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2019年中国经济展望和宏观调控政策建议
杜 平 祝宝良 牛 犁（国家信息中心宏观经济形势课题组）
一、经济发展环境及趋势展望
(一)国际经济发展环境
2017 年,总体上判断,世界经济将延续温和低速增长态势.国际货币基金组织等机构预期2017 年世界经济增长3.4%,略好于2016 年增长水平.但同时有可能出现突发性因素而带来较大的不确定性复杂性,其预测值也存在着向下调整的可能性.贸易环境略有改善.世界贸易组织秋季报告预测,2016 年世界货物贸易量将增长1.7%,为国际金融危机爆发以来最低水平.但预测2017 年世界贸易量将增长1.8%—3.1%之间,相较于今年虽然略有改善,但难以从根本上扭转世界贸易低迷的态势.同时,随着2016年以来石油、铁矿石等大宗初级产品触底反弹（虽然还会有波动,但预测不会大起大落）和美元加息政策于年内落地,有可能反而使得国际金融市场因预期不明而产生的动荡和资本外流冲击现象有所减弱.还有中国周边地缘政治变化既有更加严峻的走向,也有明显改善的迹象,都会对我国经济外贸产生较大影响.
美国经济复苏相对平稳,劳动力市场继续改善,消费支出稳步增长,货币政策缓慢回归正常化,预测2016年和2017 年美国经济将分别增长1.6%和2.2%.但是美国新总统任职后其实际政策走向现在还具有不确定性,进而对美国经济发展走势也将带来新的不确定影响；欧元区继续实行的宽松货币政策并希望通过欧元贬值刺激出口等,也可能推动欧元区经济缓慢前行.但英国脱欧全面启动正式谈判将有可能打击投资者信心,并且与德国、意大利等重要银行的危机相呼应而引发欧洲银行业风险发酵.一些国家不断加剧的难民危机也将为经济复苏增添变数.预测2016 年和2017年欧元区经济将分别增长1.7% 和1.5%；日本经济仍难真正摆脱停滞局面,避险因素导致日元升值抑制出口,制造业长期不景气,投资持续低迷,物价下行压力仍然较大等等都是客观存在的困难和挑战,预测2016 年和2017 年日本经济将分别增长0.5%和0.6%,仍然是一个低水平的增长速度.世界上主要新兴经济体经济增长有望加快.IMF 秋季报告预计,2016 年和2017 年新兴经济体经济将分别增长4.2%和4.6%,表明对来年总体情况的预期好于今年.俄罗斯、巴西等部分新兴经济体经济下滑已经到达谷底,有可能出现走出深度衰退显现恢复性增长苗头.印度经济增长预测2017 年将增长7.6%,成为全球增长最快的经济体.中国将会继续保持中高速经济增长水平,特别是由于经济体量较大而使得中国对全球经济净增长将继续做出最大贡献.
（二）当前及2017 年我国经济社会发展面临的主要问题和潜在风险客观分析,2017 年我国经济运行中既有需要加大力度持续推进有效缓解的深层次矛盾和结构性问题,比如：经济增长仍然处一个继续换挡减速的长周期,长期存在的不合理经济结构的调整转型还只是处于艰难攻坚阶段,国际金融危机后主要发达国家和经济体复苏进度之缓慢超出普遍预期等等.应该说,上述三大类因素是困扰并且制约我国宏观经济健康较快有效发展的主要矛盾或者是矛盾的主要方面.但是同时,当前以及明年也需要特别重视一些新情况新问题,尤其是重点考虑以下几个问题及其潜在风险如何能够得到有效管控.
