、责任等内容.此外,在保证活动时间和活动经费方面也应在《办法》中明确规定并认真执行.如此一来,大学生村官“连排班”制度的可操作性和有效性才能得到充分发挥,村官队伍的团结性和凝聚力才能得到真正体现.
2. 健全大学生村官培训机制,提升村官工作能力
⑴科学设计培训内容.培训内容的选择和安排对培训效果起着至关重要的作用.“村官所需,培训所予”才能体现培训的真谛,因此,大学生村官所需的知识和技能构成了培训内容的主体.大学生村官不应被动接受安排好的培训内容,而应主动参与培训内容的筛选.具体来说,相关培训机构或培训人员在开展培训之前,应通过座谈会、个别访谈、问卷调查等方式就培训内容方面充分听取大学生村官的意见,力求使培训内容具有针对性和实效性.多数大学生村官表示,他们希望获得诸如涉农法律政策、农村工作方法、与村民沟通的技巧、创业技能等方面的培训.实现培训主体“供”与参训人员“需”的有效对接,必定能极大地提升培训效能.
⑵丰富培训手段.传统的培训方式主要涉及课堂式教学、开设专题讲座、分组讨论等.在此基础上,积极创新培训手段既能调动参训人员的学习兴趣,又能增强培训效果.
①实现培训与活动的有机结合.例如,大理白族自治州大学生村官“连排班”制度规定,连长、排长、班长要积极开展连、排、班活动.州县政府组织部门、乡镇政府、村委会可以借助这一活动平台,在活动过程中安排、穿插相应的培训内容,此举便于对大学生村官进行实务技能的培训,既能避免纯理论知识讲解的枯燥乏味,又能免于理论与实际脱节的尴尬.
②有效推行“传帮带”制度.“传帮带”是建立培训长效机制的有益探索,同时也是较为“接地气”的培训方式,因为可以达到言传身教的目的.目前,大理白族自治州南涧县、云龙县等实施了针对大学生村官的定向帮扶制,但从全州范围来看,接受过“传帮带”帮扶的大学生村官只占13.6%.因此,各县市有必要建立健全“传帮带”制度,扩大帮扶对象的范围,使大学生村官尽快实现从农村工作新手到农村工作能手的转变.
③积极搭建新媒体平台.以数字信息技术为基础的新媒体,诸如企信通短信平台、手机客户端、微信公众号具有交互性、即时性、共享性等特点.此外,作为年轻一代的大学生村官易于接受新鲜事物,易于适应新媒体环境,善于使用新媒体技术.随着新媒体的普及率和使用率不断提高,把新媒体作为一种新型的培训途径不失为有益的尝试.通过企信通短信平台下发培训通知,在线收看培训讲座,利用微信公众号推送培训信息,借助BBS论坛进行培训交流……通过新媒体进行培训具有方便快捷、省时高效的优势.
⑶考核培训结果.培训大学生村官的目的在于提升其工作能力,增强其工作适应性.如何检验培训效果？进行考核是行之有效的途径.遗憾的是,大理白族自治州多数村官参加培训后无需考核,也未获得相应的培训证书.如此一来,部分参训者就失去了学习的自觉性和积极性,抱着学好学坏一个样,学多学少一个样,只注重培训过程,不关注培训结果,培训的实效性必将难以体现.鉴于此,在培训过程中,应增设考核环节.大学生村官培训结束后,承担培训任务的单位应组织参训者进行考试或考查,成绩合格者才有资格取得培训证书,并对成绩优异者给予一定的物质奖励和精神奖励,培训成绩亦可作为大学生村官年度考核的指标之一.
3. 完善大学生村官保障机制,解决村官后顾之忧
大学生村官“待得住、干得好、流得动”是激发大学生村官队伍活力的基本原则.只有充分维护和增进大学生村官的切身利益,才能增加他们的工作动力和工作满意度.
⑴适当提高薪酬水平.以当前公务员、企事业单位人员的平均薪酬标准为参照,大学生村官的薪酬标准相对偏低.在调研过程中,72%的受访者表示对待遇最不满意的方面源于生活补贴和绩效奖励过低.因此,有必要适当提高大学生村官的薪酬水平：一方面,根据县市行政事业单位大专、本科学历人员工资确定其工资待遇标准；另一方面,根据当前物价上涨的程度和公务员工资上涨的幅度不断提高其工资报酬.
⑵建立健全创业扶持机制.在“大众创业,万众创新”有利环境的驱动下,青年一代成为创业的主力军.大学生村官在农村创业既能带领村民增收致富,又能解决自身出路问题,从而实现双赢局面.42%的受访大学生村官表示,如果条件具备或是时机成熟,自己有创业的想法和规划.大学生村官创业,具有观念、知识、年龄等方面的优势,但缺乏资金、技术、项目的弊端也较为明显.各级政府加大对大学生村官创业扶持力度能够使其减少投资失误,规避市场风险,有效提高其创业成功率.第一,各级政府的宣传部门应该加大关于大学生村官创业优惠政策的宣传力度.目前,大学生村官创业可以享受注册登记、金融贷款、税收减免、员工待遇等方面的优惠政策,大学生村官应该用好、用活此类政策.第二,有针对性地开展大学生村官创业培训活动,培训内容可涵盖创业项目发掘、创业融资途径、创业计划书写作、“互联网+”创业模式等等.第三,为大学生村官寻找创业项目提供支持,如政府相关部门带领有创业意愿的大学生村官赴外地参观、考察、取经；联系社会中介信息服务机构为大学生村官提供咨询服务,并为其支付一定比例的咨询费用；依据本地区资源的优势和特色以及大学生村官的个体差异,结合专家学者的意见和建议,为大学生村官量身创业项目.
⑶妥善解决出路问题.许多大学生村官表示对前途比较迷茫,对出路比较担忧.虽然大学生村官根据任职年限可以享受选调生定向招录、党政机关公务员、企事业单位定向招录、报考研究生加分等优惠政策.但不少大学生村官表示定向招录名额较少,竞争激烈,考研意愿不强,因此这些优惠政策的惠及面较为有限.因此,除了保障上述优惠政策得到有效执行以外,拓宽就业途径是消除大学生村官后顾之忧的有力保障.首先,大学生村官在参加各层级的公务员和事业单位考试时,若报考的岗位是面向基层政府或是涉及农村事务的,是否能够享受加分政策或是同等条件下优先录取的政策是一个值得探讨的政策问题,同时也是一种有益的尝试.其次,思想政治素质过硬,工作业绩突出,群众满意度高的优秀大学生村官被选拔到乡镇领导岗位既能体现适才适用的原则,又能解决他们的就业问题,不失为两全其美之策.大理白族自治州自2008年至2011年选聘的1502名大学生村官中,已有75名优秀分子被选拔进乡镇党委班子,他们现已成为优秀的乡镇领导,因此,这一做法值得广泛推广.第三,考虑加入社工行列.一方面,大学生村官具备从事公共服务和公益事业的经验；另一方面,我国的社工人才较为紧缺,因此,各级政府的组织部门和宣传部门应积极搭建社会慈善组织与大学生村官的沟通交流和招聘用人平台,促成大学生村官既能实现服务社会的理想,又能解决其出路问题,可谓一举两得.
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