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基于土地利用的荷兰风景规划与体系
沙洲 金云峰＊
（同济大学建筑与城市规划学院景观学系 上海 200092）
摘 要：风景规划是2009 年通过的《全球风景公约》中提到的一个宽泛但饱含深意的概念,是以管理、提升、保护或恢复景观为目的,进行负责任及前瞻性建议或行动制定的过程.欧洲各国在进行风景规划方面有着一定的历史和技术体系.通过分析荷兰的风景规划起源发展、规划体系以及风景规划特点,发现该核心内容主要是针对土地利用方式的分配和完善,并以土地利用为切入点将中荷风景规划相关内容进行比较分析,希望风景规划在我们现有规划体系内找准位置.
关键词：风景园林；风景规划；规划体系；土地利用；荷兰
中图分类号：TU986
文献标志码：A
文章编号：1671-2641(2017)01-0028-04
收稿日期：2015-09-28
修回日期：2016-07-22
1 研究背景
IFLA 世界理事会于2009 年10月通过的《全球风景公约》（GlobalLandscape Convention,以下简称《公约》）明确了风景的概念,也明确了风景规划的定义.近年来,全球城市化进程减缓,改造和提升人居环境已经成为新的建设重点,美好风景的规划和保护已引发了全人类的共鸣与关注.欧洲和中国一样,有着丰厚的历史文化资源和优质的自然景观基础,早在20 世纪中叶各个国家就已经意识到要合理规划现有景观资源,以永续利用这种资源,而这也是提升人类生存环境质量的一种有效手段.例如荷兰将风景规划融入到土地利用规划中,保证在使用土地时就有着对风景的思考；德国的风景规划则以独立或组合两种不同的形式参与到国土规划中[1-2].总的来说,因工业化城市化进程较早,欧洲各国都有着较为丰富的风景规划经验.
2 风景规划概念释义
以土地为作用对象的风景规划,核心观点在于对自然和社会这两种属性给予同等程度的关注,并加以融合,其结果在于满足并提高人类的体验品质.这种思路并不是针对土地资源的永续利用,也不是土地视角下的社会资源合理配置.风景规划以提升环境品质为基本出发点,手段方法包括创造美好的视觉场景、保护并恢复具有历史价值的场所、提供丰富活动内容的游憩场所等.
《公约》的通过标志着针对土地的风景规划等相关行为已经得到了全球主导国家的关注与支持,这正是各国风景园林工作者走向协作式发展的必然结果.在其统一框架下,风景园林工作者能更加方便并清晰地明确自己的任务和方向.
《公约》中关于风景规划有两个关键的定义解释,一是“风景”,被解释为“土地、水系统和（或）海洋区域的总称,其面貌是自然和（或）文化因素单方和（或）相互作用造成的结果”.这句话阐述了两个关键定义,即风景的本质在于其自然属性,以及风景所表达出来的形象易受到各方面因素影响,实则是描述风景的社会属性.二是明确了风景规划的基本内涵,《公约》指出风景规划的四大任务包括管理风景、提升风景、保护风景、恢复风景,以这四大任务为核心共同构成了风景规划的基本内涵[3].
3 荷兰的风景规划
3.1 荷兰风景规划发展概述
荷兰国土狭小,人口密度大,高度发达的城镇化、工业化和交通网络加剧了土地资源的紧缺程度.而在荷兰入海的莱茵河、马斯河等,集水面积比荷兰本土大近6 倍,由此可见荷兰在进行风景规划之初整体就面临苛刻的条件.20 世纪初在颁布了多项土地整理法案后,荷兰政府开始着手实施大规模的区域风景规划和乡村土地整理,整个过程历时大半个世纪.
1924 年,荷兰政府颁布了第一个《土地整理法》法案,荷兰农业生产因此被提到了新的高度,并拉开了荷兰土地整理的序幕.1938 年,在原有法案的基础上荷兰政府又颁布了第二个《土地整理法》,目标仍然是改善农业用地的使用现状,提出更有效的土地利用策略,增加农业产量,消除零散用地,规整划一.这一法案在提高农业生产效率的同时,也奠定了荷兰大尺度农业景观面貌的基础.