一是2016 年10 月开始实行的房地产新政对明年宏观经济稳定增长的影响.近两年来,因各地陆续实行了包括商品房首付比例和利率下调、购置税减免、限购限贷放宽、场外配资等政策松绑措施,到今年明显带来政策放大效应,加之去年从股灾退出的巨量社会资金转入房市,2016 年初以来包括刚性需求和投资投机购房需求都大幅上升,吸引大量社会资金流入,房地产市场全面回暖,大部分城市的商品房价出现新一轮暴涨.1—9 月新增房贷占全部新增信贷的比重高达43.9%,较上年同期增加了18.8 个百分点.高房价推高了企业经营成本和城市居民生活成本,创业十年不抵买房一套和上市公司一年盈利买不了京沪深一套房等故事的不断演化,谋求通过投资投机商品房实现快速致富的愿望和行为实际上已经成为大批投资者、企业、居民的一致共识,从某种意义上讲严重损害了大众创业、万众创新的积极性和可持续性.正因为如此,今年国庆长假期间,全国20 多个城市紧急出台了以控制房价、抑制需求为主导的所谓历史上最严的调控政策.但是,鉴于房地产既有消费属性也有投资属性,包括占有资金资源的规模和在拉动相关行业发展中的贡献以及形成国民财产性收入的重要意义都在相当时期内难有任何行业可以替补替代.特别是今年的新政作为一个突变性信号,必然会对短期经济增长造成明显冲击.若下一步各地再出现政策执行走样、调控过度、反复折腾,则会对明年的房地产及其相关产业稳定增长、后续投资安排、社会安定、居民安居等带来不利影响和严重后患.甚至可以说,明年的增长速度能否稳定在6.5%以上在很大程度上取决于今年房地产调控政策的滞后影响.
二是社会资金继续“脱实向虚”的规模和速度.2015 年以来的连续五次降息和五次降准,证明我国货币政策的宽松度及其流动性加大都比较明显,但由于各种原因我国当前采取的金融输血实体经济的效果并不理想,反而有可能带来流动性陷阱风险.其主要原因在于：一是从宏观层面看到的金融市场利率和企业融资成本确有下降,但传导机制存在着的障碍使得大批民营企业和小微企业融资难、融资贵问题依旧突出,民营投资需求仍在放缓.二是由于投资效率低下以及大批行业平均利润率下降,单位社会融资规模所产生的GDP 增长量继续减少,社会资金使用效率下降又进一步反过来影响投资信心.三是社会资金因实体经济不振、投资回报率预期低下而加快“脱实向虚”,由去年大规模涌入资本市场到今年大量进入房地产市场,以及通过各类理财产品、产业基金、互联网金融（P2P）等路径进入虚拟经济,推动了今年国内房地产、大宗商品等资产再次快速膨胀.2017 年,预期包括房地产、金融及资本市场、大宗商品领域的监测监管工作将得到完善和加强,但是由于近几年累积增加的货币流动性以及城乡居民不断累积的巨额存款,都很难在实体经济领域找到公平合理可持续的投资出口,主管部门稍稍出现监管缺口和漏洞,社会资金“脱实向虚”的倾向和实际行为都将依然很难扭转.做好这方面的防范工作也是明年实体经济能否尽快趋稳并持续增强发展活力的重要关键因素.
三是部分领域和地区有可能新增加的金融风险隐患.据初步了解,现在又出现一些新情况新问题.关于政府债务,一些地方政府因财政收入下降、土地财政受到抑制、银行贷款控制较严等因素,导致一些已经开工的重点建设项目和工程出现资金缺口,进而使得政府盲目举债的冲动有所抬头.关于机构和企业债务,问题更加突出一些,如制造业贷款不良率上升,企业债违约事件不断增多,保险公司利用万能险高杠杆资金举牌上市公司等事件增多,互联网金融等领域违约“跑路”事件频发而诱发社会矛盾激化.还如,一些房地产企业与金融机构已经形成高度关联的一损俱损关系,今年的房地产新政在实施过程中,将有可能在明年加大其关联金融机构的债务风险.总之,今年以来,通过加大化解地方政府融资平台债务力度、推进重点去产能企业债务包袱、市场化推进债转股和投贷联动试点等去杠杆政策举措,应该说在缓解地方政府和企业既有债务的问题上已经产生较好正面效应.但是,因为与此密切相关的现有财政体制、金融体制、投资体制等并没有产生实质性深化改革进展,以企业债务为主体的高杠杆问题也并没有从根本上解决问题,若再加上当前在新增债务上出现的新情况新问题,一旦明年主管部门和债务承担人防控风险预测预警跟不上、应急处理失措、以法治理不到位而出现行政过度干预现象,以及诱发社会大面积恐慌局面,则有可能出现各类敏感领域金融风险积聚和交叉感染,增加系统性金融风险隐患显现的可能性.
