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雾霾治理的国际经验借鉴与
裴桂芬商伟河北大学
摘 要：近年来,雾霾成为影响我国环境质量的重要因素,也是广大民众高度关注的重大问题.理顺治理雾霾机制,强化区域联防控、溯本逐源,加之末端的综合治理是雾霾治理的有效途径.国外在较早时期也曾遭遇严重的雾霾影响,在雾霾治理方面积累了一定的经验.由此,本文在综合分析国外雾霾治理经验做法的基础上,进一步探讨我国雾霾治理的有效之策.
关键词：雾霾治理；国际经验；国内问题；有效对策
近年来,我国严重的大气污染形势仍未根本性扭转,高成本的短期治理措施又无法持续,雾霾治理依然任重而道远.人们热切期盼“APEC蓝”迅速转变为“常态蓝”、“天天蓝”.在此背景下,本文综合观察分析了主要发达经济体治理雾霾的经验,并对如何快速治理雾霾进行了深入探讨.
一、雾霾治理的国际经验分析
（一）具备完善明确的法规体系
拥有健全法规体系是有效治理雾霾的根本途径.国外在应对空气污染方面出台了一系列法律法规,为雾霾治理提供了重要法律保障.例如,英国政府先后出台了诸多空气污染防治法案,且每间隔3-7年便会更新相关法规.如《清洁空气法》、《空气质量标准》、《污染控制法》、《大伦敦政府法案》与《气候变化法案》等一系列空气污染防治法案.由于英国空气污染防治法规的不断完善,有效地控制了空气污染,促使英国二氧化碳大幅降低.据中国经济网数据显示,2016年英国二氧化碳排放量与二十年前相比减少了约36%.与英国相似,美国也先后出台了诸多法律,如《空气污染控制法》、《清洁空气法》、《空气质量控制法》,《清洁空气法》等,加大力度控制空气污染,最终建立了一整套完整的法律规范体系.并且,美国针对解决近地面臭氧与PM2.5空气污染问题,颁布了“清洁空气州际法规”,由此美国雾霾浓度大幅减少.据搜狐教育网2016 年12 月20 日数据显示,美国经过10 年时间治理雾霾,PM2.5浓度已经降低了27%.可见,完善的法规对治理雾霾发挥了重要作用,并可有效控制雾霾.
（二）全面治理机动车尾气的排放
目前,国外为了应对雾霾污染,对机动车尾气排放进行全面综合治理,并取得了一定成效.例如,法国为降低空气中吸入颗粒浓度超标,安排了合理详细的机动车出行限行措施.据统计,法国政府采取的车辆限行措施,可促使巴黎市内车流量减少了18%左右,与道路交通相关PM10减少15%,氮氧化物浓度降低20%.再如,德国相关机构设立了严格的汽车尾气排放标准,对各种车型设定排放限制,包括小型汽车、轻型汽车、重型汽车与大客车等.通过德国相关部门对车辆排放严格检测,已大幅减少汽车尾气中氮氧化物与颗粒物.同时,除了高速公路之外,德国城区内车辆都限制在30-50公里/时.如在慕尼黑市设立“环保区域”,只让符合环境保护标准的车辆驶入.这些有效的机动车尾气排放控制举措,让德国雾霾浓度达到国际标准.据财新网数据显示,国际卫生组织的大气质量标准是10 微克/ 立方米.而2016 年德国全境地区PM2.5 年均浓度比国际标准还低,只有20微克/ 立方米.可见,国外通过各种举措全面综合治理机动车尾气的排放,取得了显著效果.
