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新时代背景下全民健身政策执行的制约因素和路径选择

钟亚平

(武汉体育学院 体育大数据研究中心,湖北 武汉 430079)

摘 要:

对我国全民健身政策执行过程进行分析研究发现,全民健身政策体系本身所具有的限制性缺陷、政策执行机制协调不畅、政策执行中资源不足与统制工具单一、目标群体的低组织化等,是阻滞全民健身政策贯彻落实的重要因素.在新时代,体育事业要满足“人民对美好生活的需求”,必须进一步构建和完善全民健身法律法规体系,突出政策索引机制;创新跨域执行融合机制,推动多元参与协同共治进程;优化资源配置,扩大有效供给;创新完善保障机制,形成统制工具合力;利用“互联网+全民健身”智慧平台,推动社会组织创新发展,提升政策执行目标群体的满意度.

关键词:新时代;全民健身;政策;政策执行;史密斯模型

中图分类号:G8005

文献标识码:A文章编号:

1000520X(2018)04000507

Limitations and Choice of National Fitness Policy Implementation

in ChinaUnder Background of “New Era”

ZHONG Yaping

(Sports Big Data Research Center, Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China)

Abstract:

The ineffective implementation of national fitness policies under the background of “new era” has become a major obstacle to satiying “the people’s need for a better life”. By means of the Smith’s PolicyImplementationProcessing Framework, this paper analyzed the implementation process of national fitness policies in China. The result showed that the limitation of the policy system, the poor policy executive system, the lack of resources and execution tools, the loose organization of target groups were the major causes. Therefore, the systematized national fitness policies should be further constructed and the policy indexing mechani should be highlighted. The innovated, cross regional execution mechani should be established and the process of collaborative participatory governance should be promoted. The allocation of resources should be optimized and the effective supply of resources should be expanded. The guarantee system should be improved and the combined execution force should be formed. The intelligent platform of “internet + fitness” should be applied to promote the development of social organizations; the satiaction of policy target groups should be enhanced. A benign ecological policy environment should be formed. Through a variety of effective paths, the implementation process of national fitness policies in China can be promoted and improved.

Key words:

new era; national fitness policy; policy implementation; Smith model

1问题的提出与研究思路

党的十九大报告明确宣布中国特色社会主义进入了新时代,明确提出“广泛开展全民健身运动,加快推进体育强国建设”[1].全民健身作为一项关系国民健康、经济建设、社会生态发展和满足“人民对美好生活的需求”的综合性发展事业,理应更好地履行中国特色社会主义新时代的使命和担当.然而,分析我国全民健身政策颁布实施的脉络不难发现,相对于政策制定,政策执行方面的效果不容乐观,业已成为阻滞我国全民健身事业发展的一大顽疾.这与总书记在第三次会议中着重强调要提升政策执行力、要抓落实的当务之急形成了明显的落差.因此,正确认识并分析我国全民健身政策执行中的症结,探寻有效的治理方略,对进一步推动全民健身运动的发展、确保人民群众“美好生活”的实现具有极为重要的意义.

有鉴于此,本研究拟运用史密斯政策执行过程模型[2],从政策本体、执行机构、目标群体和政策执行环境四个维度,全方位、多视角地分析我国全民健身政策的实施状况,进而提出提升政策执行力的有效路径和方略.

2全民健身政策执行的制约因素分析

2.1我国全民健身政策的本体状况

2.1.1政策数量少,层次偏低,整体约束力不强

第4期钟亚平:“新时代”背景下全民健身政策执行的制约因素与路径选择

武汉体育学院学报第52卷

我国全民健身迄今没有制订专门的专项法律,相关的政策法规文件仅以《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)中的相关条款为法律依据.就层次来看,国家层面的行政法规仅有4个;地方性法规和部门规章共有119件,占全部现行有效的全民健身相关政策法规文件的12%;而大量的地方规范性文件占据全部政策法规文件的86.57%,实际上成为现行有效的全民健身相关政策法规文件的主体.这种结构表明,我国全民健身的整体数量有限、层次偏低.特别是立法性、全国性的法规偏少,地方性法规、部门规章较多.这种主要依靠地方性法规、部门性规章和未经正规立法程序制定的“红头文件”治理的情况极易减弱政策法规本身所必须具备的、最基本的权威性和刚性约束力,进而影响执法者的坚定性和自信心,并降低违法者的敬畏感和威摄感,最终影响到全民健身各项政策法规的有效执行.

