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新世纪美欧主导国际贸易规则的重构实践与中国的选择
付 丽 商务部国际贸易经济合作研究院
摘 要：美欧贸易战略均出现重大调整,暂时放弃多边主义框架,转而寻求双边、区域贸易网络的建立,以此作为全球贸易规则重构的新平台,以更高标准、更宽领域和面向"21世纪"的新条款来抢夺国际规则制定的先机,谋求美欧国家竞争力的提高.中国需要准确把握自身发展实际,在多边和区域、双边多维度、多领域采取积极措施,参与并引领全球经贸规则重构.
关键词：全球经贸规则重构,美欧贸易战略,TPP,TTIP
进入新世纪,面对发展中经济体力量的整体崛起以及国内外政治经济形势的新变化,美欧贸易政策相应做出重大调整,从倚重多边体系框架转而谋求规则重构路径的多元化,侧重推动区域/双边自贸协定、诸边协议谈判,将其作为贸易规则制定的新平台,争抢规则制定先机.
一、美国以区域贸易协定实现全球经贸规则重构
进入新世纪,在国内经济利益诉求、国内政治博弈以及多边贸易体系困境的共同影响下,美国贸易策略出现重大调整,美国暂时放弃多边贸易体系,将重点放在区域自由贸易网络的构建上.美国选择在现行多边贸易体系以外,以区域贸易协定的方式启动和主导国际规则重构.
(一)美国对WTO多边贸易体系的态度趋于冷淡
在WTO多边贸易体系下,随着新兴经济体力量的整体崛起,新兴经济体希望WTO能更多体现发展中国家的利益诉求,以美国为首的发达国家和发展中国家的争论愈演愈烈.由于发展中经济体的反对,代表发达经济体利益的“新加坡议题”中的投资政策、竞争政策、政府采购议题被放弃,美国等发达经济体对WTO多边体系的兴趣逐渐冷淡.美国贸易代表在内罗毕部长会议前夕公开表示放弃多哈回合谈判.失去美国的支持,多边贸易体制发挥作用的空间将大打折扣,其后内罗毕部长会议没能取得实质性进展.美国对WTO的冷淡还体现在对TISA谈判的态度上,尽管此谈判的成员国均为WTO成员国,但有别于欧盟强调该协定应在WTO多边框架下开展的立场,美国对该协定的定位是游离于WTO体系,强调谈判的独立性.目前美国在WTO中参加环境产品协议谈判.
(二)美国区域/双边自贸网络的建立
截止目前,美国与20个国家或地区签订了14个自由贸易协定,包括澳大利亚、巴林、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、以色列、约旦、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿马、秘鲁、新加坡和韩国.其中有11个是新世纪以来完成谈判并付诸实施的.2016年2月美国同亚太一共12个国家正式签署了TPP协议,目前美国正同欧盟进行TTIP谈判.
2015年美国与20个自贸伙伴进口额占进口总额的比重达到34.45％,与自贸区伙伴出口额占出口总额的比重达到47.27％.通过区域／双边自贸区协定,美国可以绕开存在明显分歧的谈判对手,谋求加强与观点相近的国家的合作,充分发挥ＦＴＡ进程快、议题广、高标准的特点.尽管美国在区域贸易协定上的举动不频繁,但每次大的举措都取得良好的战略效果.TPP的战略意图极为明显,是美国重返亚太、战略上压制中国的重要举措.
亚太地区:金融危机以来,为配合美国的亚太再平衡战略,美国加快在亚太地区推动自由贸易协议谈判,美国于2009年同东盟签署《东南亚友好合作条约》,2010年签署《美韩自由贸易协定》.TPP是美国打造亚太经济一体化的重要战略平台.亚太地区是全球价值链最活跃的地区之一,TPP的重要战略目的还体现在对亚太生产和供应链的深度整合方面.