（三）充分应用清洁能源技术,积极发展低碳经济
利用清洁能源技术,推动低碳经济发展是国外治理雾霾的有效途径之一.英国比较重视发展清洁能源,所有非工业用电均大量应用太阳能与风力发电,从而大力减少二氧化碳排放量.据人民网数据显示,2016年,英国电力供应量中,二氧化碳排放量少的清洁能源电力所占比超50%,与五年前25%相比,有显著增长.按季度数据统计,2016年第3季度,清洁能源电力所占比首超1/2.这些清洁能源中,风力、太阳能、生物能与水能,分别为10%、5%、4%和1%.燃煤火电在电力总量中所占比也从4年前的38%,缩减到3%.与此同时,2016 年5月,英国第一次显现燃煤火电发电量0 记录.随后,燃煤火电0的记录持续保持了6天.美国为了大力发展清洁能源技术,早在二十年前开始推行能源之星计划（ESP）,建立产品节能标示体系,削弱来自电厂区域的碳污染,与2005 年相比,2016 年碳排放下降30%.并且,美国能源部因大量引入风力涡轮机、公用事业规模光伏、分布式光伏、电动汽车和LED 等主要清洁能源技术,进一步大幅减少了美国碳排放量.据国际能源署（IEA）研究显示,2016年美国二氧化碳排放量下降3%,约1.6亿吨.可见,国外通过有效利用清洁能源技术,推动了低碳经济发展,进而对雾霾实现了有效治理.
(四)全方位监测空气质量,为居民出行提供便利化服务
科学检测空气质量,减少排放量,为市民出行提供便利化服务是国外雾霾治理的重要手段.以英国为例,政府在全国范围内,设立了大气监测网,此大气监测网由450个团体组成,具有1200 个空气检测网点,对烟尘和二氧化硫平均每小时抽取一次采样,每月测一次降尘量,将爱丁堡、伦敦与谢菲尔德等作为重点检测区,为市民出行提供便利化服务.并且,由于英国政府全方位检测空气质量,促使微粒下降了14%.英国市民通过网络,查询每日空气质量发布状况.再如,美国环保署按照《清洁空气法案》,2013 年又设立了专门型的标准和颗粒物检测站点,向公众告知空气质量指数,利用检测站严密监控PM2.5细小颗粒物,并实时公开.并且,检测空气质量网站通过6 种颜色表示空气污染状况.绿色代表“良好”、、橙色、红色、紫色等代表依次加重,酱红色则代表“危险”.2017年2月7日,美国肯塔基州路易维尔市宣布,在免费网络服务IFTTT 上发布空气质量监测频道.家中装有智能家居数码产品的所有市民,利用该产品与监测平台连接,设置智能设备对该信息做反馈,便可获得最新空气质量信息.可见,国外通过全方位检测空气质量,为居民出行提供便利化服务,这也是雾霾治理的重要一部分.
二、当前我国雾霾治理存在的问题
(一)空气质量防治法律法规体系不健全
当前,我国空气质量问题不容乐观,形势依然严峻,经济与环保的协调发展,仍然没有确切完善的法规体系来保障.同时,部分地方政府片面追求经济业绩忽视环境保护,进一步造成经济与雾霾治理利益协调机制的失衡.而国际上对于空气的治理法规很早便有涉及,例如,1956 年英国便针对伦敦严重的空气污染状况,发布了世界上第一部国家性质的防治法案《清洁空气法案》.而我国直到2015 年才针对雾霾治理通过了《大气污染防治法》,但其立足点也仅限定在大气污染的宏观层面.加上缺乏责任追究制度,地方政府为了追求经济效益,对违规排放企业惩罚力度过小,导致我国各省市空气质量改善仍是“负重前行”.据中国环保在线网资料显示,京津翼及周边6 省国土资源仅为全国7.2%,但消耗煤炭资源却占到了33%,单位国土面积排放率约是全国平均水平的4 倍,经济发展同环保产生了严重失衡.
(二)产业能源结构分布不均加大治理难度
在全球工业产业链中,我国产业发展尚处于中下游水平,不合理的布局和发展结构,对我国环境产生了严重的破坏.据相关资料统计显示,我国长三角、珠三角、京津冀地区仅占国土面积的8%,而全国55%钢铁、40%水泥却产自这些地区,且水泥粉尘排放量也占据了全国工业总排放量的39%,分布严重不均衡.此外,我国经济发展能源结构仍以煤炭资源为主,成为造成雾霾污染的重要成因.目前,京津冀、长三角、珠三角地区煤炭消耗量便占全国的43%.而工业用煤中二氧化硫、氮氢化物、烟雾粉尘等雾霾主要成分的排放量分别占到了全国煤炭总排放量的90%、70%和85%.粗放型的发展形式,且缺乏合理的产业资源布局,加大了现今空气质量中雾霾问题的治理难度.