2.1.2政策法规文件的公民参与度小

任何政策法规,包括全民健身政策法规长效机制的形成必须以政策目标群体广泛的认同度作为保障.有研究表明,我国政策法规制定的普通市民参与度只有12.5%[3].虽然,一些国发性政策法规如《全民健身计划》的出台也曾通过各种渠道征集过民众的意见,但是,由于宣传力度不够、公民参与意识不强、表达诉求水平较低等多种原因,计划制定过程中的互动未能取得预期实效,甚至转化为政府和地方政府之间、各级政府与各职能部门之间利益博弈与妥协的一种形式.质言之,这种现象在我国地方基层政府依据国家有关规定与要求,配套制定地方全民健身政策法规时表现更加明显.他们往往比较重视政策是否合乎国家有关政策法规,却在很大程度上忽略了本地社会公众对全民健身的实际需求与利益诉求.不少地方政府在制定本地全民健身政策法规时客观上存在“工作人员起草、行政领导拍板”的倾向,而忘却了公民参与或流于形式.

2.1.3政策法规体系缺乏前瞻性、系统性

有关研究认为,我国全民健身的政策法规体系存在前瞻性、系统性不足,配套性政策缺乏的问题[4].联系我国全民健身运动的实际,由于缺乏配套政策支持而导致政策执行效果不佳甚至全民健身政策目标完全落空的例子并不鲜见.譬如,为了保障全民健身的活动安全,2005年颁布的《北京市全民健身条例》的第二十六条就积极倡导参加全民健身活动的人员办理人身意外伤害保险.然而现实中,保险机构出于经济利益的考虑,认为体育运动的损伤风险太高而并不愿意将此类业务作为其主营业务.同时,出于类似的考虑,对于体育运动中所发生的意外伤害,现有的“意外险”常常被列入保险公司的免责条款,而未能得到完全的实际保障.也正因为这个缘故,2017年新出台的《北京市全民健身条例》中已将相应的规定条款删除.

2.1.4相关政策法规文件明晰性不足,操作性不强

政策的明晰性是确保政策有效执行的重要前提条件之一,它不仅决定着政策全面、准确的贯彻实施,不致因为内容含混或模棱两可而暴露出政策的漏洞,给各类利益主体留下钻“政策空子”的余地,也直接关联到政策的可操作性[5].现实中,全民健身政策因缺乏明晰性而难以准确操作的事情也不乏其例.仅以《体育法》为例,随着形势的发展我国这部体育根本大法明晰性不足的问题越来越明显地暴露出来,以致为许多学者所诟病:“原则性、指导性规定过多”、“体育责任不够明确”、“具体操作和实施效果受到影响”等[6].国家的《体育法》尚且如此,有关全民健身的地方性政策法规文件缺乏明晰性和可操作性的实例更可以说是俯拾皆是[7,10].

2.2全民健身政策执行机构的情况分析

2.2.1政策执行主体的整合程度欠佳,多元参与协同

共治机制尚未形成

目前,我国全民健身政策是在各级政府指导下,由各级政府体育行政主管部门和各相关机构联合成立的领导小组或指导委员会负责相关政策的执行,旨在形成以政府为主导、体育部门负责组织实施、其他部门通力合作的跨域联动运行机制.然而,现实中这种领导小组或指导委员会往往都挂靠在同级体育局,实际上仍是由体育单一部门执行各项有关政策法规,政府在政策执行过程中的主体作用只是单纯体现在体育行政部门一家的管理上,其整合性并没有真正体现出来.两个部门或多个部门之间在贯彻实施相关政策过程中相互扯皮、推诿的现象经常发生.从全民健身政策法规执行中反映出的管办不分、条块分割是中国行政管理体制中长期存在的一大弊端[8].此外,长期以来,我国全民健身政策执行一直采用由政府主导的单一政策执行主体机制,使政府体育行政部门掌控着政策执行中的绝对资源.而单纯依靠体育行政管理部门的传统意识的制约、行政权力的过度干预、非政府主体参与意识的不足以及社会主体自治能力的欠缺等又极大地制约了多元参与协同共治局面的形成,使体育社会组织及企业和社会有关方面等多元力量在全民健身政策法规执行中的作用受到压抑,远未真正形成全民健身政策执行的多元主体整体推进的合力,对政府、社会、市场3大主体合力推进全民健身事业发展形成严重阻碍[9].

