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红色文化的立法保护亟待加强
总书记指出：“历史是最好的教科书.对我们人来说,中国革命历史是最好的营养剂.多重温这些伟大历史,心中就会增加很多正能量.”“我们要铭记一切为中华民族和中国人民作出贡献的英雄们,崇尚英雄,捍卫英雄,学习英雄,关爱英雄.”他在多种场合反复叮嘱要把红色资源利用好、把红色传统发扬好、把红色基因传承好,始终坚持的领导,始终保持革命本色.近期,我们通过到福建龙岩、湖南湘潭、江西萍乡等革命老区走访调研,深刻感受到,充分发挥立法的引领和推动作用,加强红色文化的立法保护,有利于弘扬英烈精神、传承红色基因,在全社会形成缅怀、崇尚、学习英烈的昂然正气和浓厚氛围,鼓舞全体人民为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗.
一、红色文化保护立法的基本情况
2014 年8 月,根据总书记的重要指示精神,全国人大常委会专门作出决定,将每年9 月30 日定为烈士纪念日,缅怀英雄烈士.2017 年3 月,十二届全国人大五次会议通过的民法总则,旗帜鲜明地加强对英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的法律保护,促进全社会尊崇英烈,维护社会公共利益.2018年4 月刚刚通过的英雄烈士保护法,贯彻落实总书记要崇尚、捍卫、学习、关爱英雄烈士的指示精神,加强对英雄烈士的保护,严肃惩治歪曲丑化、侮辱诽谤英雄烈士的行为,坚决抵制历史虚无主义,在全社会传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神,受到社会各界的高度评价和热烈拥护.
在全国人大常委会相关立法活动的示范引领
下,一些地处革命老区、红色资源丰富的设区的市,认真贯彻总书记重要指示精神,通过立法加强红色文化保护,取得显著效果,社会反响较好.据不完全统计,截至目前,以红色文化保护为主题、已经生效实施的设区的市地方性法规主要有：《百色市百色起义文物保护条例》《嘉兴市南湖保护条例》《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》《巴中市红军文物保护条例》《龙岩市红色文化遗存保护条例》《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例》等.设区的市政府规章主要有：《宁波市革命遗址保护利用规定》《贵阳市红色文化遗址保护管理办法》《三明市红色文化遗址保护管理办法》等.此外,还有一些设区的市在《城乡规划条例》《文物保护条例》《绿化条例》《殡葬管理条例》《公墓管理办法》等法规规章中对红色文化保护作出具体规定.
二、红色文化保护立法中的难点和创新：以龙岩为例
福建省龙岩市是著名革命老区,全市革命遗址多达410 处,可移动革命文物多达34272 件.但近年来龙岩快速发展,在城市道路、新区建设中,多次出现与不可移动文物的冲突,破坏红色文化遗存的现象时有发生,亟须加强立法保护.在这个大背景下,龙岩市人大常委会2017 年9 月26 日通过、福建省人大常委会11 月24 日批准了《龙岩市红色文化遗存保护条例》（以下简称《条例》）,通过地方立法加强红色文化遗存保护,传承红色基因,弘扬英烈精神,取得了较好的政治效果、法律效果和社会效果.《条例》在制定过程中遇到了一些难点问题,其解决思路以及制度创新,具有一定借鉴意义.
一是确定法规名称.龙岩市政府提请审议的草案名称是《龙岩市红色文化遗产保护条例》.一审中,不少常委会委员认为,“红色文化遗产”这一概念包括物质和非物质两方面,其中非物质红色文化遗产不宜通过地方性法规加以规定和保护.主要考虑是：第一,内容较难界定.作为原苏区核心区域,龙岩所保存的更多的是全党、全国人民共同的宝贵财富,比如古田会议精神、苏区精神等,以地方性法规来保护这些攸关党和军队前途命运的精神财富层级不够.第二,传承人难以把握.非物质文化遗产要确定传承人,但红色文化是全民族的财富,红色文化基因要在全体中华儿女中代代相传,很难在地方立法中明确“谁是传承人”“怎么传承”等问题.第三,中国是执政党,并将长期执政,用“遗产”来定义党的宝贵精神财富不妥.基于此,一审后,将条例草案名称更改为《龙岩市红色文化遗存保护条例》,只对物质性的红色文化遗存保护进行规范.
