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国外地方债现状和展望一个文献综述
摘 要：允许地方政府举债是世界上大部分国家的通行做法.即使政治制度不同,存在地方政府举借债务的国家,都会建立完善的地方债务管理体系和风险防控机制.本文通过梳理国外地方债政策研究的相关文献发现,国外学者植根于财政分权理论,利用西方经济学理论中较为成熟或前沿的分析方法,并结合良好的统计数据展开地方债研究.
关键词：地方债；债务规模；地方债管理
20 世纪80 年代以来,伴随着经济的迅猛发展,很多国家地方政府债务规模不断膨胀.各国从自身的国情背景出发,采用不同的管理模式和方法,既有成功的经验,也有失败的教训.这些经验教训由各国学术界整理并记录下来,以供警示及参考.
一、关于地方债规模以及最优债务规模的研究
Barro(1979)[1] 构建代表性主体增长模型,认为存在扭曲性税收的情况下政府债务可以用来平滑税收扭曲,若为一次性总付税,政府债务不起作用也不产生福利效应.稳态时的债务水平取决于最初的债务水平,如果初始时期的资本课税水平已知,最优债务规模是政府消费现值的负数.Aiyagari et al.(1998)[2] 构建由许多家庭组成的模型,这些家庭的储蓄行为受到预防性储蓄动机和借款约束的影响,灵活地提供劳动并交纳一定比例的所得税.该模型包含政府债务的不同角色并捕获政府债务数量变化的成本和收益,政府债务虽然增强了家庭流动性用以平滑消费,可以有效地放松借款约束,但是带来的隐性税收不利于财富分配和激励效应,政府债务通过高利率挤出资本投资,降低单位资本的消费水平.结论表明,美国政府最优的无风险债务规模就是战后的平均债务负担率,并且福利成本为零.Blanchard(2001)[3] 运用OLG 模型研究不确定条件下动态经济有效时的债务庞氏策略是否可行,认为将经济增长率和平均的债务无风险利率进行比较是判断政府具有持续偿债能力的通常做法,但这样比较可能是错误的,其指出当平均无风险利率低于经济增长率时庞氏策略可能不可行,或者当高于经济增长率时庞氏策略可能是可行的,在动态经济有效时财政能否实现可持续发展具有不确定性.Chen etal.(2017)[4] 认为2007-2008 年我国政府的四万亿财政刺激计划,在短期内起到拉动内需促进经济增长的作用,但对当期经济产生了许多并未预料的深远影响,其中包括地方债规模的迅速扩大以及影响银行的野蛮生长.
二、关于地方债管理的研究
为了形成对地方债的有效管理,使其在财政分权制度下发挥地方公共财政尤其是债务融资的优势,代表文献研究各个国家所采取的政策手段.这些政策手段可以是市场约束,就是地方政府可以较为自主地进行举债行为的决策,存在于美国、加拿大、瑞典等资本市场较为成熟的国家.Lane(1993)[5] 指出还需要相应的制度基础才能使市场约束有效,市场应是自由且开放的,政府不能通过对金融中介的管制将其置于借款人的优先地位,地方政府的债务余额和偿债能力应及时向债权人公开,有专门负责市场信息到借款政策传导的政府机构.政策手段还可以是行政约束,政府直接对地方政府的借款进行控制,存在于印度、墨西哥、印度尼西亚、立陶宛等国家.Singh et al.(2005)[6] 认为如果地方政府的财政预算支出得到的支持,政府实际上为地方提供了隐性担保,政府将很难拒绝地方政府的破产救助,信息不对称的存在使得地方政府倾向于选择受政府青睐的项目而不顾其质量的高低及存在的风险,致使该项约束不能起到良好的效果.规则控制也是政策约束的一种形式,政府通过制定规则控制的指标对地方政府债务的各种操作进行有效管理,存在于日本、韩国、比利时等国家.在美国,该项约束对降低政府开支确实起到了显著作用(Poterba,1996[7]).Craig(1997)[8] 认为规则需要应用于预算外项目或准政府机构( 比如地方国有企业),否则地方债可能会向预算外转移,澳大利亚政府就是于1982 年放松了对准政府机构的限制,地方国有企业债务在以后的两年内增加了三倍之多,致使政府不得不对其重新进行约束.政策手段还可以是合作管理,存在于一些欧洲国家和澳大利亚,政府和地方政府都会参与到协商的过程中来,地方政府通过积极参与制定宏观经济目标及选择关键的财政变量,为及地方协同合作贡献力量.