2.2.2政策执行的资源短缺且分布不均衡

党的十九大报告明确指出中国特色社会主义新时代的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1].人、财、物、时间、信息都是重要的管理资源,其中人是核心资源.先从这个核心资源来看,大量的调研数据显示,作为我国全民健身人力资源主体的社会体育指导员长期以来存在着数量不足、质量不高的问题.据国家体育总局颁布的《2014年全民健身活动状况调查公报》反映[10]:我国50岁以上人群受过专业教练指导、其他相关专业训练、社会体育指导的比例仅在32%至44%之间,由此揭示出我国全民健身指导率的明显不足,存在着巨大的提升空间.我国基层群众体育目前比较普遍地以多种临时性组织形式(如自发性的锻炼小组等)代行相应角色,这些临时性组织形式难以有效保障全民健身政策的长期执行效果,故全民健身上升为国家战略的目标与要求很难得到具体落实.

其次,必需的资金支持是保障全民健身事业发展的财经基本资源.尽管近些年来,随着国家经济发展和财政收入的增长,我国体育事业公共投入逐渐增加,但在投入规模和结构方面还难以令人满意.从目前我国公共财政在体育公共服务领域的支出现状来看,2015年文化体育与传媒支出为3 076.64亿元,仅占全国一般公共预算支出的1.75%,远低于教育支出(14.94%)、社会保障和就业支出(10.8%)和医疗卫生与计划生育支出(6.8%)的水平.从文化体育与传媒板块的支出中,体育支出只有356.48亿元,也低于文化支出的1 064.54亿元和广播电视支出的617.84亿元.再从体育事业本身的支出来看,群众体育的支出为36.44亿元,比体育训练的39.97亿元和运动项目管理的38.34亿元也低[11].

另外,从公众享有的体育公共资源程度来看,也不尽人意.问题主要表现在:(1)全民健身基础设施严重匮乏,公众体育锻炼场地严重不足.据2014年12月公布的第六次全国体育场地普查的数据:截至2013年底,我国人均体育场地面积为1.46平方米.虽然与第五次全国体育场地普查相比我国体育场地的数量和人均面积都有了大幅增加,但仍远低于发达国家水平(美国人均体育场地面积16平方米,日本人均体育场地面积为19平方米).(2)结构性、区域性资源配置失衡导致了现在有限资源的浪费.除了总量不足以外,对于人民需求的指向性缺乏和目标层次不清,以及城乡“二元结构”体制非均衡发展模式导致长期以来体育领域中城乡之间的诸多差异,加剧了体育场地设施资源配置的盲目性和不均衡性[12].

2.2.3政策法规执行手段与方式单一,保障机制不健全

目前,我国全民健身政策的执行方式与手段仍主要是沿用长期以来自上而下的命令、通知等,按行政系统垂直向下地强制推动和操控政策的推进.不可否认,行政系统内部这种纵向性、强制性的推动与操控在短时间内确能产生较高的执行效率,但随着时间的推移,由于缺乏内部自我执行机制的强化和调节,导致政策执行动力弱化,加上常态化监管缺失,极易使越来越多的部门或地区(特别是基层部门)出于自身利益考量而开始敷衍塞责、应付差事,从而导致政策执行虎头蛇尾、“一阵风”等不良现象.究其根本,这种不良现象缘于我国全民健身政策法规执行过程中客观存在着执行手段与方式单一、保障机制不健全,如激励机制疲软、监督机制不到位、评价机制随意等问题.所以,虽然我国历来的全民健身政策也都不同程度地拟定了一些激励措施及监督和评价等多种方式以保障政策的顺利执行,但由于未能对症下药而收效甚微.

