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总书记对党领导立法思想的丰富和
胡健
坚持党对立法工作的领导,是形成中国特色社会主义法律体系最重要的一条经验,也是我国立法工作一直坚持的基本原则和必须遵循的客观规律.党的十八大以来,总书记高度重视党对立法工作的领导,不仅就加强和改进立法工作提出一系列新思想新观点新论断,而且亲自部署立法项目、亲自听取重大立法事项的汇报并作出重要指示,为新形势下立法工作指明方向,进一步丰富和发展了党领导立法工作的重要思想.
一、强调加强党的领导的极端重要性,从理论上为党领导立法工作指明方向、奠定基础
党的十八大以来,总书记就加强党的领导、全面从严治党发表了一系列重要讲话.2016 年1 月7 日,总书记主持政治局常委会并发表重要讲话,强调指出,党政军民学,党是领导一切的.中国领导是中国特色社会主义制度的最大优势,是我们战胜各种风险挑战、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保证.要通过深入学习贯彻党章和《中国党组工作条例（试行）》,增强政治意识、大局意识、责任意识,不断加强和改善党的领导,更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心.我们深刻体会到,中国特色社会主义制度优势,最重要的体现就是党总揽全局、协调各方的领导核心作用.充分发挥党的领导核心作用,首先要坚持依法执政这治国理政的基本方式.宪法法律是治国理政最大最重要的规矩.坚持依法执政的关键是党加强对立法的领导,善于依据宪法法律治国理政.因此,要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用集中制原则维护权威、维护全党全国团结统一,不断加强和改进党的领导,提高党的依法执政能力和水平,实现党对国家和社会各项事务领导的法治化.
二、强调立法的极端重要性和必要性,从思想上解决为什么党要加强对立法工作领导的问题
党历来重视立法工作.同志亲自主持宪法起草工作,并出任宪法起草委员会主席.同志亲自参加了1953 年选举法起草工作,并作草案说明.彭真同志在主持1982 年宪法修改时,力主将“党的领导”写进宪法,并在立法工作中多次强调：“在我们这个国家,要把事情办好,没有党的领导不行.这是历史证明了的.宪法写了四项基本原则,其中一条就是坚持党的领导.”总书记进一步强调指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证”“依法治国,首先要有法可依”“立善法于天下,则天下治；立善法于一国,则一国治”“宪法和法律是党的主张和人民意志的集中体现,是通过科学程序形成的最高行为规范,是全社会必须严格遵守的共同行动准则.”我们深刻体会到,立法既是法治建设的源头,更是国家重要的政治活动,承担着将党的主张通过法定程序转化为国家意志的重要使命,是党的执政权的重要体现,必须始终不渝地坚持党的领导,坚持正确的政治方向.立法工作不仅十分重要,而且也是一件很不容易的事.因此,总书记还强调指出,“小智治事、中智用人、大智立法”“实践发展永无止境,立法发展也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重.”特别是在当前党“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局新的历史条件下,立法任务越来越重,要求越来越高,难度越来越大,节奏越来越快,我们更要始终保持政治上的清醒和坚定,增强坚持党领导立法的政治自觉,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,把党的领导贯穿到立法工作的全过程和各个方面,确保立法工作充分体现党的主张,反映人民意志,得到人民拥护,始终把握正确政治方向.总书记把立法工作的重要性和必要性上升到这样的高度,在我们党的历史上是前所未有的,充分体现了以同志为核心的党对立法工作的重视和关心,同时更加凸显了加强党对立法工作领导的必要性.