(三)空气质量监测预警主体定位不清
目前,我国雾霾预警一般是气象部门和环保部门联合发布,气象部门进行天气变化形式预报后,环保部门再根据气象变化及大气污染排放规律,判断空气质量情况的走势.事实上,2013 年的《大气污染防治行动计划》中明确要求,环保部门要加强同气象部门合作,建立重污染天气监测预警体系.但2017 年1 月17日国家气象部门单方面通知,各级气象局停止对雾霾预警预报产品的相关制作和发布.据悉,出现这样的情况是由于气象部门与环保部门在发布雾霾相关预警信息时,因技术条件的原因,经常出现PM2.5监测结果不一致的情况,两个部门也存在一定的重叠交叉和重复建设问题.同时,两部门的预报预警体系、遥感卫星设置和地面监测点位等定位度,都未进行明确的界定,模糊的监测与预警体系,一定程度上增加了我国雾霾有效治理的难度.
(四)企业排放数据隐瞒与伪造情况严重
近年来,我国很多企业存在空气质量检测数据谎报隐瞒的情况.2016 年6 月,环保部门曾对福建省长乐市富平印染有限公司的管路采样检查中发现管路堵塞严重,无法进行水样抽取检测,且COD 仪器分析检测也发现,该公司涉嫌伪造检测数据和篡改仪器参数.2017 年2 月15 日至3 月18日,中国环保部派遣18个督查组,对京津翼及周边重度污染区8500家,工厂、矿区和供热企业等进行走访.结果表明,至少3119家污染企业存在伪造排放数据,甚至是拒绝检查的问题.而且一些重要的环境监测场所,对于数据监测也近乎弄虚作假,如西安市长安区空气自动监测站是国家直营站,其所采集数据会自动传至国家总站,而长安环保分局官员为了数据,将采样器用棉纱堵塞,过滤空气,致使所收集空气质量数据异常.再如,很多地区的监测站附近常有洒水车作业,湿润空气、降低浮尘,进而营造出了一个“干净”的假象,不让空气污染指数爆表等,这也是我国雾霾治理长期治标不治本的主要原因之一.
(五)雾霾治理缺乏合理的利益补偿机制
目前我国治理雾霾模式主要是以行政为主导进行资源分配.在此过程中,由于缺少合理的利益补偿机制,资金投入区域有限,多方利益主体未能实现均衡,雾霾治理困难巨大.据21 世纪经济网报道,2016 年北京市将拨付的4亿元大气治理专项资金,加之自筹1 亿,共计5 亿,进行河北廊坊与保定清洁能源的改造,而河北其他重度雾霾区域治理工作却并未展开,整个雾霾治理效果一般.再以三河市为例,2016 年政府部门为治理雾霾问题,勒令市内大量建材产能企业关闭整顿,以致该市建材企业既要忍受资源利益要素分配不均等待遇,又要为雾霾治理买单.而对于空气污染较为严重的燕郊电厂,却因北京电力发展需求,并未就雾霾治理等问题进行相关整顿.可见,京津冀地区相关企业主体之间的利益博弈与牵扯,进一步致使这些区域陷入雾霾治理僵局.此外,相较北京与天津而言,河北、河南、山东等省投资产出比较低,财政收入不足,无法对省内多数中小城市提供强劲的产业支撑与财政支持,再加上雾霾治理利益补偿机制的缺乏,这就导致我国许多地区雾霾治理工作困难重重.
三、完善我国雾霾治理的几点启示
（一）明确分工治理雾霾,全方位监控区域空气质量
现阶段,雾霾治理问题已成为我国的战略目标.为此,国家环保等相关部门应根据我国年度治霾目标,建立区域环境管理框架制度,细化空气污染防治工作.具体而言,区域环保部门可配合国家环保总局,加强燃煤锅炉取缔的力度,改变利用“煤改电”、燃气供暖的集中式供暖模式,并持续推动对城中村、城乡结合部与农村区域的驱散煤炭污染治理.从区域型工业生产商来说,可加强其错峰生产强度,通过提高排污标准,来加强企业排放的管理.与此同时,全方位监控区域空气质量.借助先进科技信息方式,网络式监管,增加污染排查、治理“小散乱污”商的力度.通过以上形式,并联合公众对于雾霾污染信息的需求,逐步加强雾霾污染治理的监管力度,进一步加强对大气污染的防治.