2.3我国全民健身政策执行的目标群体分析

首先,从城乡居民的经济条件来看,有资料反映,截止2016年底,我国每人每年经济收入在2 300元(人民币)以下的贫困人口仍有4 335万人.这个数据从一个侧面反映了我国城乡居民尚处较低的经济和生活水平.由此形成了我国全民健身政策执行目标群体的两个“端点”:一是我国底层社会民众,包括贫困的农民、进城务工的农民工、城市中的下岗失业者等尚处经济贫困阶层的社会民众,迫于生活的艰辛和压力,他们无暇顾及体育活动,成为全民健身政策实施的一个“端点”.相形之下,经济的发展推动人民的精神文化需求向多元化、多层次、高标准、高品位转变,使经济发达地区的高收入群体成为积极参与全民健身的另一个“端点”[1].

其次,社会大众的体育意识直接影响着参与全民健身的深度与广度,薄弱的大众体育意识势必导致有限的全民健身参与度,进而直接制约全民健身政策执行的可接受度和遵从度.有关研究成果显示,我国公民的体育权利和参与意识普遍存在不足和缺憾,尤其在欠发达地区的农村表现更为明显[12].国家体育总局近年颁布的《2014年全民健身活动状况调查公报》[13]也显示,2014年我国20岁及以上经常参加体育锻炼的人群(包含在校大学生)比例仅为14.7%.将这个数据与经常参加体育锻炼人口比例高达70%以上的日本、芬兰、澳大利亚和新西兰等国家相比,我国体育人口比例仍处很低水平,公民参与体育锻炼的意识还十分淡薄的结论显而易见.而如此之低的体育人口比例和如此淡薄的体育意识,又何谈对体育政策法规的关注度?当然也就更难言及全民健身政策执行的可接受度和遵从度!

同时,我国全民健身政策目标群体的组织化程度也尚处较低水平.据国家体育总局《2014年全民健身活动状况调查公报》的有关数据[10],我国20岁及以上人群参加体育锻炼主要是“自己练”、“与朋友、同事一起练习”,或“与家人一起练习”,这三种方式的百分比高达84.9%.而参加社区组织、单位组织、或者社会体育协会组织的活动者仅占14.2%.这个数据说明,我国全民健身政策执行的目标群体参与健身活动还处于随意性、松散化的自生自灭状态.显然,这种低组织化的现状既不利于目标群体对自身利益诉求完整、准确的表达,更难以吸引社会各有关方面积极参与全民健身政策的执行,并加强政府体育行政部门对政策执行过程的监管.此外,我国从2000年已经进入老龄化社会,尤其是近些年我国的老龄化更呈现出规模大且发展迅速的特点.预计到2020年,我国老年人口总数将近2.55亿[13].随着老龄化社会的到来,老年人体育健身的需求与日俱增.根据《2014年全民健身活动状况调查公报》的有关数据[10],我国50岁至69岁人群经常参加锻炼人数的比例已达到36.2%,成为我国现在及将来全民健身政策执行的主要目标群体.如何针对老年目标群体的健身诉求制定并推行相应的卓有实效的政策法规,将是促进全民健身运动进一步发展,全面实现习总书记所提出的“美好生活”的一个重大课题.