1947 年,荷兰颁布了《瓦赫伦岛土地整理法》,这开启了从简单的土地重新分配转向更为复杂的土地发展计划,风景规划的要求被逐渐重视起来.在借鉴了瓦赫伦岛土地整理的经验后,1954 年荷兰颁布了第三个《土地整理法》,这次法案的提出具有划时代的意义,因其明确规定了风景规划是土地利用规划必须的组成部分,风景规划也因此获得制度和法律上的支持,法案还指出风景规划必须由林业部门负责.新法案的通过为发展多重目标的风景规划提供了可能,包括设立自然保护区、开展休闲娱乐等.
20 世纪70 年代后,随着经济实力和科技水平的高速发展,多元化诉求开始占据风景规划思想主导地位.1985 年《土地开发法》正式取代《土地整理法》,在新法案中这些新的需求被予以考虑,休闲地、自然保护区等用地的设定可能性有了明显的提高,各方利益受到了同等的重视.此时社会的主流认知也开始转向风景规划的相关内容,例如进行大尺度生态关系修复、生态安全格局等方面的研究[4].
由上述变迁不难发现,自1924年第一个《土地整理法》的实施,到1985 年《土地开发法》的替代,风景规划的发展与变迁受到不同时期的社会背景以及在特定时间出台的法案的影响,这种影响意义深刻.从一开始以农业增产为发展目标,破碎的农田被整理,无意间形成了大尺度的农业景观,到后来转变为农业生产与其他方面的平衡发展,最终转变为追求多元化的社会利益,风景规划是随着土地整治目标的转变实现了内涵的丰富（表1）.
3.2 荷兰现行规划体系
荷兰作为典型的人多地少、高密度发展的欧洲国家,和我国国情背景较为相似,总体而言其城乡规划体系和我国比较相似,呈现出自上而下的集权模式.但由于荷兰城市规划和乡村规划发展起源有所不同,在现行的空间规划体系中已经将这两者一并考虑,这种思想与任务的转变值得风景规划师思考.
3.2.1 自上而下是主要特征
荷兰空间规划体系主要分为全国、省级和市级三个层次.全国层面的规划通常被称为全国空间规划,由国家议会批准实施,还包括国家空间战略和规划准则、政策,主要目的是进行全国核心问题决策,例如大型的农业区、保护区、工业区的定位划分.省域结构规划为所在区域提供规划政策和导则.市级层面的规划分为两个层次,一是市域结构规划,二是土地利用规划,也可称作土地分区图则.市域结构规划类似于我国的城市总体规划,主要对目标进行定性规划,并提出一定的政策和导则,土地使用规划类似我国控制线详细规划,其核心内容是不同土地利用的分配和使用方案,该规划能够有力地约束地方政府的开发建设行为,是荷兰空间规划体系的核心内容（表2）.
通常情况下,站在约束力和法律效力的角度,市级层面的土地利用规划（Municipal Land-use Plan）是整个荷兰空间规划体系中唯一的法定规划,其他诸如政府层面的全国空间规划、省级层面的省域结构规划等都属于指导性规划,并不具备明确的法律效力.
在荷兰空间规划体系中,宏观层面并不设立强制性规划,相关规划只作为政策指引和规划导则.根据《空间规划法》,地方政府在充分考虑上位规划—省域结构规划、全国空间规划、空间战略等的情况下,独立编制并实施土地使用规划,经由上级政府部门审批后才能生效.规划的修正与改动也必须由地方政府先提出申请,再由上级政府批准后才能组织修编,省域结构规划与层面的全国空间规划也有着相似的逐级管制关系,这与我国的城乡规划体系表现出高度的一致性.
