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中国国家公园的大一统未来
春节前与尚在林业系统内工作的校友同学见面,说起 “林家铺子”的未来,不免又是玩笑性质的猜猜猜.林业系统主管部门的行政级别,1998 年从林业部降为副部级的国家林业局,至今已 20 年.每次政府机构改革关口,坊间都会演绎两出“猜未来”游戏.只是这一次,变化似乎更切近了.
3 月 2 日,看《通过深化党和国家机构改革决定》的新闻,注意到“转变政府职能,优化政府机构设置和职能配置”部分,有这句：“改革自然资源和生态环境管理体制”.
至少有一项改革,是肯定包括在这短短一句中的.这就是 2017 年 9 月 26 日,、国务院印发的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）,指明“建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务”,“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一”.
何为国家公园
我当初高考报了后来就读的那所林业大学,最主要的原因,就是一眼看中了叫做“自然保护区资源管理”的专业名称,当时是全国惟一,觉得又酷又神圣.本科毕业论文,是《中国自然保护区分布的数量分析》.参加工作后,一直做野生动物与自然保护区领域的工作,最常拿出来夸耀的,是自己曾经负责了雅鲁藏布大峡谷和羌塘两个国家级自然保护区和其他若干自治区级自然保护区的科考和总体规划.
现在看来,随着上述管理体制改革很可能在不远的将来落实,我多年工作生活中所熟稔的“自然保护区管理体系”,可能要离开很多人的视野,至少会很大程度地边缘化.
而这项改革,影响所及,从公益性的自然资源保护,到国民的旅行目的地.它的改革路径,也是一种全新模式,其成败得失,似乎不仅限于某个系统一隅了.
绕不过去的问题,一是何为国家公园,二是与以往据主体地位的自然保护区相比,国家公园有哪些不同.
2017年9月,国家发展改革委就建立国家公园体制总体方案答记者问时,这样回答：“与一般的自然保护地相比,国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性,面积更大,生态系统更完整,保护更严格,管理层级更高.”
归纳一下,新的国家公园与以往的自然保护区相比,突出特点可以称为“大一统”.“大”容易理解.所谓“一统”,一是在“名”上,要以“国家公园” 的体系,整体上定义中国的自然保护地,二是在“实”上,实现集中统一的管理.
在已有的试点中,例子很多,比如浙江钱江源、福建武夷山等国家公园试点,最明显的特点就是“大”,直接合并了之前的多个自然保护区、森林公园、风景名胜区.“大”,典型性和代表性就更强,生态系统就更完整.
至于“一统”,《建立国家公园体制总体方案》说得也很清楚,“构建以国家公园为代表的自然保护地体系.进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位”,并“明确了未来统一管理的方向,建立统一管理机构……由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责.”
野生动物和自然保护区管理,是林业部门此前最重要的工作内容之一,这个现实,不可避免地会影响到政府机构改革的走向.
大一统的优与劣
既然为改革,自必是对改革对象的扬弃甚至颠覆.国家公园的“大一统” 特点,也必然地指向之前自然保护区体系的问题,比如“大”,就应指向之前的“小”,至少是相对的“小”,或者说,“还可以更大而没实现”.在自然保护区的相关标准来说,就是面积小,导致生态系统不够完整,生境破碎、割裂,孤岛化严重,诸如此类.
而“一统”,更是指向长期以来自然保护区管理上被诟病最多的地方.从概念体系上,包括自然保护区在内,各种自然保护地名目确实很多,包括地质公园、森林公园、湿地公园、风景名胜区等约十余种.从管理体系上,更地域分割、部门分治,对于许多保护地而言,每挂一块新牌子,意味着又多了一位“婆婆”,“九龙治水”,丝毫不夸张.
按《总体方案》,国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系.可根据实际需要,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责.“由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”,而且“国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”.
不过,“大一统”真的是新的“国家公园”体制相较于既有“自然保护区”体系的最大优胜之处吗？真不见得.这么说,当然并非出于我对“自然保护区”这一名目的偏爱与执念.