二是界定立法对象.《条例》采用“概括+列举”的方式对什么是红色文化遗存加以规定,即“新主义革命时期,中国团结带领各族人民进行革命活动所遗留的,具有纪念、教育意义或者史料价值的遗址、遗迹和实物”,并具体列举重要会议旧址、著名人物故居、重要战斗遗址遗迹等五类.这个定义方式在红色文化保护立法中有一定代表性,也有新意.这主要是基于以下三方面的考虑.第一,将时间界定为“新主义革命时期”而没有使用“从1921 年至1949 年”的考虑是,新中国成立时,龙岩还有部分地区没有解放,使用“新主义革命时期”这一时间概念,就可以把从新中国成立到龙岩地区完全解放的这段时间纳入,更为合理.第二,将主体界定为“中国团结带领各族人民”而不用“中国领导各族人民”的考虑是,国共合作时期,国民革命军、红色资本家等投身抗日活动的行为也体现了以爱国主义为核心的民族精神,他们在这一时期遗留下来的遗址、遗迹和实物,也可作为红色文化遗存保护.第三,强调“纪念、教育意义或者史料价值”,而没有使用文物保护法中“历史、艺术和科学价值”的概念,主要考虑是这部地方性法规要保护的是具有“纪念、教育意义或者史料价值”的红色文化遗存,而艺术和科学价值本身并不能体现红色文化内涵,单纯体现这些价值的其他文物,可由其他法律法规保护.
三是明晰各方责任.对红色文化遗存的保护和利用,涉及多个主体.保护红色文化遗存是全社会的共同责任,只有明晰各自权利义务,才能确保红色文化遗存真实、完整和安全.首先是强调政府责任.红色文化遗存的认定、保护、利用工作涉及文化（文物）、民政、发展改革、财政、、城乡规划（建设）、国土资源、环境保护、旅游、教育等多个部门,《条例》在总则部分就明确责任主体,并就市、县、乡人民政府的具体职责作出规定.同时规定,村委会、居委会协助做好保护工作.其次是发挥专家作用.《条例》明确规定市人民政府应当设立专家咨询委员会,为红色文化遗存保护工作提供咨询、论证、评审服务和专业指导.再次是充分发动群众.《条例》规定任何单位和个人都有依法保护红色文化遗存的义务,有权对破坏、损毁行为进行劝阻、检举或者控告；同时强调,红色文化遗存的所有权人和使用权人依法参与相关事务,享有相应权益.明确各方权利义务,有利于形成政府推动、部门合作、社会参与的有效机制,切实保障工作实效.
四是突出合理利用.要使红色文化遗存体现的民族精神和红色基因得到传承,必须落实到合理利用上来,体现其史料价值,发挥其纪念、教育作用.为此,《条例》专章规定红色文化遗存的合理利用,将利用和保护有机结合,打造红色文化品牌.首先是鼓励.《条例》对红色文化遗存的利用提出明确要求：具备开放条件的应当向公众开放；鼓励举办陈列、展览,开展社会教育和服务活动；鼓励社会各界开展有关理论和应用研究；国家机关特别是教育主管部门、各级各类教育机构,应当利用红色文化遗存开展爱国主义和革命传统教育；鼓励和支持社会资本参与,投资建设保护设施,推进红色文化与旅游融合发展.其次是规范.为了防止对不可再生的红色文化遗存造成破坏,《条例》同时规定：红色文化遗存的合理利用应当与其历史价值、结构特点相适应,不得擅自改变遗存主体结构和外观,不得危害遗存及其附属设施的安全；利用红色文化遗存进行影视拍摄等大型活动的,应当征求所在地文化（文物）主管部门的意见.
五是创新保护方式.非国有红色文化遗存的保护,是立法焦点难点.根据《文物保护法》第二十一条的规定,非国有不可移动文物的所有权人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的,政府可以给予抢救修缮,所需费用由所有权人负担.但实践中,所有权人是否具备修缮能力很难进行准确判断,政府与个人在修缮费用承担上经常推诿扯皮,延误保护时机.龙岩市人大常委会法工委针对如何非国有红色文化遗存保护这个难题,多次与政府有关部门沟通协调,创新了保护方式.首先是明确基本义务.《条例》规定,国有遗存由使用权人进行修缮、保养；非国有遗存由所有权人负责修缮、保养.其次是强化政府责任.《条例》规定,所有权人不具备修缮能力的,可向政府申请修缮资助,政府应当给予资助,或者通过产权置换、购买等方式予以保护.这一规定在《文物保护法》的基础上,强化政府兜底责任,同时创新性地规定了产权置换、购买等保护方式,有利于加强对红色文化保护的力度.目前实施效果较好,已有成功案例.
三、几点思考和建议
通过调研,我们深切认识到,通过立法保护红色文化遗存,是弘扬英烈精神和革命文化的重要举措,对推动社会主义核心价值观融入法治建设全过程具有重要意义.