三、关于地方债对经济增长的影响效应研究
关于政府债务对经济增长的理论影响存在有代表性的三种观点,新古典的债务“有害论”,凯恩斯主义的债务“有益论”以及李嘉图债务“无影响论”.支持新古典债务观点的文献认为,公共债务的增长使储蓄减少而挤出私人投资,在未来可能扭曲税收,不利于经济增长(Cordella,2005[9]；Kumar et al.,2010[10]),但Panizza et al.(2013)[11] 认为该结论并未得到证据支持,分析政府债务与经济增长之间的因果关系应考虑国家异质性以及时期的差别.支持凯恩斯主义债务观点的文献认为,逆经济周期实施的举债政策促进经济增长从而摆脱经济衰退,因为经济衰退会减少潜在产出,而产出是由需求决定的(Siddiqui et al.,2001[12]；Hildreth et al.,2002[13]；Bergh et al.,2011[14]).支持“无影响论”的文献认为在某些条件下政府发行债务和征税对经济的影响等价(Barro,1974[15]),实证研究表明政府债务对经济不存在影响(Kormendi,1983)[16],实证研究同样表明政府债务对经济增长存在门槛效应,但模型和样本的选择会影响两者的非线性关系(Egert,2013)[17].Reinhartet al.(2010)[18] 运用44 个国家200 年的3700 个年度观察值发现,政府债务阙值为政府债务大约占GDP 的90%,该比例对于新兴市场国家和发达国家是一致的.Cecchetti et al.(2010)[19] 分析18 个OECD国家1980-2010 年多种债务构成时发现,政府债务不得超过GDP 的85%,超过该比例会抑制长期的经济增长.Checheritaet al.(2012)[20] 运用12 个欧元区国家40 年的数据,通过将政府债务的平方项引入模型,得出政府债务阙值为政府债务占GDP 的90%-100% 的结论.影响政府债务与经济增长关系的是资本回报率与利率的差额,Eden et al.(2014)[21] 指出,一个国家已经积累大量政府性投资,再进行类似投资行为的资本回报率将远远低于实际利率水平,政府债务将不会促进经济增长,表现出门槛效应.
四、国外地方债研究简评与展望
( 一) 简评
国外的地方债研究植根于财政分权理论,在研究对象上多为财政联邦制较为成熟的国家.财政透明度高、地方政府问责制度完善以及允许地方政府破产而政府不予以救助的机制,成为市场经济理论下这些国家地方债得以良好运行的重要保障.国外地方债研究的研究方法上大量引入西方经济学理论中较为成熟或者前沿的分析方法,包括公共选择理论、信息经济学、金融学等.就定量分析或者实证分析而言,国外的地方债研究涉及大量的国内国际层级的比较研究,在分析工具上得益于良好的数据支持,大多使用计量分析方法.
( 二) 展望
在借鉴国外先进理论和经验的基础上,我国的地方债研究应充分立足中国实际情况,未来的研究方向包括：政府应当加强地方债管理.通过国外政策研究,对地方政府债务严格管理、控制有序的国家,共同的特点是地方财政健康有序运行,经济稳步增长.应当采用制度构建和行政管控相结合的管理模式.我国是一个发展中大国,政府级次多,各地情形千差万别,采用共同管理模式也不现实.通过切实可行的制度安排,扩大行政管理范畴,将地方政府债务管理纳入其中,从而弥补目前地方债管理的缺位.控制地方政府债务规模,建立风险预警机制要符合我国的实际情况.依据上述政策研究,建立科学的风险防范和预警机制,合理确定债务规模是地方政府债务管理最行之有效手段.目前,我国局部地区已经存在发生地方债务危机的隐患,为避免隐患变成现实,应当尽快制定严格的控制措施并建立预警机制.完善政府间财政关系,强化预算管理.依据国外政策研究,地方债务出现风险与政府间财政关系的设计密切相关.确定政府间财政关系之后,必须强化预算管理,明确债务人的责任及义务,否则必将陷入恶性循环.财
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