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城乡义务教育一体化中政府职能的三重梗阻和疏通
摘 要：义务教育的公共产品性质和我国集权化教育财政体制所具备的优势决定了政府是实现城乡义务教育一体化发展中责任最大、效率最高的主体.但是政府在推动城乡义务教育一体化发展的过程中,却出现了缺位、越位与错位的三重职能梗阻.这表现在：第一,义务教育经费支出总量偏少,并且结构失衡；第二,义务教育一体化模式一刀切,农村学校的特色不能凸显；第三,义务教育发展财政事权与支出责任不匹配,经费的使用效率偏低.城乡义务教育一体化发展中政府职能疏通的路径有三条：第一,建立教育财政支出的长效增长机制,调整并优化财政支出的结构；第二,增强农村学校内部造血功能,尊重学校差异、彰显学校特色；第三,科学划定各级政府之间的财政事权与支出责任,提高经费的使用效率.
关键词：义务教育；一体化发展；公共产品；政府职能
2005 年国务院颁布《关于深化农村义务教育经
费保障机制改革的通知》以后,我国城乡义务教育的一体化程度显著提升.但是,城乡义务教育要实现高效、优质的一体化,仍然任重而道远.“义务教育的优质均衡发展并非常规的行政任务,更不是政府对人民的恩赐.它是一种法律要求,是政府不可推卸的责任.”［1］这是由义务教育的公共产品性质和我国集权化教育财政体制所具有的优势决定的.
一、政府：实现城乡义务教育一体化发展中责任最大、效率最高的主体
（一）必要性：义务教育的公共产品性质所决定
公共产品理论（Public goods theory）是经济学研究者用来分析和判断某种社会产品是否属于公共产品的思想武器.该理论范畴内的公共产品“是指不论是否有意愿购买,都能使全体社会成员从中受益的物品,它具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性”.［2］当我们将目光聚焦到义务教育时,可能会发现公共产品所具备的三个特征同样显现于义务教育之上.
义务教育并非天然就具有消费的非竞争性,特别是在经济社会发展水平不高时,一个人接受义务教育机会的增加必然会减小另外一个人接受义务教育的机会,抑或是降低其接受义务教育的质量.
但是从设置的目的和具有的特性来说,义务教育必然具有消费的非竞争性.当然,这里的非竞争性并不是说学生之间绝对不存在任何形式和任意程度的竞争,这在任何时代任何区域都是难以实现的.
它更多指向的是本意上和实质上的非竞争性——任何人接受义务教育的同时都不会将其他人排斥在义务教育之外.受益的非排他性是指“产品消费过程中所产生的利益不能被某个消费者所专有,几乎不可能排除其他人从中受益”［3］.受益的非排他体现在不仅仅接受义务教育的学生本人可以从中受益,知识得以增长、能力得以提升、品行得以改善等,其家庭、他人、社会、国家都将从中获得或直接或间接的好处.教育的本体功能（internal function）和延伸功能（external function）无疑是其受益的非排他性的最好注脚.而效用的不可分割性指的是产品面向整个社会和所有群体,而不是人为将产品分割,按照谁付款、谁享用的原则来加以处置,因此具有平等消费和共同享有的特征.《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“义务教育是国家必须加以保障的公益性事业,所有的适龄人群都必须接受.”很显然,具有强制性、免费性、普及性特点的义务教育便具有了不可分割性.基于此,义务教育理应被划归到公共产品的阵营中.如果公共产品是通过市场来提供,那么将会出现严重的免费搭便车现象,因为在市场经济下,许多人都在追求利益的最大化.因此,义务教育作为典型的公共产品,应该也必须主要由政府来均衡供给.