2.4“唯金牌论”和“人情社会”的环境之殇

较长一段时间以来,受“唯金牌论”的影响,我国竞技体育与全民健身发展失衡,在金牌考核的利益链条下,我国体育的资源配置向竞技体育明显倾斜,使全民健身遭受一定的冷落和压抑.为此造成了全民健身发展过程中出现诸多问题:各级体育行政部门发展全民健身运动的积极性言重行轻;全民健身发展所必需的基本资源没有得到有效保障,投入的人力、物力、财力有限,面临经费短缺、人员不足、场地器材设施欠缺等许多实际困难;各种激励机制停留在口头鼓励阶段;各种监督评价机制不健全且有许多被敷衍塞责等等.类似问题使政策制定的良善宗旨与有关规定要求在执行过程中大打折扣,难以得到实质上的贯彻落实.近些年来,虽然各级体育行政部门和社会舆论都在逐步纠正这些偏向,努力使体育运动回归服务大众的根本目标,然而,迄今为止我国体育运动的这种纠偏并未发生根本的转变.这个判断人们可从2016年我国国民经济和社会发展统计公报所公布的有关体育的数据中不难发现,其中只有我国运动员在国际赛事中获得金牌的统计数据而无全民健身的只言片句,从某个侧面印证了我国体育运动发展至今尚未完全摆脱“唯金牌论”怪圈的桎梏.

再者,受中国“人情社会”的意识和社情影响,传统的“人情关系”文化必然也会涉及全民健身政策的执行.有关调查数据显示:约40.6%的人认为全民健身政策的执行存在着人情关系;38%的人认为人情关系的存在容易干扰全民健身政策的执行.比如,体育器材的安置、体育资源的配置等都有可能会因人情关系而失去公平性[14].这种“人情社会”现象将严重干扰全民健身的深层次发展,因为在这种社会环境之下,极易使老百姓对政府推出的种种惠民政策产生不关心、不参与,甚至怀疑的心理;同时在监督制度本就不健全的情况下,也会使社会有关方面失去对公平竞争环境和有关政策的信任,最终使调动社会力量开展全民健身的积极性,激发市场竞争活力,实施惠民工程和建设与完善服务体系等成为一句空话.

3提升我国全民健身政策执行力的路径探索

3.1构建全民健身法律法规体系,强化政策索引机制

党的十九大报告指出新时代中国特色社会主义的基本方略是“必须坚持以人民为中心的发展思想”;并且明确了“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系”[1].针对我国全民健身政策本体的薄弱现状,我们认为可以从下面两个方面加以强化.

首先,需要提高全民健身的立法层次和立法面,注重顶层设计和系统性,在国家层面上以法律的形式明确全民健身各项内容和措施的基本标准、覆盖主体、经费使用和各级政府的责任.如全民健身公共服务多元供给行为、全民健身公共资源使用方式、全民健身保障措施的法律规范等.通过立法从整体上对全民健身的运行、使用、管理、监督、评估的全过程进行系统性的规范.通过强化立法理念、规范立法程序和立法技术,完善和增强全民健身系列法律规范的结构和刚性效力,使全民健身的各种规定更具操作性和约束力,为我国全民健身的持续发展构筑雄厚、坚实的法律支撑.与此同时,还需要对现有的各类规范性文件进行认真细致的清整,使之进一步明确化与规范化,并尽快制定出台有关地方性法律法规的实施细则,逐步形成以国家和地方性法律法规为主、部委规章和地方性规章为辅的配套完善的全民健身法规体系,强化政策索引机制,有效提高政策法规和制度的实际可操作性.

其次,加强全民健身法规体系运行保障机制的建设,通过严格实施体育执法和权利监督彰显全民健身系列法规的权威和价值.具体可以通过三方面加以实施.第一,建立全民健身行政执法体系、完善执法程序、设置专门执法机构和队伍、严格执法责任,通过建立全民健身执法机制主动执法,真正使全民健身“有法必依”,切实保障政策法规的权威性;第二,在现有调解与诉讼等机制的基础上,探讨构建全民健身仲裁调解机制,妥善解决全民健身中的各种纠纷,形成顺畅的全民健身权益保障与救济机制;第三,通过权利监督机制明晰全民健身各有关方面的职权划分,规范行使全民健身组织管理职权的范围,推行全民健身行政决策责任追究机制,建立行政、司法、监察和社会多方权力运行监督体系[7].