四是民营企业家预期不好、信心不足导致民间投资缺乏活力以及实体经济不振的局面.2016 年以来,民间投资增速大幅下滑,1—9 月份仅增长2.5%,同比回落7.9 个百分点,其中7 月份下降1.2%为2012 年正式开展民间投资统计以来的首次下降.为改变这一局面,2016 年国家陆续采取了一系列重要举措,如修改完善鼓励和支持民营投资的综合性政策措施（包括双创、PPP、降杠杆、降成本、减免税费、营改增等等）,全面开展了第三方评估活动并且组织全国性督查检查相关政策落实情况.应该说情况有所好转,否则民营投资增长下滑情况可能更加严重.但是,一方面,在国际投资贸易低迷和国内经济增长周期性结构性矛盾尚未得到根本缓解的情况下,部分产能严重过剩的行业及其企业正处于艰难地去产能去库存阶段,投资回报预期很差.同时,对于资金转为投向代表新动能新经济的产业和领域这一合理选择,但也由于大部分民间投资者都十分缺乏决策判断力和抗投资风险实力.当前国际国内宏观经济背景下经济规律和市场规律所决定的对我国实体经济发展预期不好和信心不足,必然会严重影响民营投资积极性.这一点不会以人们的主观意志为转移；另一方面,影响和制约民间投资可持续增长的体制性机制性问题仍然还没有得到根本解决,企业特别是民营中小企业融资成本偏高、融资难度大、“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”甚至是“没有门”等情况都在不同地区客观存在,今年新出台的一系列利好民间投资的政策措施由于最后一公里问题还有待发挥应有效应.在明年经济社会发展的下行压力仍然较大的背景下,如何将政府引导、鼓励和支持民间投资在适度扩大总需求和全面推进供给侧结构性改革的各方面政策措施落实落实再落实,才有可能使得民间投资者能够尽快获得制度变革及其改革红利,这是明年促进民间投资快速可持续回升的一个重大命题.
五是居民收入增速放缓包括农民增收困难而引发社会问题以及抑制消费需求的苗头.主要由于经济增长放缓带来企业盈利下降以及结构性下岗转岗失业等情况加剧,当前城乡居民收入增速出现放缓苗头,特别是农民稳定增收情况不容乐观,对消费增长的负面影响也开始显现.
二、经济增长预测和目标建议
2017 年,我国宏观经济运行在总体上仍面临严峻的挑战和不利因素.但是,客观上也存在着重大机遇和有利条件.仅仅就国内而言,我国作为发展中大国,新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化都在继续向前推进,各自领域自身的潜在增长率仍然保持在较高水平,特别是在互联网+大背景下这四化已经进入加快融合和同步发展阶段,所带来的新动能及其新的增长空间远远没有显现出来.
区域、行业和企业间发展分化问题虽然政府部门需要重视统筹协调,但这种生产力发展不平衡规律可以激励生产力布局优化及经济结构深度调整、促进要素资源整合及优化配置等的正向激励效应也还远没有充分发挥出来.同时,基于全面创新驱动而拓展的以双创、互联网+、大数据、云服务、移动互联、物联网、战略新兴产业、工业2025 等为核心的新动能新经济已经迈出坚实步伐,业界特别是民间资本的积极主动参与并且引导现有企业转型升级的预期放大也已经成为客观现实.
因此,从完善和加强宏观调控的角度讲,明年政府工作的关键是要做好因势利导,在充分尊重市场规律和经济规律的前提下,务必采取更加精准有效有力的政策措施和体制机制安排,强化推动政策显效和改革举措务实落地,这样才可以抓住机遇克服挑战,有效对冲经济下行压力,稳定健康可持续地实现经济社会发展预期目标.