三、形成了保证党领导立法的制度性安排,从实践上为党领导立法工作作出重要示范
总书记强调,加强党集中统一领导,支持全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院依法依章程履行职责、大胆工作、发挥作用,这两个方面是统一的,两个方面哪一个方面都不能偏.党对全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的统一领导,很重要的一个制度就是在这些机构成立党组.党组是党和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构,是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证.政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作,是保证党集中统一领导的制度性安排,意义十分重大,对全党也具有十分重要的示范意义.立法是国家重要的政治活动,立法权是有立法权的人大及其常委会最重要的职权之一.张德江委员长强调指出,人大及其常委会要坚持和健全立法工作向党或同级党委请示报告制度,不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉；立法工作中的重大事项和重要情况,要由人大常委会党组及时向党或同级党委请示报告.本届以来,全国人大常委会党组进一步健全了请示报告制度.立法工作中的重大问题,列入政治局常委会工作要点的立法项目和其他重要法律起草及审议中的重要问题,都及时向党请示.自1991 年至2012 年11 月党的十八大召开前的22 年间,以常委会党组名义向报送宪法修改有关问题的请示3 件,法律案有关问题的请示32 件,平均每年1.6 件；2012 年11 月党的十八大以来,以常委会党组名义向报送重要立法事项的请示达40件次,平均每年将近8 件.通过坚持和健全请示报告制度,可以更准确地领会的立法意图,把精神不折不扣地贯彻到立法工作中,让及时掌握全国人大及其常委会的立法工作情况,切实保障重大决策部署的贯彻落实.
四、大力推动党领导立法的规范化和程序化,从工作上解决党如何领导立法工作的问题
总书记指出,加强党的领导关键是坚持党集中统一领导,党集中统一领导要实现制度化、规范化.坚持党对立法工作的领导,要通过建立健全体制机制加以保障和落实.党的十八届四中、五中全会明确提出,加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序.2016年初,以同志为核心的党总结多年来我们党领导立法的经验,出台了《关于加强党领导立法工作的意见》（中发〔2016〕10 号文件）.党对立法工作的领导,包括党领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题,有立法权的地方党委按照大政方针领导本地区立法工作.党领导立法工作必须遵循四个原则,即坚持主要实行政治领导、坚持决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作.副委员长在第二十二次全国地方立法研讨会上明确要求,地方立法要落实党委领导责任、建立健全立法机关党组向党委请示报告制度、发挥地方人大常委会党组的作用,强调要旗帜鲜明地始终坚持党领导立法工作不动摇,不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法格局,确保立法反映党和国家事业发展要求,努力为实现党对各项事业的领导提供坚强的法律保障.
对党绝对忠诚,忠于党的立法事业,是做好立法工作的根本,也是立法人最重要的政治品格.体现在立法工作中,就是要深入学习贯彻总书记关于党领导立法的重要思想,把党的领导贯穿到立法全过程,从法律制度上保证党的理论路线方针政策和重大决策部署的贯彻实施.一是站位要高.做好立法工作,必须始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,将落实重大决策部署作为立法工作的重中之重.努力将立法工作放到经济社会发展的大局中筹划,放到改革发展稳定的全局中审视,放到国际国内的政治经济环境中思考,自觉围绕党和国家中心工作,通过立法确保重大战略决策和部署得到贯彻落实.二是汇报要准.对法律案、法规案中涉及重大制度设计或利益格局调整的核心问题、深刻影响部门权力责任和公民权利义务的关键问题、可能引发国内外广泛关注的敏感问题,要下大气力和苦功夫,组织力量集中攻关.提出解决问题的方案,要“瞻前顾后”“照应左右”,确保法律条文有坚实的政策、实践和共识基础.请示汇报要注意及时掌握新精神、新情况,牢牢抓住立法涉及的重大体制和重大政策调整等重大问题,突出重点和难点,既要语言精练,又要逻辑严密、条理清晰.三是敢于担当.对于重大立法争议,要充分听取各方面的意见和建议,加强沟通协调,努力形成共识,但原则问题必须坚持,还要以理服人.对于实在无法取得共识或一致的,要如实向党或地方党委汇报不同方案的利弊；同时,不能当“甩手掌柜”,要从政治高度、全局角度思考研究问题,以对党的事业和人民利益极端负责的态度,提出对策和倾向性意见,报请党或地方党委决策.
（作者单位：全国人大常委会法制工作委员会）
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