3.2创新跨域执行融合机制,推动多元参与协同共治

据资料介绍,美国的全民健身工作就是由公共健康、医疗保健、教育等9大社会领域组织协同运作,充分吸收利益相关者参与、协调利益冲突、形成持续合作的伙伴关系的多元主体协同治理的治理模式[15].这些治理经验值得借鉴.充分利用多元主体角色优势,建立治理主体之间的双赢协同伙伴关系,最终形成融合治理合力,是我国实现跨域融合治理,推动多元参与协同共治进程,实现国家治理体系和治理能力现代化的终极目标.诚然,由于国情不同,我国全民健身组织管理首先应建立各级政府以及政府各相关部门之间的协同伙伴关系.在协同关系建立前,必须厘清权责,避免政府部门间职能配置的交叉重叠,保持权责关系的协调一致与相对稳定,防止盲目性和随意性.在厘清权责和利益共享的前提下,根据平等合作和尊重彼此间利益的原则,通过构建及时高效的问题磋商机制来协调各部门之间在政策执行中的相互信任和理解.问题磋商机制的高效性是维系和保持有关部门间协同关系的核心.高效的问题磋商机制可以采用第三方管理模式[16],即以独立、客观、公正的第三方秉持促进整体利益实现的原则,积极协调并公平仲裁各有关部门之间的摩擦与矛盾,确保合作的顺利进行,它具有提高成本效率、加强透明化决策和推广专业化运作经验的优势.与此同时,还可以运用互联网时代的创新技术构筑高效磋商的平台,恰如目前流行的移动互联网虚拟扁平化管理系统平台[17],即在传统组织机构层级管理结构的基础上,消除传统管理中的层次逐级传递,而通过互联网技术实现信息共享,从而增强执行机制对环境变化的感应能力和快速反应能力,减少层级性所带来的失真性执行.

其次,政府体育行政部门要与企业、非营利组织和社会公众等建立好协同伙伴关系,充分发挥政府部门在全民健身政策法规执行过程中的主导、协调、监督和反馈作用,引导企业、非营利组织和社会公众成为部分公共产品和公共服务的供应者、支持者、参与者和监督者.政府需要充分听取其他主体的意见和建议,了解各类主体的利益关注,提升与各类主体的合作共事能力,促进政府职能从“管理”向“服务”的角色变换.企业和社会有关方面也应该主动承担相应的社会责任,履行社会义务,积极发挥运作策划、经营管理、营销网络、产品研发等自身优势,在互惠的基础上,以契约模式、公私合作模式或其它互利共赢方式,为社会提供高品质的全民健身公共产品和服务.如体育场馆设施的建设、健身产品的研发、体育指导员的培训、健身场所的开放、体育赛事以及体育活动的开展等.同时,社会各有关方面还应该逐步割断与政府的行政依附或隶属关系,加强自身的公信力,不断提高服务能力与水平,发挥自身的专业和群众号召力优势,与政府合作,逐步承担起相应的体育公共服务供给责任和开展全民健身活动的职责,如全民健身宣传、健身活动组织、健身科学指导、公众诉求传达、监督评价等.政府也应从政策上鼓励社区、自发、网络虚拟等多种途径,使社会有关方面真正成为深化全民健身事业发展的重要治理主体之一.

此外,前已述及社会公众是全民健身政策的目标群体,目标群体的参与度和满意度应是衡量全民健身政策执行有效性的唯一标准.因此,政府体育行政部门在充分征求社会公众的意见和需求的同时,必须采取适当方式不断激发公众关注全民健身的热情,调动公众参与全民健身活动的积极性和主动性,鼓励社会公众对破坏社会公共体育设施、干扰全民健身活动及其它违法违规行为检举揭发并加查实与责罚.同时,政府体育行政部门还要认真听取和核查社会公众的多种有关诉求,吸收社会公众代表参与全民健身政策制定、执行、监督和评价等全过程,以此增强政府与社会公众的互信程度.