(一)固定资产投资领域
总体上保持平稳增长,其主要依据包括：一是新开工项目计划总投资快速增长,对后续投资稳定增长形成重要支撑.二是工业企业效益有所好转带来的新增投资能力.随着供给侧结构性改革全面推进,以及工业生产者出厂跌幅不断收窄,工业企业利润逐月回升,有利于增强制造企业的投资意愿及其能力.三是工业企业库存处于历史较低位而拉动的补库存投资,特别是因一些上游产业去产能带来的市场供求紧平衡预期,一些企业库存回补的存货投资将呈回升态势.四是已经安排和将继续推进落实的巨额国家专项建设基金、PPP 项目等补短板系列措施,将使得基建投资能够保持在较快增长水平.五是民间投资积极性和投资预期有望得到改善.全面落实《国务院关于进一步做好民间投资有关工作的通知》,强化了督查整改落实、深化放管服改革、营造公平竞争市场环境、缓解融资难融资贵、降低企业成本负担等方面的配套连动,有助于提升社会投资信心并且调动民营企业积极性,围绕双创和企业技术改造加大民间投资.六是培育壮大新动能新经济的系列政策措施将催生新的投资热点,借力互联网+行动、四众（众创、众包、众筹、众扶）模式、新型智慧城市建设、大数据等新技术应用,新产业、新业态、新模式将吸引更多增量投资.
但是,也存在一些影响投资增长的因素,比如：一是实体企业投资收益预期并不巩固,相关鼓励和支持民间投资的政策措施落地见效尚需要继续解决好“最后一公里”的问题,稳定持续地吸引社会资金大规模流入的大环境还不具备；二是金融对实体经济的扶持办法和力度都仍然面临着不到位的问题,特别是融资难融资贵、企业经营成本较高等仍然十分严重；三是传统行业规模大,退出成本大、耗时长、程序复杂,新旧动能转化需要时间和经验积累,新产业新业态新增投资难以抵消传统行业投资减量；四是新一轮房地产调控政策将会使房地产市场降温,导致房地产投资呈回落趋势,也相应地会连带诱发相关行业投资回落.预计2017 年全国固定资产投资增长8.5%左右.
(二)消费领域
总需求将稳中略降.其主要依据包括：一是旅游与休闲、文化与创意文化、体育与健康、医疗与养老、教育与培训、即时通信与信息内容服务等个性化、多元化新兴消费模式和消费热点比较活跃,现实增长及其潜力都十分巨大.二是基于互联网+的各类电子商务业态（如O2O、电商+物流、电商加支付加信用等）迅速发展,创新了消费理念、增加了消费供给,网购已经实际上成为城镇也包括部分农村居民重要的消费方式和行为；三是明年随着社会保障体系继续完善,总体保障水平逐步提高,社保覆盖面不断拓宽,将在某种程度上继续缓解部分居民扩大消费的后顾之忧.加上实行允许生二胎政策使得今年新增加百万以上人口,也必然增加新的消费.但同时,抑制消费增长的因素也较多：一是从根本上讲,居民消费增长与宏观经济走势高度正相关,明年面临的经济下行压力所带来的企业增收困难,也必然影响居民收入增长,最终将抑制消费增长.今年居民收入增速放缓、最低工资标准上调的省份减少、上调幅度减小等减弱居民消费能力的现实也会对明年消费产生不利影响.三是今年施行的商品房调控政策,不仅会影响销售面积的增长,也将会抑制与住房相关的家具、家电、建材等关联性很强的商品消费.四是我国汽车等耐用消费品现行政策的调整改变将会明显影响明年的汽车市场消费行情,特别是现行的对政策依赖性较强的1.6 升及以下排量乘用车购置税优惠政策能否延续或者调整幅度都将会影响来年的消费,同时影响家用汽车配套产业发展.五是消费大环境仍然有待改善,包括产品质量、有效商品和优质服务供给、消费者权益保护、消费体验满意度等问题都还难以满足消费需求变化和升级,都会明显影响消费水平的稳定增长.预计2017 年社会消费品零售总额将增长10%左右.
