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审核评估视域中高等教育秩序的重构
摘 要：审核评估是一种鼓励竞争的制度设计,目标在于构建一种去同质化、促特色发展的高等教育新秩序.现有高等教育秩序表现出来的主要问题有三个：仍以计划秩序为主,自发秩序缺乏空间,自然秩序受到破坏.审核评估的主体包括政府体系内相对独立的权威部门、服务商、公益性的评估专业协会及高校自身.审核评估在高等教育三种秩序重构中的作用视评估主体而定.当政府体系内相对独立的权威部门作为评估主体时,审核评估将以监督和调控的方式作用于计划秩序；当服务商和评估专业协会作为评估主体时,审核评估将以专业服务的方式作用于自发秩序；当高等院校自身作为评估主体时,审核评估将以自我完善和自我变革的方式作用于自然秩序.这些主体共同完成高等教育秩序的重构.
关键词：审核评估；高等教育秩序；评估专业协会；评估主体
中图分类号：G40058.1
文献标志码：A
文章编号：16728742（2018）03002610
基金项目：2016年贵州师范大学博士科研启动基金
作者简介：谢妮（1970）,女,湖南邵阳人,教授,教育学博士,研究方向为高等教育基本理论与教师教育.
朱凯琳（1994）,女,贵州罗甸人,硕士研究生,研究方向为高等教育基本理论.
一、引言
国际上,审核评估已成为所在国家高等教育秩序的动态调节器,具有反思性的高等院校成为多元化高等教育秩序的主动建构者［14］.中国高等院校多数源于20世纪50年代因应国家经济建设急需的行业人才培训需求而开办的行业培训机构,缺乏严格意义上的大学传统.尽管改革开放以后,从欧美借鉴了大量的相关元素,对单一的计划教育秩序有所改造,但持续20多年的标准化教学评估事实上导致了高等教育的同质化和单一化,高等教育的总需求和总供给出现了结构性失衡,不能满足经济社会发展新常态的需要.审核评估正是在此背景下成为中国高等教育发展的新的检测工具,这势必引发高等教育秩序的张力和裂变.审核评估在中国尚是新生事物,相关研究还处在概念解释、政策解读及具体操作的思考上,未关注到审核评估的竞争本质及对高等教育现有秩序的内在影响［57］.这个问题的阐述有助于高等教育利益相关者更好地理解审核评估和发挥各自的主观能动性,增强高等教育改革进程中高校的自我角色意识和历史责任感.
二、审核评估关联性制度及其作用
（一）审核评估的现实基础及关联性制度
中国高等教育领域最大的问题是高等教育结构性矛盾突出,同质化倾向严重,毕业生就业难和就业质量低,不能满足国家创新驱动发展战略.为推进高等教育领域综合改革,国家出台了一系列政策,《全面提高高等教育质量的若干意见》（教高［2012］4号）提出了审核评估,确立了基本框架："加强高校自我评估,健全校内质量保障体系,完善本科教学基本状态数据库,建立本科教学质量年度报告发布制度",并于2013年正式实施于高等教育领域；《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月15日）提出了"深化教育领域综合改革,……创新高校人才培养机制,促进高校办出特色争创一流""深入推进管办评分离,……扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构"的总要求；《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发〔2015〕64号）明确指出：要"建立激励约束机制,鼓励公平竞争""破除体制机制障碍,加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制"；《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（教育部、国家发改委、财政部联合印发,2015年10月21日）的目标是"转型发展改革中顶层设计不够、改革动力不足、体制束缚太多等突出问题".从高等教育领域综合改革及围绕改革而出台的组合政策来看,高等教育改革的常态将是持续解决"身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题",从实践层面改变原有的高等教育秩序,而这种秩序的改变建立在相应的评价机制变革的基础上.
（二）审核评估将重构高等教育秩序
审核评估是在总结过去经验的基础上,借鉴了国际评估经验而推出的一种全新的评估模式.与以往教学评估的最大区别在于国家层面不再提供确切的标准和具体指令,只提供抽象规则,把所有的细节交给省级教育行政管理部门和各高等院校,由他们根据各自的知识和技术去行动,为高校的竞争性发展预留了空间.这种设计至少在政策文本上体现了管办评分离改革的意图,但在实践中如何,则是另一个值得探讨的课题.《全面提高高等教育质量的若干意见》（教高［2012］4号）以一种弱设计的方式,引导高等教育行为主体,充分利用属于自己的知识和从市场中得到的对自己有助益的他人的知识,通过提供优质高等教育产品而获得最大的收益.这既体现了政府公共管理职能的转变意图,也体现了对高等教育行为主体的赋权和责任划分,同时也向深化高等教育体制机制改革迈出了实质性的一步.审核评估将产生两个可能的变化：
一是改变高等教育的外部生态,原有的国家高度集中管控的局面会有所松动,省级政府教育统筹权和学校办学自主权会有所扩大,高校的省际差异性发展会日益明显；
二是随着省级教育统筹权的增强,要求高等教育为地方经济和社会发展服务会成为各省的自然追求,地方高校必须精准定位,各司其职,办出特色.这两种变化将从不同角度冲击原有的高等教育秩序,重构高等教育秩序是高等教育综合改革的内在逻辑要求.