尽管到今天对国家公园的概念有很多阐述,但真正把国家公园体制与自然保护区体系对照来讲的,其实不多.事实上,要把现实中的国家公园和自然保护区区分开来,相当难.甚至到现在,国家公园和自然保护区之间,历史上是个什么关系,未来是个什么关系,仍然缺少权威说法.
先说国家公园.国家公园出现较早,目前已有 100 多个国家建立了国家公园.1994年,世界自然保护联盟（简称“IUCN”）在布宜诺斯艾利斯召开的“世界自然保护大会” 上提出了“IUCN 自然保护地分类体系”.IUCN 根据不同国家的保护地保护管理实践,将各国的保护地体系总结为6 类,国家公园为类别 II,定义为：“大面积自然或近自然区域,用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征,同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游憩的机会.”
与之相对应的,是两个 I 类自然保护地,为“Ia：严格自然保护区”和“Ib：原野保护地”.
国家公园与自然保护区,在这个框架下是互相不统属的、但有可能有交集的范畴,它们都在“自然保护地”下.此外,自然保护地还有其他一些类型,比如自然纪念物等.
自然保护区是可以分为狭义和广义两个概念的,广义的自然保护区,其实也就是前面说的大的“自然保护地” 概念.狭义的“自然保护区”,则是中国最早的自然保护区类型.中国自然保护体系建设,最早来自前苏联,特点是管理刻板,种类少,有浓厚的计划经济与行政管理色彩.
但是,改革开放后,中国自然保护区开始接受更多的现代理念,包括欧美国家公园的理念,并应用于实践.所以,尽管严格按照《自然保护区条例》的定义,我国所有的自然保护区都应属于 IUCN 自然保护地类别 Ia,即严格意义的保护区,但从实际管理角度看,很多中国自然保护区兼具生物多样性保护和接待游客的功能,因此实质上属于类别 II——“国家公园”.类别 II 虽然部分作为旅游区对游客开放,但其对生物多样性的保护力度很大.
在《自然保护区条例》中,从区划到分类,也都预留了很大空间.比如说,根据《自然保护区条例》,在保护区的实验区内,是可以从事除一些特殊禁止项目之外的生产、旅游等项目的.
也是因为这个原因,以往国家公园、森林公园和自然保护区等不同名目的规划,从功能、分区、设计到预算,大同小异,相当多文本都几乎可以直接拷贝.
“IUCN 自然保护地分类体系”很大程度会考虑到保护的严格程度.但在中国,没有哪个保护地,无论是自然保护区,还是国家公园,不试图在“保护”与“开发” 这两个矛盾中做到平衡.在名义上保护级别最为严格的自然保护区,规划文本中通常也有专门的旅游开发章节,甚至会列入部分经费预算；而在哪怕最为开放的森林公园或风景名胜区,也会列入相关的保护内容.实际上,在以往,“风景名胜区”对外使用的,就是“国家公园” 的英文名称.
通常来说,国家公园的保护严格程度,应当比自然保护区更宽松.但按照《总体方案》：“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域……,实行最严格的保护.”“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能.”改革后中国国家公园的主体目标,与原来的自然保护区相比,只会更严格.“国家公园”在定性上趋严,“自然保护区”在实践中从宽,两者的距离就更近了.
而多年来,自然保护区管理部门一直试图将风景名胜区、森林公园,都置于一个至少是广义的“自然保护区” 概念之下.也就是说,之前,是“自然保护区”努力“一统”,今后,是“国家公园”“一统”,成为最主要的也更高层级的体系.至于那些没有被划入国家公园的自然保护区及其他保护地怎么办,《总体方案》说,还要研究.
有待探索的国家公园模式
那么新的国家公园和自然保护区的概念,有没有本质区别呢？至少从目前公开的权威部门所阐述的内容来看,区别没有那么大.也因为这一点,新的国家公园体系恐怕还需要更多的探索.而积弊能否去除,也要看这些积弊的根源在哪里.
比如,自然保护地名目多,没有“统一”,是不是个问题,其实并不能一概而论.目前中国不同保护地之间的管理,主要是度的区分.保护地类型的多样性丰富,理论上讲,更有利于在最大范围内,覆盖不同保护层级和保护模式需求的对象.甚至所谓“九龙治水”,问题很多,但也有让各部门和地方各尽其责,充分发挥积极性的一面.利弊并非全无讨论空间.