(三)外经外贸领域
进出口总体上仍将处于低迷低速态势.首先是明年的全球贸易总量将继续减少.发达国家将继续为经济复苏缓慢态势,从而难以快速增加其居民收入以及相应地消费增长.同时,经济危机以来西方发达国家大批消费者加快从信用透支型、浪费型、奢侈型消费理念和模式向体验式实用型消费理念和模式转化,也使得世界性货物商品相对过剩问题明年将继续积累,试图通过本币贬值谋求扩大贸易出口和强化贸易保护主义限制进口实际上已经成为许多发达国家和新兴国家首选的对外贸易工具,明年这一问题不会缓解,世界贸易增长乏力将会持续下去.其次,我国货物商品贸易竞争形势十分严峻,近年来我国包括人力、土地、环境治理成本明显加大,使得“中国制造”参与世界分工体系的传统比较优势逐步削弱,在中低端产品出口市场上面临大批发展中国家的激烈竞争,以及国际上越来越多的贸易争端.而同时,具有自主知识产权的高端装备、智能制造等高技术产品出口,也需要一个打破封锁、战胜对手、拓展市场、巩固阵地的漫长过程,特别是还要受到地缘政治因素而与一些发达国家开展不公平竞争,短期内很难形成新的对外投资和贸易增长点.但是,明年也有一些可以有所作为的方面,比如,通过继续务实推进“一带一路”和国际产能合作等战略,借助于亚投行、丝路基金、东盟合作基金、中非产业合作基金、中东欧合作基金等融资平台和各类金融工具对外拓展对外投资新空间,同时通过加快推进“五通”带动商品出口和服务贸易；再如,积极主动调整出口结构并与对外投资参与兼并重组、建立营销网络和研发中心等结合起来,促进进出口稳定上规模上水平.预计2017 年我国对外贸易出口将下降3%左右,进口将下降4%左右.相较于2016 年下降幅度均明显收窄.
(四)物价领域
居民消费温和上涨,工业品难以持续稳定回升.居民消费走势上,主要由于劳动力成本呈刚性上涨势头,服务将小幅上涨,猪肉高位企稳,蔬菜、鲜果等食品受天气等因素影响有较大的不确定性.另外,明年国家有可能陆续推出一些改革举措以及落实今年电价、医药等改革政策,也有可能拉动小幅升高.但是,因社会总供给大于总需求的基本状况没有改变,消费物价缺乏大幅上涨的基础.从工业品看,国际大宗商品进一步大幅反弹的动能不足,我国产能过剩问题仍比较突出,工业品供过于求的状况也难以出现根本性改变,其持续回升的基础也不牢靠.考虑到工业品翘尾因素明显升高情况,2017 年工业品翘尾较上年回升约4 个百分点.预计2017 年CPI 将上涨1.8%左右,PPI 将上涨1.0%左右.
(五)主要预期调控目标
主要考虑到我国潜在经济增长水平和明年的需求变化趋势,以及当前宏观经济下行压力仍然较大的现实,同时也考虑到明年工作不宜各方面绷得太紧,建议把2017 年经济增长调控目标定在6.5%左右.但是,若考虑到全国迎接十九大和在国际国内引导积极预期以及深化改革有可能释放出来更多红利的可能性,明年增长速度超过6.5%也是一个具有较大概率事件.建议居民消费指数涨幅控制在2.5%左右,城镇新增就业1000 万人以上.
三、宏观调控政策建议
顺利实现明年预期增长目标,工作难度不小.为此,务必要充分调动各方面特别是民间资本和民营企业的积极性,采取更加积极的财政政策和稳健合理的货币政策,同时加强综合施策并采取更加精准、力度适宜的组合式政策工具,着力推进财政、货币政策与规划、区域、产业、、外贸等政策同向发力,并且结合深化放管服、财税、金融、国有企业、投资等体制改革,进一步激发市场活力和释放制度创新红利.
（一）适度扩大财政赤字规模,实施更加积极的财政政策
一是适当扩大财政赤字和国债发行规模.这既是通过适度扩大政府投入带动民间资本投入增长之必要举措,也是补民生改善短板之合理选择.同时强化提高投资效率.建议明年全国财政赤字率控制在3.5%左右,或者考虑发行一定规模的长期建设国债（特别建设国债）.增加安排地方政府一般债券发行规模.二是实施普遍性减税措施.建议降低增值税税率2个百分点,并整合简化税率；尽快出台个人所得税综合征收改革方案.三是实施功能性减税措施,对市场有效供给不足且国家引导发展的行业和小微企业全面减税,支持企业进行创新投资.四是实施专项性减税措施,比如继续延长1.6 升及以下乘用车购置税减半征收政策至2017 年底.