（二）可能性：集权化教育财政体制的优势所在
在崇尚自由、分权、的当代社会,集权化的管理体制更容易被视为官僚主义的母体而饱受诟病.“教育活动中的官僚主义习气必须消灭,而教育的管理必须实行分权制.”［4］传统的公共产品供给理论和财政分权理论也认为,地方政府由于更贴近实践,占据着明显的信息优势,能够更好地了解当事人的需求和适应地方的多样性,因此义务教育由地方政府来供给效果会更好.“由于地方政府之间存在着明显的标尺竞争（yardstick competition）行为,地方政府管辖内的居民可以通过用脚（voting-byfoot）或用手（voting-by-hand）的双重机制迫使当时政府提高诸如义务教育等公共产品的供给效率和公平程度.”［5］但是,传统的公共产品供给理论和财政分权理论并没有在现实中得到改革经验的证实,反而被越来越多的改革实践所证伪.就我国来说,从1985 年我国贯彻落实《关于教育体制改革的决定》到2005 年国务院颁布《关于深化农村义务教育体制改革的决定》,再到目前为止,30 余年的教育财政改革大致可以分为4 个阶段：1985-1993 年,我国实行以“地方负责、分级管理、以乡为主”的义务教育管理体制；1994-2000 年,我国实行以“地方负责、分级管理、以县为主、乡镇为辅”的义务教育管理体制；2001-2005 年,我国实行以“地方负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制；2006 年至目前,我国义务教育实行“省级统筹、以县为主”的新机制.4 个阶段的改革呈现出明显的重心上移、不断集权的趋势.“教育财政体制的分权改革导致了中国的义务教育特别是城乡义务教育均衡状况的持续性恶化.而提高义务教育供给的集权程度,上移义务教育财政支出的重心,是解决城乡义务教育严重不均衡的有效手段.中国义务教育财政支出的重心从乡到县然后到省的上移过程,也是包括城乡之间、区域之间、省际之间在内的教育公平取得显著成效的过程.”［6］由此我们不难看出,集权化的教育财政体制,更有利于城乡义务教育的一体化发展.因此,政府,特别是政府,在实现城乡义务教育一体化发展中担负着难以推卸的责任,也是实现城乡义务教育一体化发展中效率最高的主体.
二、缺位、越位与错位：城乡义务教育一体化发展中政府职能的三重梗阻
（一）政府职能缺位：义务教育经费支出总量依
然偏少,并且呈现出结构失衡的新问题2012 年,我国年度财政性教育经费支出占GDP比重首次达到了4%,近20 年的“追4”梦想终于得以实现.我们在为取得的成就备受鼓舞的同时,更要保持清醒的头脑.首先,4%的目标水平是在20 世纪80 年代,以厉以宁教授为代表的经济学家响应国家号召,通过国际比较的方式、运用回归分析的方法、研究各国教育财政保障的通常做法得出来的.
相较于当时,现在的国内形势和国际背景均发生了翻天覆地的变化,4%的目标是否仍然适用,并没有最新的研究加以论证.其次,4%的财政性教育经费支出无论是和发达国家相比,还是和与我国处于同一发展水平的发展中国家（中等偏上收入国家）相比,都不算是一个很高的比例,甚至和世界平均支出水平相比还存在着不小的差距.“2015 年,我国财政性教育经费占GDP 的比重为4.26%,同一时期,发达国家该比值为5.17%,中等偏上收入国家的比值为4.41%,世界平均比值为4.57.”［7］如果把人口基数计算在内,“我国人均公共教育支出仅占人均GDP的0.82%,而同时期美国该比例为6.10%,巴西该比值为2.29%,在发展水平大致相当的金砖五国中,我们仍位列最后”［8］.因此,我们可以说,4%只能算是达到了及格线而已.
如果说财政性教育经费支出占国民生产总值的比例能够侧面反映出政府的职能是否行驶到位的话,那么教育经费支出的结构就可以反映出政府经费支出是否科学合理.即便是在教育经费比较充足的国家或地区,如果教育经费支出结构不够合理,那么也很难发挥教育促进经济社会发展的目的.从目前来看,我国义务教育在经费支出总量偏少的同时,还呈现出结构失衡的问题,主要表现为以下三个方面：第一,从教育经费的层级分布上.
在属性来看,义务教育可以划归到纯公共产品的范畴,而高等教育更多的归属于准公共产品.与世界上多数国家相比,“我国投入到高等教育领域的公共经费占GDP 的比值偏高,而投入到义务教育领域的公共经费占GDP 的比值偏低”［9］.这可能与义务教育的投资周期长、见效慢而高等教育能够在短期内培养大量人才、解决经济社会发展中难题有关.