再比如面积大小.原有的自然保护区,很多时候面积小,“碎片化”,倒也不是规划者没眼光没魄力,而是因为保护区规划评审,本身有一套标准,像为了保证规划的保护区内不会有大量人类活动区域,或为了避免保护区内出现大型生产企业,就尽量收缩,或者干脆把一些人类密集活动区域划到保护区外.如果仅仅是将这些原来回避的区域合在一起,扩大了保护范围,也不过相当于把原有保护区的“录取标准”放松,并不能自动实现预期的更好保护效果.
那么管理体制改革的意义在哪里？
我的理解是,新的国家公园体制,触及了极为重要的两“权”：一是所有权,二是管理权.
所有权,按照《总体方案》,“国家公园内全民所有自然资源资产所有权由政府和省级政府分级行使.其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使.条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由政府直接行使.”同时,“按照自然资源统一确权登记办法,国家公园可作为独立自然资源登记单元,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记.”
管理权,包括“政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的,地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作.省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的,政府要履行应有事权,加大指导和支持力度.国家公园所在地方政府行使辖区（包括国家公园）经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责.”
简单地理解,由于所有权和管理权的“集中向上”,相当于把国家公园,至少大的国家公园,变成了一个“生态特区”.在我看来,这是此次改革的实质变化.所有权和管理权的问题,一直以来,都是困扰自然保护区管理的根本问题.这些问题解决了,相比之下,“九龙治水”,或者保护区大一点小一点,倒真不是多大的事情.
老问题如何在新瓶子里消化
前两年的三江源国家级自然保护区盗矿点事件,《自然保护区条例》第二十六条规定,“禁止在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙等活动”,三江源国家级自然保护区成立于 2000 年,而涉事企业 2008 年才从青海省国土资源厅取得采矿权,当年的相关矿权批复存疑.不管真实情况如何,从经验来说,一个县处级的国家级保护区管理机构,人事编制都在地方,假使地方政府出现违规,要求管理部门硬碰硬顶回去,是有些难度.
而未来的体系下,比如某两省交界处的两三个保护区及风景名胜区合并成一个国家公园后,将由国家专门管理部门直接管理.地方上相关省份可能需要出人员编制,也可能不需要,但具体插手事权的情况,会少很多.即使有违规情况,国家公园管理部门也有底气依法行事.
这些问题,在自然保护区时代存在不存在？有没有尝试过解决？显然都是有的.今天的中国自然保护区体制,也不是一开始设计好的,是各方面力量,包括利益诉求博弈的结果.其中有些问题始终未能解决,无非是缺少必要的条件.其中最主要的几个条件,是政府财力、对地方的协调,以及改革决心.
所以如果没有“国家公园”,就用原有的“自然保护区”的名目,能不能实现“国家公园体制”的改革目标？我个人认为,也可以的.但是,因为在既有的“自然保护区”体系上,已经附着生长了太多的利益、人事纠葛,要想理顺、重建,成本巨大,谈何容易.相对而言,反倒是用一个“国家公园”的“新瓶”,把既有自然保护区及其他自然保护地的“番号”、“建制”打散再造,如此改革,会顺畅很多.
好比有人对旧屋,是不断翻新、补缀,有人则重起炉灶,拆倒再建,这是不同的改革路径,前者颇类于“摸着石头”,后者则大开大合.至于一些专家论证“国家公园”比“自然保护区”的理念如何先进,不妨视为增强改革合法性的必然之举来理解.
这也是国家公园体制建立进程中,“顶层设计”被反复提出的原因.自然保护区体系存在的问题,当然不止存在于这一个领域.大胆一点预期,建立国家公园体制,未必不能成为未来一些领域改革的全息模版.当然,在此之前,国家公园必须证明,这样的模式确实可以兴利除弊.比如收归统管后如何保证地方在保护上的积极参与,如何降低“保护地直辖”在财政上造成的压力——另起炉灶不难,难的是那些“老问题”,如何被妥帖地在“新瓶”里被消化掉.
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