荷兰规划体系表现出明显的自上而下的特点,在政府占据绝对领导地位的前提下,省级、市级政府在决策上仍然具有发言权,实际情况是政府之间经常进行对话和磋商行为从而保证规划的科学实施与进行,“后的集中决策”可以说是荷兰规划体系的重要特点之一.
3.2.2 政策保障内容
荷兰在坚持自上而下的大前提下,通过法规、制度、政策等方面来保障规划行为的性,主要包括以下4 个方面：第一,君主立宪的行政制度使得政府和地方政府在规划与决策中相互影响且制约,任何一项规划的通过必须进过议会讨论的形式进行；第二,政府的财政分配权与地方政府的规划许可证发放权之间的相互制约；第三,《空间规划法》明确指出规划是一项协商活动,任何利益主体与规划编制人员有责任创造规划协商的条件,从而确立其法律地位；第四,荷兰空间规划部门内有超过300 名的专业规划师来保证各项规划协调工作能够高效执行,人数之多为欧洲所有国家之首.
3.2.3 城乡统筹特征
值得注意的是,由荷兰住房、空间规划和环境部（Ministry ofHousing,Spatial Planning and theEnvironment）制定的空间规划,改变了该国传统上侧重城市的倾向.新版《空间规划法》规定了省级土地整理项目必须与地区空间规划相吻合,同时规定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用规划（LandUse Plan）须覆盖全部乡村地区,这体现出空间规划对乡村地域的全新关注[6].
3.3 荷兰风景规划在现行规划体系中的地位和作用
荷兰空间规划体系的城乡统筹一元结构特征是风景规划发挥其实际作用的基础,由于历史原因,荷兰的乡村地区获得了与城市地区同样的关注程度,广阔的农田林地等自然要素的风景价值被重视,从全国空间规划到各地方政府的土地利用规划都对风景价值始终保持着高度的关注,某种程度上,荷兰各层次的空间规划都是风景规划的具体落实,风景规划并非荷兰的某一个专项规划或某个方面的特别规划,而是各层次、各类别规划和政策都必须重点考虑的内容.
3.3.1 全国空间规划中的风景规划作用
在1988 年第四次全国空间规划中,荷兰政府除了贯彻紧凑城市的建设思想,并划定了5 个国家级限制区和4 个省级自然保护区,在2004 年第四次全国空间规划中明确要求各省级空间规划必须划定“红线”和“绿线”,红线即城市建设空间的范围线,绿线即限制建设范围线,包括自然保护区、重要农田等,在各市级土地利用规划中必须对所划红线区域和绿线区域进行符合要求的管控措施.
3.3.2 土地利用规划中的风景规划作用
土地利用规划中通过严格划定绿色廊道与城市重要绿色斑块,来体现对于风景规划的考虑要求.豪滕（Houten）是荷兰新城建设的典范,在进行土地利用规划时详细规划了连续贯通的结构性绿化体系与绿道设计.豪滕新城通过连续的指状绿带和中心绿地构成了与乡村空间有机联系且开放的生态系统.同时将自行车交通与结构性的绿化体系紧密结合,形成了新城空间最为重要的功能组织轴线,既构成最主要的景观结构,又构成主要的交通结构.这一宜人的行车环境和空间格局进一步促使豪滕成为荷兰自行车与公共交通使用率最高的城镇.
3.4 荷兰的风景规划特点
3.4.1 以功能主义为原则的美学思维
受现代主义运动的影响,荷兰的风景规划师们坚持认为只有理性的技术创新,才能更好地满足公众需求,促进社会发展.荷兰的风景园林学科发展也因此受到极大的影响,形成了注重实用主义的特色,而放弃追求形式主义或浪漫主义的古典园林创作模式.在他们的思想中,规划和设计必须以功能实用性为主、饱含理性认知,景观必须反映现代的社会特征.换个角度,风景规划最初的目的正是为了集约破碎的土地,以便提高生产效率、优化社会结构,由此形成了荷兰特有的农业景观.同时,他们提出景观设计必须基于场地特征,使用地形图作为风景规划的依据.