欧洲地区：美国和欧盟互为最大的贸易伙伴和投资对象,美欧间TTIP协议将极大促进两国间的贸易和投资,并创造更多的商业和工作机会,促进美欧全球竞争力的提升.TTIP不仅将促使美欧间关税降至零,而且可以带来监管负担的下降、手续的简化、服务贸易和公共采购的自由化.美欧间高水准的贸易协定将成为引领全球经贸规则重构的风向标.
美洲地区:上世纪90年代,美国、加拿大和墨西哥建立NAFTA,成为美国自贸区网络的依托.本世纪初美国建立涵盖34个国家的美洲自贸区倡议未果,转而采取双边谈判的方式,与智利、哥伦比亚、洪都拉斯、哥斯达黎加等10个美洲国家签署自贸区协议,巩固了美国在美洲的利益和地位.
二、欧盟新贸易战略应对全球经贸规则重构
进入新世纪以来,欧盟在国际规则制定方面的路线经历了倚重多边贸易机制向区域间贸易谈判,再向双边自由贸易谈判的转变,欧盟也相应对贸易政策进行了两次大的调整.
第一次贸易政策大调整为2006年.在推动国际贸易规则制定方面,欧盟曾是多边贸易机制的坚定拥护者.2003年坎昆会议欧盟力推的“新加坡议题”失利,使得欧盟对多哈回合兴趣锐减,其后多哈回合的停滞也使得欧盟意识到依靠多哈回合不能取得预期的效果.美国FTA战略的成功以及在亚太等新兴经济体上的部署也迫使欧盟的贸易政策不得不相应做出调整,欧盟较为“被动”地暂时放弃WTO为主推方向,2006年4月10日欧盟委员会发布“全球的欧洲：在全球竞争”的政策文件,将新一代的自由贸易协定作为多边机制的补充,以新一代自贸协定战略作为提高欧洲竞争力的途径.欧盟将区域间贸易协定作为次优选择,与东盟、海湾合作理事会间进行区域间贸易谈判,但收效不佳.2010年11月,欧盟进一步将双边FTA作为其“欧洲全球战略”的优先事项.2011年生效的欧盟韩国自贸协定成为欧盟新一代FTA的代表.
第二次贸易战略调整为2015年底.欧盟主动回应全球价值链发展的需求,从全球化发展的新局面以及数字经济给产业层面带来的新变化出发,提出了反映欧盟价值观的全新贸易战略.欧盟新贸易政策帮助欧盟强化在全球价值链体系中的位置,欧盟新贸易政策也由关注传统的关税减免进一步扩展到通过FTA和WTO相关谈判使得欧盟公司在市场准入等方面享有平等的机会.
另外,在FTA签订对象的选择方面,欧盟贸易战略也有所改变.目前欧盟同35个国家签订了FTA① ,但其中主要为经济体量较小的国家,欧盟FTA网络对经济的覆盖率并不高,FTA对欧盟经济的拉动效果极为有限.欧盟其后调整战略,加快同关键市场签订FTA的步伐.欧盟同加拿大、日本、美国等国启动了FTA谈判,欧盟期待通过同关键国家的自贸协定,增加双边自由贸易协定在其对外贸易中的作用,在未来将自由贸易协定下的贸易额提高到65%的水平.2015年欧盟的新贸易战略中进一步明确了FTA战略的标准：为了增加就业和促进经济增长,首要以经济标准来选择FTA谈判对象国；必须是高水准的、互惠和有效的市场开放；在同新兴经济体在多边、双边和单边层面谈判上,要增加其方法的一致性.通过同美国、加拿大、日本等国的FTA谈判,欧盟也重新回到全球贸易规则制定的核心位置.
尽管欧盟将FTA战略的重要性逐渐提升,但欧盟对WTO的态度同美国相比更为积极.欧盟在2015年的新贸易战略中一方面积极推进双边和区域FTA的进展,但前提是支持WTO在全球贸易谈判活动中的中心地位.欧盟将致力于在多边框架下弥补多边和区域间的鸿沟,并减少双边协议带来碎片化现象的加重.欧盟的这一立场在TISA谈判中得到充分显示.欧盟坚持TISA谈判要在GATS多边框架下进行,并对所有想要加入的WTO成员开放.未来欧盟也欢迎持高水准开放水平的其他国家加入TTIP.