在某种程度上可以说审核评估是一种基于校本的评估制度,包涵着去同质化和多样化追求,要求学校呈现出自身特色和办学逻辑,实际上暗含着不同高等教育形态及类别的价值竞争.审核评估作为制度设计,将贯穿高等教育综合改革的宏观、中观及微观层面.
在宏观层面,审核评估坚持"以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设",旨在通过加强政府（政府和地方政府）对高等学校的宏观管理和分类指导,引导高等学校合理定位,全面落实人才培养中心地位,健全质量保障体系,办出水平,办出特色,切实提高人才培养质量.
在中观层面,审核评估要求高校梳理及定义其办学定位、人才培养目标及相应的制度,检测其与地方经济社会发展的吻合度.
在微观层面,审核评估重视落实办学目标的日常操作机制及过程性质量监控,将目标、计划、过程与结果联结在一起,强调高校自身的特性与生命力.因此,审核评估的价值追求是去同质化和去单一化,试图建构一种基于多样化和特色化竞争发展的高等教育新秩序,从而达到创新人才培养机制、提高高等教育质量的目的.
（三）审核评估的主体
前两轮评估（合格评估和水平评估）均是由国家政府主导,由其制订详细的评价标准,并用同一套标准评估全国高校.在整个评估过程中,高校是被评估的客体,只能削足适履,迁就外部评估.高校既无主体地位,也无自主空间.评估主体的角色基本上由国家政府垄断.尽管审核评估仍由国家政府统筹,但其目标是"管评办分离".可以预见,当社会组织发育到一定程度,出现能够独立开展评估的专业组织,足以支持管评办分离时,审核评估的主体将呈现出多元化趋势.既有沿袭传统的政府体系内的相对独立的权威部门,高校自身也会获得评估主体的地位,同时还会出现基于市场竞争的服务商,以及公益导向的评估专业协会等.审核评估的具体实践与功能取向对高等教育秩序的影响将视评估主体的差异而定.当政府体系内相对独立的权威部门作为评估主体时,其代表的是国家利益,审核评估行使的就是监督与调控功能,将在宏观层面影响高等教育秩序；当服务商和评估专业协会作为评估主体时,审核评估的功能便是提供专业服务,将在中观层面影响高等教育秩序；当高等院校自身作为评估主体时,审核评估的功能便是自我完善和自我更新,从微观层面影响高等教育秩序.
三、高等教育秩序的现实境况
《辞海》对"秩序"的解释是："秩,常也；秩序,常度也,指人或事物所在的位置,含有整齐守规则之意."秩序与位置相关,即秩序决定和规定位置关系.从组织学的角度来看,秩序是组织的规则和程序,有什么样的秩序概念,就会形成什么的组织结构.
（一）关于高等教育秩序
对高等教育秩序进行比较系统探讨的是李静蓉（2007）［811］.她借用了哈耶克自发秩序和计划秩序的概念,却改变了其内涵.哈耶克的自发秩序之意是独立于人之计划外、在人之行动作用下偶然生成,计划秩序则是指由人之计划或设想建构［12］55.李静蓉将高等教育自发秩序的内涵描述为"学术自由、高校自治"的传统,这是高等教育的本质特征,并非高等教育主体"利用各自片面认识在决定什么是正确行为的一般性规律框架内追求各自利益时所造成的偶尔结果."［13］她将计划秩序定义为"学校行政权力的强化以及国家对高等教育影响的加大",这个描述就高等教育内部而言,有其合理之处,但忽视了高校与政府、高校与市场、高校与高校之间等多重外部秩序.另外,哈尔蒂·布荣注意到,这两种秩序之外,还有一种秩序,即"独立于人之计划与人之行动之外的自然秩序."［14］因此,高等教育秩序应包括由政府主导的计划秩序、高等教育主体基于市场机理互动而生成的自发秩序及高等教育自组织的自然秩序,高等教育新秩序应是这三种秩序的和谐共生.