3.4.2 尊重历史文脉与场地的空间逻辑
荷兰风景规划突出从场地中的地形地貌、植被、水系、道路、城镇标志物等要素中,发掘场地内的潜在关系,以此建立景观肌理的空间逻辑.同时,荷兰风景规划也非常注重场地的历史文脉,将场地上的历史特征以新的形式转入到新的景观,使区域景观变得具有独特性.在1931 年的阿姆斯特丹森林规划（The Amsterdam Woods）中,风景规划保留了原有场地内的圩田和起伏的地形,再加以规整,进而形成了广阔的林地、草坪、水面三者交替出现的场景,在植物配置上也注重速生树种和慢生树种的组合,此外还保留了大片场地内原有的野花,延续了该区域原有的景观体验,同时在其中布置了露天剧场、迷宫以及其他装饰元素,赋予了该区域新的使用功能[7].
3.4.3 合理的政策与规划编制机制
荷兰的风景规划是伴随土地整治与土地管理而产生,荷兰的规划职能部门又分为空间规划分部和环境分部,在二战以前空间规划分部承担主要的规划任务,即提高生产效率、优化土地结构.随着城市人口增加、工业的发展、环境的恶化,人们对高生活品质的诉求愈发强烈,环境部门不仅承担基本的控制生态环境任务,更趋向于多元化的职能范围.城市空间发展与环境保护永远是二元对立的问题,而荷兰政府要求这两个部门在完成规划任务时须协同工作、商议讨论达成共识,表面看似乎效率较低,但工作取得的成果却影响深远.此外,荷兰风景规划在进行中还有多项国家层面的政策工具,如空间规划与环境政策、城市与环境法、生活质量与环境政策等.
4 结语
荷兰具备非常严密且合理的规划体系,风景规划无论以什么样的形式出现,在这个体系中都有它可以发挥作用的空间.而我国在这方面较为欠缺,在现有的城乡规划体系内,风景规划始终处于不明朗的地位,虽然每份规划文件都会提到要改善环境、保护环境、创造宜居的生活空间,但在执行过程中更多的还是以发展经济为主要目的进行用地配比等,这与我国现阶段国情有关.由于近20 年来我国处于高速建设的运转模式,在城市化进程中必然会忽略一些有可能阻碍城市这个“机器”运行的机制.而随着近年来城市化进程有所放缓,人们开始对过去二十年的建设发展进行反思,风景规划作为一种有着先进思想意识的行为必然会引起大家的关注.我国如何将风景规划作为一项重要规划行为来实施,如何处理好风景规划与城市规划及土地利用规划之间的关系,笔者认为,在现有规划体系内找准风景规划的位置是关键所在.
参考文献：
[1] 沙洲,金云峰,张悦文. 两规合一背景下基于土地利用的风景规划研究[C]//中国风景园林学会. 中国风景园林学会2014 年会论文集（下册）. 北京：中国建筑工业出版社,2014：825-828.
[2] 金云峰,汪妍,刘悦来. 基于环境政策的德国景观规划[J]. 国际城市规划,2014（3）：123-126.
[3] 刘晓明,赵彩君. 全球风景公约[J].中国园林,2011（3）：32-36.
[4]Manten A A. Fifty years of rural landscapeplanning in The Netherlands[J]. LandscapePlanning,1975（2）：197–217.
[5] 张驰,张京祥,陈眉舞. 荷兰城乡规划体系中的乡村规划考察[J]. 上海城市规划,2014（4）：88-94.
[6] 张京祥,罗震东,胡毅. 荷兰的绿色与可持续城乡规划[J]. 国际城市规划,2013（3）：1-3.
[7] 张晋石.20 世纪荷兰乡村景观发展概述[J]. 风景园林,2013（4）：61-66.
作者简介：
沙洲/1990 年生/ 男/ 汉族/ 安徽人/ 硕士研究生
＊通信作者：
金云峰/教授/博导/E-mail:jinyf79@163.com
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