第二,教育经费的使用途径上.用于农村义务教育
的财政性经费中,“资本性支出（Capital expenditure）的比例偏高,经常性支出的（Current expenditure）比例偏低”［10］.投入到农村教育的财政经费多数用于固定资产购置、危房改造、基础设施建设等,而维持教育教学人员生活所需的工资、福利和保障农村学校正常运转的公用经费等经常性支出大大低于国际总体水平.这就导致了在农村学校依然挣扎在基本的生存线上时,城市学校却在谋求更高层次发展的两重天的格局.第三,从现代教学设备和教学理念来看.学校多媒体设备和其他现代教学设施的平均数量,比如运动场馆、实验仪器、音体美器材等,从城市到乡村呈现出明显的逐级降低趋势,城乡差距极为显著.同时,农村教师的专业知识和专业能力还存在一定程度的欠缺,对新教学理念的接受能力和城市教师相比也显得较为薄弱.
许多农村教师表示,“对新课改所倡导的‘自主’‘合作’‘探究’等新的学习方式以及慕课、微课和翻转课堂等新的教学方式,都知之甚少,更不知道如何加以践行”［11］.
（二）政府职能越位：促进义务教育一体化发展采取一刀切的模式,农村学校的特色难以彰显虽然集权化的教育财政体制更有利于城乡义务
教育的一体化发展,但这并不意味着政府权力的触角就应该延伸到学校的每一个角落.政府权力只有在适当的程度、恰切的范围和适宜的领域,才能发挥其应有的功能,一旦超脱出去,就会导致政府职能的越位.所谓政府职能越位,表征的是在城乡义务教育一体化发展过程中,政府的权力过分张扬,超越了合理的范围,干预了许多不应该由政府参与的事情.
从本真意义上讲,城市和乡村的义务教育不论是在师资上,还是在学生上,抑或是在文化背景上,都存在一定的差异,都有各自的特色,这些差异和特色是没有必要也不可能消除的.因此,城乡义务教育的一体化发展不应该是简单地将资源进行均等化分,而应该根据当地具体的需求和资源供求状况进行有差异的均衡配置.但是,由于受城乡二元发展模式的长期影响,政府不自觉地秉持一种城乡教育存在优劣之分的思维方式.在这种思维方式的驱使下,某些政府将城市教育贴上优质性、现代化、示范性的标签,将农村教育视为传统的、劣质的、落后的代名词.在推动城乡义务教育一体化发展过程中,政府部门虽然从外部给农村义务教育制定了更多的优惠政策,投入了更多的资源,给予了更多的支持,但是却疏于挖掘农村教育的特色,因此并不能调动起农村学校自身的积极性.甚至,有些地区为了更快速和高效地推动城乡义务教育一体化发展,建立了有着统一模式的“标准校”“样板校”与“合格校”等,并将其作为其他学校效仿的模板,由此导致了义务教育学校同质化发展的现象.
而“标准校”“样板校”“合格校”的择取都是以城市为中心,以城市的刚性文化为准绳,鲜有农村学校能够进入到“标准”“样板”“合格”的阵营中.政府在义务教育一体化发展中的越位行为使得农村学校只能根据政府指示的模板来复制城市学校发展模式,因此难免会压抑农村学校的发展动力和办学活力,严重挫伤农村学校的自主性和创造性,甚至会滋生和助长农村学校“ 等”“ 要”“ 靠”的惰性行为.这种一刀切的做法并没有给农村学校根据所在区域的特色与需求来实现一体化发展的机会和空间,只能走向形式上的一体化,而离实质性的、特色性一体化渐行渐远.
（三）政府职能错位：义务教育发展财政事权与支出责任的不匹配,导致经费的使用效率偏低义务教育的公共产品属性决定了政府是其供给
并且是均衡供给的主要责任人.但是政府作为一个抽象的概念,在现代科层制管理体系中被分为多个层级,不同层级之间都有自身的特性和利益诉求,并且对义务教育等公共产品的占有程度、分配倾向、使用效率均有不同主张.如果不能科学划定各级政府之间的边界,界清各级政府之间的权责,便极有可能会出现政府职能的错位.