（二）现有秩序在实践中的问题表征
问题一,宏观层面仍以计划秩序为主.现有教育秩序的历史根源在于国家政府集高等教育的管理者、办学者与评价者于一身,这也是计划经济体制的必然结果.当一切都按计划进行时,人们看到的只是这种体制的优势.当事物按新的原则进行时,原有秩序的不适应则显露无遗.中国经济体制改革已近40年,整个经济结构发生了深刻的变革,信息社会对人才的要求已从对标准化知识与技能的掌握过渡到对创意性思维品质和创新精神的要求.人才质量则交由具体的市场主体来检测,而不再由抽象的国家来安排.国家政府作为高等教育的管理者、办学者与评价者这种体制不再适应变化了的高等教育实践.前两轮的合格评估和水平评估尽管在当时的历史条件下在基础条件的改善、基本规范的确立等方面有其贡献,但实际上由于三者合一的强行推进阻碍了现代大学制度的完善,尤其是抑制了省级教育行政部门和各高等院校的内在成长动机,也使他们错失了与市场主体对接、共同发展的机会,阻碍了高等教育自发秩序的生成.基于计划安排的高等院校的尊卑差异本可以在市场经济中通过竞争来调节,促进各自特色的生成和发展,但由于高等教育固守计划秩序,未能及时变革,致使同质化和单一化的高等教育整体上落后于经济发展,成为制约中国经济发展的不利因素.
问题二,中观层面缺乏自发秩序空间.中观层面的问题便是集中管控所导致的"千校一面",高等教育自发秩序受到抑制.通过检测校训和办学定位便可便窥其一斑,因为这二者具有一定程度的稳定性,构成校与校之间互相区分的身份标识.同时它们也是高等教育秩序的组织基础和关键性的实践表征.唐智松通过对109所"211工程"大学的研究发现,校训体现了主客关系间突出主体、追求自强,个群关系间律己爱群、服务社会,德学关系间德学兼修、以德驭学,出入世观上实事求是、创新未来等积极取向,却存在特色少、雷同多,经典少、时尚多,深邃少、浅薄多等问题［15］.常用词语有"求实、至真、创造、拓新、自强、勤奋、团结、乐群、厚德、至善、博学、笃行"等［16］.这些词语其实不独为重点大学所享有,在一般大学的校训中也比比皆是.
高校办学定位中存在的模糊化问题可以一个省为代表进行分析.贵州省共有25所本科院校（含独立院校）,其中有8所省属高校.在省级区域中,省属高校基本上可以代表该省的高等教育水平,对8所省属高校从总体目标、培养目标和服务面向三个方面展开分析,如表1所示.
贵州大学是省内唯一一所"211工程"高校,是名符其实的综合类大学.其余学校行业特色明显,其中有1所培养经管人才的财经类高校,2所培养中小学教师的师范类高校,2所培养医务与卫生人才的医学类高校,1所培养民族人才的民族类高校,1所培养现代工业人才的理工类高校.但是,从总体目标上看,提到要建成高水平大学的有A、E和G校；要成为教学研究型的有C和F."高水平大学"和"教学研究型"到底只是字面上的差异,还是实质上的不同,不得而知.从培养目标上看,"创新型专门人才"、"复合型、应用型人才"、"高级应用型人才"、"高素质、复合型人才"、"应用型技术人才"、"应用型人才"等这些表述,基本上成了抽象符号,剥离了学校的行业特征,看不出人才的特有属性.从服务面向看,有6所高校明确表达了立足贵州省、面向全国的志向.这8所省属高校的办学定位存在很大的交叉性,彼此之间没有清晰的边界,高校办学定位模糊化由此可见一斑.
高校的种类和数量由行政审批制决定,而非彼此竞争的产物.高校自身的主动性和主体性有限,由于自发秩序受到抑制,事实上促成了高等教育的同质化和单一化.这主要体现在专业设置上,贵州省8所省属高校的学科专业结构如表2所示.
由表2可知,8所高校中大量开设了低成本的文科类学科专业,本应该具有行业特色差异的学校却设置了大量同质化的学科专业,基于争抢生源的无序竞争使得彼此之间的差异越来越小,千校一面因此而成,培养的毕业生因显示不出各自的特色和专长,不能满足用人单位的需求,在就业市场中处于不利境地.