3.3优化资源配置,扩大有效供给

在多元参与协同共治的格局下,以政府财政投入为主要来源,积极拓展社会投融资渠道,实现全民健身资金供给效益的最大化,是保证和不断增大全民健身财力有效投入的基本措施.各级政府有关部门应严格执行《全民健身计划(2016—2020年)》,加大全民健身公共支出财政投入和体育彩票公益金的投入比例,将全民健身事业的发展列入政绩考核内容,实现资金投入、管理、运行、监控、评估各环节的标准化.明确投入责任,避免不合理使用或浪费,建立全民健身资金投入长效机制.政府应加大公益性全民健身宣传力度,充分挖掘和发挥公益性社会组织和各类基金会的作用,进一步简政放权,优化市场环境,吸引企业和社会资本参与.除此之外,还要创新互利共赢模式,引导企业和社会有关方面转变思路,带动社会资本不断增强对全民健身的投入.在这方面,我们可以借鉴2016年以来“共享单车”的成功经验.

面对现阶段我国全民健身活动场地设施不足、资源配置不均衡、不合理的“供给失灵”现状,应以推动供给侧改革为切入点,以提高全民健身服务供给能力为目标,通过规模化和精准化供给改善全民健身公共服务资源配置的均等化.具体可从三个层面加以改善:第一个层面,是在充分考虑区域的差异性与特殊性的前提下,从基层社会公众的利益诉求出发,围绕国家新型城镇化建设计划,以乡镇和农村社区及村落为重点,加强体育场馆等基础设施的建设和管理,做好基本公共服务的均等供给,推动全民健身公共服务向西部和农村的延伸;第二个层面,是基于普惠性、可持续和因地制宜原则,重点扶持和改善贫困人群、少数民族人群、残疾人群、农民工人群等弱势人群的全民健身公共服务供给,推动全民健身公共服务的均等化发展;第三个层面,是利用科技创新实现精准化供给,即利用大数据和互联网技术,通过对公共体育资源的精准信息管理,实现供给与需求在内容和质量上的耦合.这是传统的公共体育资源供给、配置难题的一个最优方案.

针对我国全民健身服务人才资源不足的问题,也可以从三个方面加以有效改善.首先,要多渠道加大社会体育指导员的选拔和培养.在继续发挥“政府主导”培养模式优势的同时,放宽社会体育指导员培养的准入限制,鼓励有资质的企业或社会组织等多元主体和其他社会资本参与社会体育指导员的培养.形成以高校为培养主体,企业、社会组织等多元参与,以满足市场需求为导向,以政府选拔机制为基准,形成多种培养路径齐抓共管的全民健身指导人才的新格局.其次,要加强全民健身专业人才的管理.如建立区域性人才信息动态管理数据库,加强对全民健身人才资源的信息管理等,逐步实现人才特长和兴趣与基层社区需求的最优匹配和有效利用.最后,在全民健身人才资源的建设上,不但要注重人才的培养和管理使用,还要重视人才的长期健康发展.通过创新人才资源长效支持机制,如建立配套的薪资待遇和事业晋升空间等制度性保障措施,使其在为社会公共体育利益作出奉献的同时,也满足其合理的个体利益,消除专业人才的后顾之忧,真正留住人才.

3.4创新完善保障机制,聚集执行工具合力

为促进全民健身国家战略总目标的最终实现,应该综合运用行政、经济、法律等多种方式,通过对政策执行工具的综合拓展和优化推动,以保障政策的有效执行.

针对不同的激励对象实施多样化的激励措施,是发挥和完善政策执行激励机制的基本原则.这就需要针对政策法规多元执行主体的不同特点和需求,对各级政府负责人(包括各级体育行政部门负责人)、各类具有体育场馆开放义务的单位或实体(比如各类公立学校)、企业(包括社会资本)、社会组织、个体(包括志愿者)等实施不同的多样化激励措施.其中,各级政府部门(包括体育行政部门)负责人位处政策执行的直接权责中心,他们的态度直接决定着政策执行的力度.因此,应该将全民健身工作成效纳入这些部门的工作绩效考核内容,并适当加大其考核比重,以使全民健身政策执行的效果与执行主体的利益紧密挂钩,调动政府部门特别是基层执行主体的积极性,彻底摆脱“多干多麻烦、少干少麻烦、不干不麻烦”的懒政观念.再如,针对体育场馆开放率不高的问题,也可以通过三种方式加以有针对性的激励.首先,对于公立性事业单位或实体,可以酌情规定体育场馆开放率的定量考核评级标准,采取多种相应措施激励他们努力达标,以调动开放体育场馆的积极性.其次,建立常态化的财政补贴制度.通过财政补贴的方式解决场地设施建设与维护的实际困难,保障各类公立性事业单位或实体的基本利益.再次,也可以结合实际情况建立低收费制度,拓宽场地建设和维护的经费来源.