基于对义务教育在经济社会以及国民素质提高进程中可以重要作用的重新认识,以及自身在义务教育发展中应该承担责任的再次确认,政府在通过税费改革增加自身收入的同时,对义务教育发展中的财权与事权进行了多次调整与重新组合,并加大了对农村义务教育的投入和支付转移.转移支付制度作为一种因分税制改革所导致的政府和地方政府财力失衡而延伸出的修补性设计,然而,不论多么完善的制度安排,都很难从源头上解决政府与地方政府在财政事权与支出责任上彼此交叉、相互掣肘的问题.所以,虽然政府通过转移支付的方式给予地方政府一些支持,但是,“概念上是支持而不是责任,数额上也仅仅是杯水车薪”［12］,这和当今世界普遍推崇的“公共财政提供的服务应该均等化”的现代管理理念还具有一定的距离.
尽管政府加大了对农村义务教育的支出力度,但每年的投入额还不具体,甚至还缺乏科学依据.而地方政府和基层学校也很难准确预测获得政府的拨款数额,更不用说将拨款用到刀刃上了.财政事权与支出责任在政府和地方政府之间的不相匹配,必然会导致教育经费使用效率的低下.因此,从制度设计的源头着手,科学调整和合理厘定政府间的财政事权与支出责任,要比通过政府的转移支付来填补地方的不足更具科学性和可取性.
三、三条路径：城乡义务教育一体化发展中政府职能的疏通
（一）建立教育财政支出的长效增长机制,调整并优化城乡义务教育的结构配置
“追4”梦想的实现,意味着我国义务教育步入了从“外延式量的扩张”向“内涵式质的发展”转变的新阶段.在新的发展阶段,我们要将工作的重心转移到“稳增长、调结构”上来,建立教育财政投入的长效增长机制,并在此基础上盘活存量,调整并优化城乡义务教育的支出结构.
要建立教育财政支出的长效稳定增长机制,必须要改变“以收定支”的教育财政支出思路.20 世纪80 年代我们确定的财政性教育经费占GDP 总量4%的目标,就是教育财政支出“以收定支”的典型表现.它是老一辈教育经济学家根据当时的经济发展阶段和水平所确立的一个相对合理的教育投入水平,考量的主要是经济发展对教育支出的制约和影响.在当时“以经济建设为中心”的导向下,也是为了保证对教育的支出不会太低也不会过高,以免对经济增长产生不利的影响.因此,在当前我国经济发展步入“新常态”的情况下,“以收定支”的教育财政支出思路,并不能保证《中华人民共和国教育法》所确定的教育优先发展的地位.我们认为,建立与物价水平、国家财政状况、学校办学需求联动的生均拨款标准,并参照教育财政支出的国际水平,持续提升义务教育阶段生均拨款费用是教育财政支出长效稳定增长的可行性路径.
“供给侧结构性改革”,为我们调整并优化义务教育财政经费的支出结构提供了思路.首先,由于义务教育和高等教育在人数比例和基本属性上存在差异,我们在确定二者支出的合理比例时,不能只观照经费支出的总量,还要将各阶段教育的生均经费和人均国内生产总值的比值（即各阶段生均教育经费指数）纳入到评估指标中.其次,由于农村教育发展“欠债”太多,我国财政性教育经费支出主要拨付到农村学校的资本性支出领域.在党的领导和各级政府的努力下,农村学校很快就能跨越需要进行大规模资本性支出的阶段.届时教育支出要改变“重物质轻人事”的格局,将经常性支出所占的比例提高到国际总体水平,提高教育教学工作人员的福利待遇等.最后,加大对农村地区现代教学设备购置的支持力度,巩固“三通两平台”的建设效果.在此基础上,通过“互联网+”等方式对农村教师进行现代教学理念的普及和推广.
（二）增强农村学校内部造血功能,实现尊重差异、彰显特色的实质性一体化
罗尔斯（John Rawls）提出了正义的两个原则：
“第一,每一个人都应该享有均等的基本自由；第二,只允许让处于最不利者享有最有利的差异的存在.”［13］第二个原则就是著名的“ 差异原则”
（difference principle）,认为真正意义上的公平并不是要消除差异,而是一种基于差异和关注差异的公
平.“十二五”期间,在各级政府和各方力量的共同努力下,我国的农村义务教育不论是在教育经费的支出方面,还是在资源的配置方面,都成绩斐然.