问题三,微观层面自然秩序受到破坏.高校是一个组织,组织一旦生成,就有其自身的运转逻辑,也可称之为自然秩序.作为组织的高校,不同于其他组织,尤其不同于一般的行政组织,其核心是教育.但是在实际运行中,行政化几乎是高校的共同特点.多数高校实行的是校、院、系管理,教师和学生依附于具体专业,被圈定在一个个的格子里,相互之间壁垒分明.三个级别的负责人均产生于任命制,形成了对上负责的科层体系."对上负责"决定了两个事实：一是上级有目标,下级无目标,真正的教育过程不被关注；二是会议型管理代替科学管理,应急管理代替常规管理.
关于第一个事实,教育行政部门将在政府和企业中通行的目标管理和绩效考核引入高校,每年为高校制定考核目标,高校则把来自上级的考核目标分解到职能部门和教学单位.同样地,职能部门和教学单位再进行内部分解,直到不能再分.这便是前面所说的上级有目标,下级无目标,在目标分解的过程中,将教育的系统性和整体性拆得七零八落,抹掉了教育的情境性、生成性和周期性,使教育本身的过程变得不被关注.关于第二个事实,"开会"是高校的另一个特色,行政人员戏谑自己"不是在开会中,就是在通往开会的路上".会议型管理的特点是重动员,轻行动.一个会议布置的任务还没完成,新任务又在新会议中产生了.不同的任务叠加在同样的人身上,管理人员疲于各种应急事务,常规管理反而不在日程中.会议型管理和应急型管理恰恰说明高校管理的随意性和无序性,缺乏科学管理和常规管理机制.行政化管理破坏了高等教育组织特有的"学术自由、大学自治、教授治校"的自然秩序,致使高等院校的人才培养中心地位被虚化和被搁置.
（三）重构高等教育秩序已成为共识
高等教育实践中的失序已引起了学者们的关注.李均从新中国高等教育政策65年的变迁分析中得出一个重要结论：高等教育历程曲折,其影响因素涉及政治导向、经济驱动、文化冲突、国际借鉴、领导意志以及高等教育自身诉求,而忽视高等教育本身秩序建设,急功近利是主要因素［17］.陈先哲从社会转型的角度,论证在以GDP增长主义为导向的第一次社会转型中,中国高等教育秩序面临失序之困局,其表征为高等教育价值失落,高等教育结构失衡,高等教育制度失范.中国社会已开启以促进人的发展为目标的第二次转型,应重树高等教育价值、重整高等教育结构、重建高等教育制度,并以此重建高等教育秩序［18］.
高等教育秩序建立在计划基础上,经过20世纪90年代的合格评估和21世纪初的水平评估,基本上解决了高等教育的基础条件建设问题,在一定程度上普及了现代大学办学意识,规范了大学教学管理,为中国现代大学建设做出了相应的贡献.但是,由于合格评估和水平评估的标准单一,评估过程中形式重于实质,师生参与有限,评估后的改进环节缺乏有效监督等因素,事实上导致了高等教育秩序的单一化及高等教育内涵建设的虚无化.重建高等教育秩序的共识根植于中国市场经济体制改革的深入推进,产业结构升级转型发展对劳动力市场提出了挑战,高等教育超越现实局限引领社会发展成为新要求,这一切均需改造旧秩序,把高等教育的生产力解放出来,使之按照合乎自身逻辑的路径发展.审核评估所要解决的问题就是重建高等教育秩序,处理好政府、高校与市场之间的关系,促使高校了解自己的家底,办好人民满意的大学.
四、高等教育秩序重构路径
高等教育秩序,包括由政府主导的计划秩序、高等教育主体基于市场机理互动而生成的自发秩序及高等教育自组织的自然秩序,重构高等教育秩序是高等教育新常态的必然要求.审核评估作为高等教育综合改革的一项重要制度,在三种秩序的建设中扮演着不同的重要角色.就当前的制度安排来看审核评估,仍由教育部统筹并负责实施,评估方案没有提出底线要求,但其指导性和原则性仍然体现了审核评估的前瞻性和进步意识.也许在短时期内因其"软"而让人存疑,但就趋势而言,这恰恰是新秩序形成的不可缺少的前提.审核评估在高等教育秩序重构中的作用视评估主体的差异而定.