(二)将空气质量纳入信用评价,鼓励公民参与雾霾治理
大气污染防治法作为我国雾霾治理的全面性统筹法规,地方环保部门可在此基础上有针对性设立空气质量信用评价体系.涉及高污染、高排放企业,可对其进行信息名单的披漏和公开,并将环境违法信息纳入企业整体社会信用评价中,作为政府部门和金融机构评价企业的基础.与此同时,地方政府可依据雾霾治理的全局性、复杂性,鼓励个人或民间组织积极进行环保公益的诉讼,并参与到环保法律、技术标准的制定、重大项目的环境评估等雾霾治理活动中.将公众满意度作为雾霾治理工作成效的重要标度,不断强化雾霾治理的多元主体约束,增强环境决策的透明性和执行力度,构建多主体共同参与的雾霾治理良好环境.
(三)优化城市空间开发布局结构,管控企业排污总量
城市雾霾问题的不断加剧,究其根源还在于城市管理的不当.因此城市雾霾的治理需要通过科学、合理、的管理手段来逐渐缓解.首先,优化城市空间开发布局结构,遵循地形地貌、气象环境等基本自然条件,建设可持续生产发展的生态城市.大力发展城乡污水、垃圾处理中心等生活基础性建设,提升区域环境质量,为工业发展排放指标腾出更多空间.其次,坚决执行城市发展边界制度,防止城市发展的不断膨胀,超过当地的生态环境容量.最后,积极引导当地企业施行科学合理的排放体系标准.企业的污染物排放标准可进行流量管理和监控,即在经营许可证明中,条例分明的指出各企业大气污染物年排放总量,使其科学合理安排生产总量.
(四)改善城市交通拥堵问题,减少汽车尾气排放
雾霾问题的日益凸显,逐渐成为我国空气质量监测的首要问题.据研究,雾霾中所含有害物质,主要包括有机气溶胶、硫酸盐、硝酸盐及黑炭,而机动车尾气排放中便占据了其中的三项,即黑炭、氮氧化物及有机化物,并在交通拥堵情况下能见度影响达到了12%.例如,北京市政府便针对拥堵问题,鼓励公众乘坐公共交通工具出行,并在一些公路上划分了高峰时期交通专用通道.但还存在部分公交专用道利用率不足的问题,导致其他车道交通拥堵现象严重,以致增加了大气污染物的排放总量.因此,为更多提升公交车道利用率,建议可根据实际情况,让大中型客车、出租车等在一定时段利用该车道,减少拥堵问题.同时,我国大多交通拥堵问题较为严重的城市,可借鉴学习纽约交通建设经验,在现有地铁的沿线建设重点站停靠的快速地铁线,进一步解决交通的潮汐拥堵现象.并通过地下交通的快速化,减少地面机动车尾气的排放总量.
(五)建立与完善现代能源体系,从源头治理雾霾
转变能源结构,设立现代化的能源体系,可以从源头上治理雾霾.由此政府应积极建设现代能源体系,因地制宜利用可再生能源,形成清洁高效的能源结构.并且,创建能源互联网,借助人工智能技术,优化生产、输送、配送等跨区域能源.建设以用户为主导,供给与需求相互利用的能源机制,进而发展智慧节能,减少能源利用成本.同时,政府应利用以分布式能源为主,集中为辅的融合运用能源手段,提升能源配置相关效率,减少雾霾.例如,大力发展天然气发电、水电、热电与多联供等分布式能源,提升一次性能源中的清洁能源占比,强化能源清洁、高效率运用.另外,建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系.放开竞争性能源范畴与环节,实施统一市场准入制度,促使能源投资的多样化,积极支持民营经济进入能源领域.构建可再生能源配额制和绿色电力证书交易制度,完善能源市场管理机制.
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