一是加强地方立法对红色文化的保护,十分必要.第一,经济社会快速发展给红色文化保护带来挑战.一些地方城市建设急速膨胀、新农村建设步伐加快,有时一味追求经济利益最大化,弱化了红色文化遗存保护,甚至会对其造成不当毁损.第二,红色文化遗存保护力度不平衡.目前,全国重点文物保护单位由国家财政作保障,保护的人力、财力和物力都很充分.但在革命老区,省级、县级文物保护单位往往处于偏远山区,点多面广,且当地财力有限,资金缺口较大.还有一些红色文化遗存,如红军标语等,不属于文物保护单位,分布在居民区,保存环境差,安全系数低,几乎没有资金投入,面临毁损风险.第三,资金投入不足,保护力量薄弱.据统计,龙岩市革命旧址保护需要投入资金9.7 亿元,但国家文物局批复的文物保护单位维修项目资金约4900万元,缺口较大.文物认定和工程保护的专业人才请不来、留不住,十分紧缺.由于资金投入不足、保护力量薄弱,不少红色文化遗存处于无人管、无人修的境地.第四,从立法情况看,现行城乡规划法、文物保护法、非物质文化遗产法、历史文化名城名镇名村保护条例等法律法规对红色文化遗存保护工作的规定比较原则,保护对象覆盖面较窄,操作性不强,需要地方立法加以细化、补充和完善.
二是加强地方立法对红色文化的保护,有利于依法保护英雄烈士.民法总则侧重于对英烈姓名、名誉、荣誉、肖像的法律保护,维护公共利益；正在审议的英雄烈士保护法侧重通过法律手段回击、惩治少数人丑化、诋毁、贬损、质疑英雄烈士的言行,弘扬浩然正气.英烈的功勋彪炳史册、精神永垂不朽,但都需要一定的载体来铭记、宣传和弘扬.遍布各地、为数众多、各具特色的红色文化遗存,蕴含着中国团结带领全国各族人民,艰苦奋斗、勇于牺牲、敢于胜利的革命精神和厚重的红色历史文化内涵,具有红色基因的本质特征和鲜明烙印.这些红色文化遗存,既是反映革命历史、弘扬英烈精神的重要载体,也是进行爱国主义和革命传统教育的鲜活教材.因此,加强地方立法保护红色文化,依法加强对英雄烈士的保护,有利于密切配合英雄烈士保护法的宣传教育和贯彻实施,推动社会主义核心价值观融入法治建设全过程.下一步,可以英雄烈士保护法的出台和实施为契机,积极推动红色资源丰富、基础条件较好的地方通过立法手段保护红色文化、弘扬英烈精神,将国家立法和地方立法有机结合、形成合力.适时组织已出台红色文化保护地方性法规的地方座谈研讨,聚焦难点问题,深入交流总结,努力形成可复制可推广的经验.
三是加强对红色文化的立法保护,有利于推进设区的市在历史文化保护方面的立法.据统计,截至2017 年12 月底,新赋予立法权的设区的市地方性法规涉及立法条例的共197 件,涉及城乡建设与管理的共207 件,涉及环境保护的共134 件,涉及历史文化保护的仅54 件.立法事项存在严重不平衡,重城乡建设管理和环境保护,轻历史文化保护的现象比较突出.究其原因,一方面有上位法依据的影响,城乡建设与管理、环境保护等事项范围较广,涉及的上位法也多,制定地方性法规有明确参照,基础较好.相对而言,历史文化保护事项的上位法,主要是文物保护法、非物质文化遗产法、公共文化服务保障法等,数量相对较少,且涉及意识形态领域、需要本地财政投入,通过地方立法贯彻实施的动力不足.
另一方面也有地方自身原因.地方立法涉及的事项,不少都与历史文化有关,比如城乡建设与管理领域的“名城名镇名村保护”、环境保护领域的“风景名胜、自然保护区保护”等,都有丰富的文化内涵和鲜明的文化因素,但立法思路上还存在“重管理轻保护”“重经济轻文化”的理念,导致不少本可以从历史文化保护角度切入的地方立法项目,变成了比较纯粹的经济立法、环保立法,“文化味”被冲淡.党的十九大报告强调,没有高度的文化自信,没有文化的繁荣兴盛,就没有中华民族的伟大复兴.红色文化保护是历史文化保护领域的重要组成部分,也是一个较好的切入点.积极推动红色文化保护立法,有利于加强设区的市历史文化保护领域立法,有利于深入推进文化建设,更好满足人民群众精神文化需求.建议省（区）人大常委会加强对设区的市立法工作的指导,设区的市人大常委会在选题立项时也要均衡考虑本地方城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护的现实需求,积极推进体现地方历史底蕴、具有地方文化特色、人民群众密切关心的立法项目,避免立法事项上出现“重经济、轻文化”的“失衡”现象.
（作者单位：全国人大常委会法工委）
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