（一）简化计划秩序
中国大学是行政权力主导、干预运作的产物,缺少自治空间［19］.李枭鹰认为：应把适度的自发秩序和社会干预相结合,处理政府、市场和大学之间的关系,设计可行的高等教育制度,引领高等教育实践走出困境［20］.赵宏强认为：中国高等教育应从基于政府行政管制的旧秩序走向基于市场、依托政府和高校角色转换而构建的新秩序［21］.2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（20102020年）对"建立现代学校制度"、"办学体制改革"和"管理体制改革"提出了框架性原则.在反思前两轮教学评估对高等教育秩序的负面影响的基础上,审核评估淡化了政府的直接干预,简化了计划秩序,更多地发挥监督和调控作用.审核评估作为一项教育制度,仍是"计划"的产物,但审核评估却可视为一种对"计划"进行调节和简化的制度.在国务院出台《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（2015）的背景下,北京市启动高校取消编制管理试点工作,高校将有"财权"和"人权".张绘认为：这是简政放权,给予学校更多预算自主权的实质性举措［22］.北京市的试点有待观察,但其风向标的意义不可否认,可视之为简化计划秩序的初步探索.
（二）培育自发秩序
在自发秩序中,以对他人的预期为基础,只要每个人坚持一般性规律,就都可以正确地估算他人的行为,从而保证和促进各自的利益.竞争之所以有合理性,是因为个体不能事先知道决定着竞争行为的那些事实,但所有的行为都由个体完成,价值只能通过个体在自由市场中的实际行为和选择得到体现.自发秩序的培育有两种途径,一种来源于自发秩序的增长或自我扩展,一种来自于政府的职责.哈耶克认为：在人类历史长河中,一些惯例一开始是出于某些原因或偶然的原因被采纳,而产生这些惯例的群体胜过了没有使用这些惯例的群体,这种效果特征使惯例得到延续.在漫长的演化过程中,这些惯例沉淀为人类心智,转化为调整人类思维和行动的规则,而这正是自发秩序的内在机理［12］58.这些"规则"是选择的结果,非设计的结果.因此,政府的职责在于提供游戏规则,维续公平的竞争环境.中国高等教育的同质化和低效率使优质高等教育产品匮乏,既不能保障国家利益,也不能保障个体利益,原因在于其不是选择的结果,而是"设计"的结果.中国高等教育虽然缺乏先天的自发秩序,但计划秩序下的高等教育在各种时空互动中,慢慢产生了一些自发秩序的因子.审核评估将以提供专业服务的方式,培育并巩固自发秩序,引导高等教育特色化发展和个性化发展.
（三）回归自然秩序
高等教育的组织形态--大学,自从诞生以来,就有其内在组织机理,以知识生产和交易为主轴,发展出"学术自由、大学自治、教授治校"的自然秩序,遵循自然秩序的国外知名大学无不以其独特性区别于他人,成为国际市场中具有鲜明识别特征的优质产品.大学一旦获得身份标识,便具有了其不可逆转的内在属性,如果受到干扰,则会陷入失序.如对我国财经教育的历史梳理发现,最早的财经学校的名称是"商务学堂",培养的是"企业家"；1949年后学校改名为"财经院校",培养"国家干部",按照干部培训机构来运行,以行政代替教育.1978年以后,财经教育重新回到"培养经济、管理人才"的定位.在追赶、补偿和逐利心态的驱使下,财经教育遍地开花,不仅增加新的财经类院校,还在原有非财经类院校中广设财经类专业.时至今日,同质化的毕业生供过于求,财经教育的失序已然可见,财经教育的状况是中国高等教育整体发展历程的一个缩影［23］.财经教育的经历折射的是大学自然秩序被破坏的后果.在高等教育自然秩序的重建中,审核评估将以自我完善和自我变革的方式发挥作用.自然秩序的建构者无疑由大学来承担,大学回归自然秩序,才可能专注于自己能生产的独特性知识,为市场提供可供选择的特定知识,从而达到去同质化的目的.回归自然秩序,高等学校才可能各安其位,各展其长,办出特色.
五、结语
作为制度设计,审核评估只呈现了高度抽象的原则性知识,将操作性知识留给了评估主体,赋予他们前所未有的自主性和能动性,需要通过他们的协同合作,重构高等教育新秩序.这便是审核评估的广阔前景和对我国高等教育未来发展方向的预示.审核评估考验评估主体的创造能力和反思能力以及对于教育本质的深刻洞见.加塞特认为：高校改革的实质是为了能够系统完整地体现其目标,对高校目标只作一些调整、修饰或变更最终会是一场空欢喜,除非高校自身已开始明确无误地、坚决果断地、名符其实地重新认识其使命［24］.正如审核评估的价值预设和理念引领一样,最终必须转化为高校的实践行为,否则,所有的改革都将是一句空话.
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（收稿日期：20171020；编辑：荣翠红）
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