优化政策执行的监督与评价机制,是与贯彻实施激励措施紧密联系的一个重要因素.首先,应完善政策执行过程的内部监督评价和责任追究制度,防止疲软的监督与随意的评价.将对职责的常态化监督评价纳入各级政府有关部门绩效考核的重要内容,从制度上强化对政策执行过程的监督评价,增强常态化监督评价考核过程的内部透明度,杜绝各种侥幸心理和监督真空,防止政策执行过程中因监督和评价不到位而导致的政策执行失灵或失效.其次,要采用第三方专门机构对政策执行效果进行监督与评价,彻底杜绝“运动员”与“裁判员”的双重身份现象.可以建立体育领域的专业学者备选库,定期随机抽选组成临时性监督与评价机构;也可以通过政府购买服务的方式向市场购买监督与评价服务,以保障监督与评价的最优服务质量.再次,由于全民健身政策执行行为一般都是在与广大民众的社会互动中发生的,所以社会监督也是政策执行中最真实、最有效的一种监督形式.要鼓励新闻媒体、社会组织和公民以、网络、报纸、电视等多种方式参与监督与评价,真正形成监督与评价主体的多元参与.

3.5利用“互联网+全民健身”智慧平台,推动社会组

织创新发展

改变传统的全民健身社会组织发展方式和服务方式,探索“互联网+”的新型发展和服务模式,努力拓宽全民健身信息服务渠道和参与渠道.互联网和电子移动终端的多媒体、感知性、连接性和随身性特点,为资讯的有效实时推送和“线上”与“线下”的互动参与方式实现提供了可能,满足了不同社会群体平等、开放、共享、互助参与全民健身活动的目的和权力,为实现新型的全民健身社会组织自主建立、自我协调、自治管理和外部监管提供了发展平台.在“互联网+”行动计划和大数据战略背景下,通过建立全民健身智慧平台,能有效激活全民健身相关资源,促进资源优化配置;围绕全民健身社会组织、场地设施、活动安排、科学健身指导、志愿服务等内容提供实时信息整合推送,促进全民健身的社会化、生活化、科学化和个性化;通过全民健身智慧平台的社交功能,拓展全民健身社会组织的活动空间内涵,打破传统的活动组织方式与全民健身社会组织的运行方式,在全民健身活动舆情、全民健身社会组织动员和行业自律等方面主动作为,创新工作模式,提高用户粘合度;利用大数据技术,通过趋势预测、热点探测和关联分析等促进全民健身社会组织的治理和监管从简单粗放向科学决策转变.推进全民健身社会组织法人数据库的建设和社会组织信息数据的收集与清洗,开展全民健身社会组织的信用监管和网上巡检,推动全民健身社会组织的健康有序发展.

4结语

“新时代”背景下全民健身政策的执行是一个复杂的系统工程,借助史密斯政策执行过程模型可对繁杂无序的相关执行因素进行整合.通过分析政策执行的完整过程我们发现,全民健身政策体系本身具有的限制性、政策执行机制的协调不畅、执行资源不足、资源分布不均衡、执行工具单一、保障机制不健全、公民体育意识的欠缺、低组织化程度、“唯金牌论”和“人情社会”的社会大环境都会对全民健身政策的执行产生阻滞作用.因此,应构建全民健身法律法规体系,突出政策索引机制;创新跨域执行融合机制,推动多元参与协同共治进程;优化资源配置,扩大有效供给;创新完善保障机制,形成执行工具合力;利用“互联网+全民健身”智慧平台,推动社会组织创新发展,提升政策执行目标群体的满意度,形成良性生态政策环境.

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