三、美欧以高标准的经贸规则来引领全球经贸规则重构
WTO多哈回合仍主要就农业、非农和服务业市场的开放和准入进行讨论,但美国、欧盟区域/双边贸易协定探讨的问题早就不局限于此.在2001年以来已经生效的RTAs中,只有美国－多米尼加共和国自由贸易协定仍然以关税和市场开放为重点,其余10个都包括投资政策、服务、劳工和环境问题、知识产权、海关程序、政府采购以及争端解决机制等条款.欧盟新一代自贸协定也不再以削减关税为重点,而是更强调消除货物贸易与服务贸易中的非关税壁垒,放宽市场准入、减少投资管制,在知识产权、政府采购、创新保护和可持续发展,例如劳工标准和环境保护等方面达成新的双边承诺.
美国和欧盟参与并主导的TPP、TTIP和TISA等协议,倡导建立面向21世纪的,综合性、高标准的贸易规则.尽管受美国近期大选结果的影响,TPP和TTIP两大超级区域协定的前景暗淡,但此两大区域协定中囊括的主要议题所代表的未来国际经贸规则的发展方向没有发生变化,实质性地消除贸易和投资壁垒、提高全球市场的开放程度仍将是国际经贸规则重构的主旋律；TTP和TTIP中的重要议题代表美欧战略、核心产业的利益诉求,是美欧提升未来国际竞争力的重要领域,美、欧不会在国际经贸重构的实践中放弃这些重要议题,未来会在其他的贸易协定中得到进一步的发展.从目前形势看,国际贸易规则重构所呈现出的主要内容和重要特征需要高度关注：
(一)传统议题的新标准
服务和投资自由化是新一轮国际经贸规则重构的重心,对传统的市场准入议题,欧美等国表现出较高的雄心,旨在实现高水平的市场准入,实现高水平的货物、服务和投资自由化.在货物贸易领域,TPP以完全的货物贸易自由化为目标,原则上取消全部产品关税.TTIP谈判协议目标是消除双边贸易中的所有关税；在服务贸易领域,美欧等国积极推动TISA谈判,目标是形成高标准的服务贸易自由化协议范本; TTIP协议将实现美欧以往贸易协议中所达到的服务贸易自由化的最高水准相结合,解决一些长期存在的市场准入障碍.在投资领域,美国以2012年双边投资协定（BIT）范本为基础,通过中美 BIT、TPP、TTIP等谈判推广负面清单准入模式,要求签约国对服务与投资准入做出更多承诺.
(二)边境后措施
随着全球价值链的发展,国内监管、竞争政策、知识产权保护等边境后措施逐渐成为贸易投资进一步自由化的主要障碍,边境后措施也成为欧美等新规则体系中最核心的问题,体现出未来国际经贸规则调整由边境开放向边境内开放调整的新动向.
监管一致性问题：在TPP中有专门章节涉及监管一致性,通过引入最佳监管实践,对各成员方国内监管进行规范化,减少标准差异性,提高规则透明度,促进贸易和投资的开展.规制协调更是TTIP谈判的重要内容,通过实质性增强美欧之间的规制协调,最终目标是美欧间市场一体化,在美欧一方符合监管要求的货物和服务,无需改动或要求可以进入另一方市场.
知识产权问题:在知识产权领域,欧美同样追逐高标准目标,拥有广泛、相同的利益诉求.对知识产权的强保护意味着对欧美等知识产权净出口国权利和就业的保障,此前欧美和其它一些发达国家曾就知识产权执法达成了ACTA.欧美在知识产权领域树立高于WTO的一般原则,引导全球贸易规则走向,由于TPP和TTIP达成协议前景黯淡,TISA的重要性更为凸显.因为,TISA是一项高标准的服务贸易协议,涵盖内容更广泛.