所以,整个“十三五”期间,农村义务教育的重中之重就是进一步的提高教育教学质量,以进一步的缩小与城市学校之间长期存在的质量差异.对此,教育部副部长陈小姬曾说过：“中国基础教育发展已站在新的历史起点上,从‘有学上’向‘上好学’的发展阶段转变.”［14］这其实是在告诉我们,在城乡义务教育之间的鸿沟逐渐被填平的脉络下,政府工作的重心也应该由刚开始的实现义务教育经费支出一体化等初级阶段转变到以尊重差异和凸显特色来提升质量的高级阶段.
以尊重差异和凸显特色来提升农村学校的教育教学质量,首先需要我们进行一场认知方式的转变,即实现从“城乡教育存在优劣之分”到“城乡教育仅仅是特征之别”的转变.城乡义务教育的一体化并非是简单的同质化和平均化,也不是用同一种模式约束所有的学校.因此,政府在进行城乡义务教育一体化发展的顶层设计时,比如在进行城乡义务教育学校的标准化建设时,要摒弃“提供整齐划一的同质性的教育才是教育公平”的陈腐看法,［15］不搞“一刀切”.在坚持基本的建设标准的基础上,允许甚至鼓励学校在整体规划、校园选址、建筑形式、功能区划分等方面融入学校的办学经验、办学特色和办学理念,打破“千校一面”办学风格.其次,政府在推广现代化的办学模式时,要将先进的办学经验与当地的文化传统以及群众的真实需求匹配起来.因为“衡量公共品供给的质量,要以公共品供给能够反映微观经济主体的偏好为原则”［16］.最后,政府要给予学校更多的办学自主权.事物发展的内外因辩证法启示我们,在促进城乡义务教育一体化发展的过程中,仅仅依靠政府部门的外部输血还远远不够,必须在加大对农村教育经费投入的同时,增强农村学校自身的造血功能,从而让城乡义务教育在尊重差异、彰显特色的基础上实现实质性的一体化.
（三）厘清各级政府之间的财政事权与支出责任,提高教育经费的使用效率
我国的教育财政体制设计存在一种惯性,即在不触动目前各级政府既得利益的前提下,重新安排一个补充性的制度框架,并以这个补充性的框架为基础,对教育财政体制进行不触及根本的修补.然而,试图通过这种方式来彻底厘清各级政府之间的财政事权与支出责任,从根本上解决教育经费的使用效率问题并不太现实.转移支付作为一种补充性的制度框架,可以分为不指定特殊用途的一般转移支付和服务于特定目的的专项转移支付.“一般性转移支付对基本公共服务的供给影响是极其微弱”,“专项转移支付相比于一般性的转移支付虽然更能够改善基本公共服务的供给状况”.［17］但由于2015 年国务院印发的《关于改革和完善对地方转移支付制度的意见》明确提出要严格控制专项转移支付的比例,且专项转移支付并没有给予地方政府和基层学校多少自由裁量权.因此,相对于通过补充性的制度框架对教育财政体制进行修补而言,通过定责任、划标准、设激励等方式,厘清各级政府之间的财政事权与支出责任更具优越性.
首先,通过定责任来实现“政府对于农村义务教育责任的回归,以此来保障农村弱势群体的底线公平”［18］.义务教育作为公共产品,理应由政府负责举办.因此,这里使用了“负责”而不是“支持”,就是要将举办义务教育的责任重心进一步上移到政府,强化其在城乡义务教育一体化发展中的统筹地位.甚至,义务教育财政事权与支出责任的划分格局也应该从“支持、省级统筹、以县为主”提升为“统筹、省级为主、地方参与”
程.其次,通过定标准来明确农村义务教育阶段生均经费和生均财政拨款的国家标准和分省标准.
在此基础上,还要根据各地财政的实际状况以及地方供给相同教育服务所需要的成本对标准进行动态调整.最后,通过制定激励机制来激发地方政府参与农村学校建设的热情,防止教育经费的“溢出效应”.举办义务教育责任重心的上移并不意味着地方政府可以放弃自身应该承担的责任.为此,政府应该建构起科学的教育支出绩效评价体系,对地方政府经费的使用效率进行约束、监督、激励,以确保地方政府在农村义务教育发展中的在场.
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