（二）积极创新金融政策工具,实施稳健合理的货币政策
一是建议社会融资总量和广义货币增长12%左右,保持适度合理的流动性规模.同时着力推进向实体经济传导.二是运用再贷款、抵押补充贷款（PSL）和信贷质押再贷款等创新政策工具,保证社会流动性平稳合理增长.三是两手抓去杠杆.一方面,控制企业融资规模,通过缩小分子降杠杆；另一方面货币信贷也要支持经济适度稳定增长,通过做大分母来降杠杆,落实今年出台的企业降杠杆政策措施,切实化解金融风险.四是进一步提高人民币汇率市场化水平,增强人民币汇率弹性.五是密切跟踪美联储加息等重要国际金融动态,防范外汇市场剧烈波动和跨境资金大规模外流等风险.
(三)加快深化国企改革,切实提高经济增长效益
推进国企改革要力求取得实质性进展.建议大规模清除僵尸企业并切实推进股权改革.要按照《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的要求,在电力、电信、民航、军工、石化等领域推出一批混合所有制改革的试点示范.同时,选择一些大企业的子公司,推出力度比较大的、以管理层和员工持股为主的混合所有制改革,可以明确公开地给出股票上的优惠.管理层和员工购股资金可用于补充社会养老保险.此外,要按照市场化和法治化原则,加快兼并重组并实施债转股,企业价值应该以市场公允价值而不是企业的总资产或净资产计算.
（四）大力促进居民收入稳定增长,推动消费供给创新
一是积极创造就业机会,稳定居民增收.落实好《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,着力培育中产阶层；进一步通过培训、再教育等方式提高居民增收能力；大力推广节本增效技术,促进休闲农业、乡村旅游等相关产业发展,促进农民增收；做好下岗分流员工安置工作.二是加大消费品供给创新力度.对当前消费品生产领域的共性关键技术集中组织力量进行攻关,研究出台消费品领域的先进技术开发与应用的扶持计划,构建较为完整的消费品供给创新体系.三是大力提升消费供给的质量和标准体系,吸引部分消费回流国内.应尽快对我国12 个主要消费品领域770 余项指标进行标准升级,特别要提高对有害物质、绿色环保、食品安全等通用性标准；优化标准创新的激励政策,提高企业和社会组织标准创新的动力；在教育、旅游、网络消费等重点领域开展服务业质量提升专项行动；实施品牌价值提升工程,培育一批能够展示“中国制造”和“中国服务”优质形象的消费品品牌与企业.同时,加大对公共产品和服务特别是绝对贫困人口、结构性失业人员、低收入群体的财政支出力度,守住民生和社会保障的底线.
（五）着力提高投资的有效性,保持投资稳定增长
克服一些似是而非的思维模式,进一步发挥好有效投资对于稳增长、补短板、调结构、培育经济新动能的特殊重要作用.一是启动一批纳入国家“十三五”规划的重点投资专项和重大基础设施工程建设,条件基本具备的尽快投入开工.二是全面激发民间投资活力.全面放松不公平不合理的市场准入等形形色色的行政管制和程序化管理,严格督导简政放权真正能够落实到最后一公里,放开服务行业准入限制,尽快实施市场准入负面清单制度.三是着力深化投融资体制改革.加快地方性中小银行和民营银行发展,发展多业态的普惠金融组织体系.支持民营企业依托资本市场直接融资,扩大中小企业各类非金融企业债务融资工具及集合债、私募债发行.支持并规范移动互联支付、小额贷款等创新性、专业性金融业态发展.
(六)延长加工贸易价值链,稳定外贸出口
一是延长加工贸易价值链.鼓励具有实力的加工贸易企业向周边国家和地区延伸产业链,根据全球价值链配置趋势,将核心环节留在国内,同时利用国际分工扩张海外配套组件生产线.二是培育货物贸易新的增长点.适应国际互联网、大数据、智能制造快速发展的潮流,选择智能家电、智能手机等产品作为未来我国货物贸易出口的重点产品,通过政策引导、财税支持、创新补贴等措施进行大力扶植.三是培育外贸新兴业态.加快发展外贸综合服务企业、跨境电商、海外仓、市场采购模式等新型贸易业态,提高传统贸易效率.四是培育外贸自主品牌.坚持实施国际自主品牌发展战略,支持企业开展国际并购,强化本土品牌创新与“走出去”,拓展品牌国际营销渠道.五是借助“一带一路”战略带动相关商品和服务出口.支持高铁、核电等重点领域重大工程项目合作,带动相关装备制造等商品出口.
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