竞争政策问题:主要是针对国有企业经营行为进行规范的竞争中立原则,目的是保证不同所有制企业间能开展公平竞争.由于其协调的是各国国内市场的竞争秩序以及国内竞争法的协调问题,属于边境后政策的协调和干预.同WTO相比,TPP中对竞争政策更为深入、全面,除有专门的竞争政策章节对实施和维持反竞争商业行为的国内竞争法的规范和协调外,还在国有企业和指定垄断章节中,对国有企业的商业活动进行规范.
(三)21世纪议题
诸如电子商务、环境和劳工标准等21世纪议题体现出欧美的价值观、优势产业和跨国公司的利益诉求和推动,欧美以双边、区域贸易协定为平台,涵盖并推广此类新规则,对发展中国家形成较大的挑战.
电子商务：美国是全球电子商务的领先者,美国致力于最大限度的电子商务自由化及有利于电子商务发展的国际规则构建.美国通过双边和区域自由贸易协定,制定电子交易安全、电子签名、数据隐私等与电子商务有关的贸易规则,协定内容体现了美国《全球电子商务纲要》等电子商务基本方针的内容,使得美国电子商务政策的影响向其他国家扩散,为数字化交付信息产品贸易提供较大程度的自由化,符合美国电子商务强国的利益所在.
环境保护和劳工标准：美欧在双边、区域贸易协定中的环境和劳工条款设定了更高的标准,强调遵守已有的国际环境协定和国际劳工标准,并将环境、劳工和贸易问题挂钩,增强了承诺的强制性,并适用于争端解决机制,增强了对环境、劳工问题有效解决的机制性保障.
四、中国的对策选择
美欧对全球经贸规则重构的战略和举措对中国参与全球经济治理、参与并引领全球规则重构提出了挑战.面对美欧倡议的高标准、多领域的规则体系,中国需要准确把握自身发展实际,把握国内改革和对外开放的节奏,实现统筹国内发展和参与全球治理相互促进,积极参与并引领全球经贸规则重构.2016年11月主席出席秘鲁亚太峰会并发表重要讲话,清晰地勾勒出我国参与国际贸易规则重构的方向和策略：
(一)坚持多边主渠道作用
尽管WTO多哈回合陷入停滞,美欧对WTO的态度趋于冷淡,但维护多边贸易体制在全球贸易投资自由化中的主渠道地位,坚持普惠、共赢的贸易自由化原则,反对贸易保护主义符合中国的国家利益.中国应积极推进《环境产品谈判》,参与并主导电子商务、全球价值链等新兴议题在WTO的谈判,不仅有利于中国竞争力的提高,也有利于中国加强在全球治理中的制度性话语权.在美国基本放弃多边带来的权力真空下,中国应加强谋求同欧盟的战略合作,积极寻求双方的利益共同点,共同推动WTO的未来发展.坚持发展中国家的身份和立场,代表发展中国家积极发声,进一步增加和扩大发展中国家在贸易规则制定中的话语权.在多边贸易体系中,发展中国家组建诸如G20和G33、亚洲发展中国家集团等利益集团,中国作为其中的重要成员,应代表发展中成员利益积极发声,在多边体系中发挥越来越积极的作用,推动有利于发展中国家贸易发展的农业议题、贸易援助等方面的工作,并在接下来的WTO部长会议上提出更多惠及发展中国家的提案.
(二)积极推进区域贸易协定谈判
同美国倡导的排他性的TPP谈判不同,中国在区域经济发展中坚持开放、包容、普惠、共赢的合作准则,以亚太作为优先发展方向,积极推进区域贸易协定谈判,促进区域经济一体化和区域间的互联互通.随着TPP前途未卜,RCEP的谈判进程备受关注,中国作为RCEP的积极推动者,将在充分尊重东盟核心地位的基础上,力争为谈判的尽快结束、为亚太地区的经济一体化发展贡献力量.目前RCEP谈判已进入实质性磋商阶段,各国领导人均下达迅速达成协议的指示,在高层的大力推动下RCEP谈判有望在明年达成.针对RCEP谈判的分歧与难点,中国要发挥关键作用,以创造性、灵活性的原则,积极引导谈判走向,寻求共同利益最大化的解决方案.在逆全球化的浪潮下,中国利用APEC合作机制,推进亚太发展思路和举措,构建亚太开放型经济,反对贸易保护主义,深入推进亚太自由贸易区进程,持续推进全方位互联互通,力争早日实现“非碎片化”的亚太自由贸易区.
(三)提升自贸区发展水平
顺应全球自贸区快速发展的潮流,加快实施自由贸易区战略,精心选择谈判对象,综合考虑全球政治、经济利益、外交等因素,逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络.积极吸收或适当加入符合国际贸易发展趋势、与国内改革相适应、相呼应的贸易投资自由化、便利化相关的合理内容,提高我国自贸协定的自由化水平,加大自贸区在新兴议题上的谈判力度,加快推进环境保护、投资保护、电子商务等新议题的谈判,提高自贸区的规则水平,对接和引领国际规则重构的新趋势.进一步加快双边自贸区升级版的谈判,在已启动的中国与新西兰和秘鲁的自贸区升级谈判中在负面清单的模式下进一步加大服务业的开放力度.
(四)加快中美、中欧BIT谈判进程
中美、中欧BIT谈判以负面清单和准入前国民待遇为基础进行谈判,是代表高水平投资自由化趋势的国际投资规则的重要组成部分.中国、美欧互为重要的投资来源地和目的地,中美、中欧BIT谈判的重要性不言而喻.谈判一旦达成,可以起到倒逼国内改革,特别是深化服务业开放；优化国内投资环境,营造国际化营商环境；助力中国企业走出去,解决中国企业进入美国、欧盟市场面临的高壁垒等问题；中美、中欧BIT谈判还是中国参与全球经济治理的关键一步,中美、中欧基于BIT探讨国际投资规则的共同立场,协调和促进多边投资体系的发展与完善,为中国参与制定未来的国际投资规则打下良好基础.
(五)进一步推动国内自贸区试点及规则创新
美欧倡导的全球经贸规则在一定程度上代表了全球经贸未来发展的方向,其代表的贸易投资自由化、便利化也是中国改革的总体和长期目标.自贸试验区战略是中国对接国际经贸规则体系的实验窗口,对接国际经贸新规则是设立自由贸易试验区的题中应有之义.自贸试验区要有针对性的将国际经贸规则的新议题作为进一步扩大开放的重点,一方面为应对国际规则重构积累经验、探索路径,为我国未来新形势下参与多边、诸边、双边、区域合作和制定国际经贸规则提供有力参考,提升我国参与国际经贸规则重构中的话语权；另一方面,,在试点基础上实现更开放的对外经贸制度,以更大范围和更深入的开放打破国内经济发展面临的体制机制障碍,推动制度创新和内陆地区开放型经济新体制的形成.随着该战略由沿海到内陆的省份、城市的不断推进,在服务业开放、贸易便利化、知识产权保护、竞争政策、投资管理体制改革方面加大改革力度,营造公平有序、法制化的营商环境,健全同国际经贸规则相适应的体制机制,逐步形成可推广至全国的可复制的经验,加快同国际经贸规则体系的对接.
注释：
①资料来源：欧盟委员会网站.
参考文献：
[1]《国际经贸规则重构及我国的挑战及应对》,郝洁,《中国经贸导刊》,2016年4月.
[2]《美国经贸战略新变化及中国应对策略》,郝晓伟、陈侠,《商业研究》,2015年6月.
[3]《欧盟贸易协定政策的变化和影响——法律的视角》,叶斌,《欧洲研究》,2014年第3期.
[4]《国际经贸规则重构与中国话语权的提升》,刘志中,《现代经济探讨》,2016年第5期.
[5]《Trade for all-Towards a more responsible trade and investment policy》,欧盟委员会网站.
[6]《国际经贸规则续构热潮与中国应对》,薛荣久、杨凤鸣,《中国经贸》,2014年12月.
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