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十三五如何遏制重特大事故访中国安全生产科学院员刘铁民

重特大事故具有离散、随机、小概率(即突发性)的特点,同时兼具公共安全的特征,在治理这类事故时,往往遇到“经济发展需要”的阻挠.要想根治,必须树立新型的风险管理的理念.

文-图/本刊记者 包冬冬

“坚决遏制重特大事故频发势头是‘十三五’时期安全生产工作的重中之重.”这是2017年1月发布的《安全生产“十三五”规划》中,明确提出的.为什么将遏制重特大事故作为重中之重?本刊记者就此专访中国安全生产科学研究院研究员刘铁民.

形势为什么向好但仍严峻

刘铁民在采访伊始就提出,很多人都在问,“为什么安全生产形势好转,但又很严峻?”他认为,“就是因为没有有效遏制重特大事故,所以形势严峻.”“能否遏制重特大事故,关系到广大人民群众生命安全健康,同时也关系到国家的政治稳定,更会影响我国2020年全面实现小康社会的目标,以及今后‘两个中国梦’的实现.”

刘铁民说,“我曾经提出一个观点——拐点论.我认为,中国的安全生产形势已经进入拐点.最大的问题就是重大、特别重大事故时有发生,会对中国安全生产产生明显的影响.当时我们预测,到2020年,这一问题仍会非常突出.事实证明,我们分析的结论是正确的.”“从这张时间动态序列的曲线图(见表1)可以看出,从2000年以后,重大事故起数、死亡人数以及总体死亡人数的下降趋势明显,但特大事故的死亡人数,尤其是最近五六年,变化并不十分明显.”这就是前面所说的总体好转但形势严峻.

“现在,我们通过这个直线回归方程预测,到2020年时,事故死亡人数应该是在3万人左右,每年下降两三千人.重大事故现在每年31起,到了2020年,预计是20多起.可是,特别重大事故按照现在的曲线预测,到2020年时,每年还将有两三起.这就是说,如果每年的事故死亡人数在3万人,我们认为,已经达到中等发达国家水平,符合全面实现小康社会的指标体系.为什么这么说?因为前面说的死亡3万人,其中70%因交通事故死亡,还有5%~10%,是火灾事故死亡人数.其余的工矿商贸领域中的死亡人数不足1万人.现在,美国工矿商贸领域每年死亡人数五六千人,日本还有近千人.所以,按照中国的就业人口、经济规模,这个指标和我们的经济发展水平基本相近.”所以,刘铁民乐观地认为,中国安全生产的春天已经到来.

厘清特别重大事故发生的趋势及特点

“但是”,刘铁民说,“回到遏制重特大事故这一主题上.根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)中明确的,特别重大事故是指造成30人以上死亡,或者100人以上重伤(包括急性工业中毒),或者1亿元以上直接经济损失的事故.实际上,特别重大事故中,死亡100人以上的,具备性质特别严重、影响特别恶劣、突发性非常强、预防特别困难这4个特点.因此,在今后的工作中,要特别加强对这类事故的预防.”

刘铁民认为,“当前,我国的特别重大事故出现了两个倾向.一是发生行业领域由过去传统的高风险行业,如煤矿、交通运输、危化品生产,逐渐向曾认为风险不是很大的行业领域转变,这几年发生的一次死亡100人以上的2起特别重大事故——吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6-3”特别重大火灾爆炸事故、江苏省昆山“8-2”特别重大铝粉尘爆炸事故,就非常典型.”

二是事故发生地、发生时间、死伤人员等发生了变化.刘铁民介绍,过去,重特大事故多发生在生产作业时间、作业现场,死亡人员以生产作业人员为主.近几年发生的特大事故波及的范围远远超过生产作业场所,和生产经营活动关系不是很紧密,受到伤害的对象和企业没有什么关系,如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故,165人遇难,其中包括参与救援处置的消防人员110人,事故企业、周边企业员工和周边居民55人.

上述特别重大事故发生的趋势及特点提醒我们,要重视预防重特大事故,采取针对性的预防措施,这也是问题导向和目标导向决定的.

目前,预防重特大事故的困难在于这类事故具有离散、随机、小概率(即突发性)的特点,也具有公共安全的特征.这就告诉我们,此类事故预防,不是一个安监部门能做到的,涉及地方政府的综合治理,涉及各部门的协调,涉及广大公众的安全意识.按照传统的思路,将全部的精力放在企业的安全生产上,并不能从根本上解决问题.

第二个预防重特大事故的难点,在于治理过程中,往往会出现地方经济发展需要与安全目标相矛盾的境况.城市发展速度过快,会累积很多问题,不能及时解决,就会发生如广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故.这起事故,折射的不是一起滑坡事故,而是深圳市在高速的经济发展过程中,如何处理发展中的安全风险的问题.

当下,我国事故总量下降明显,这是结构性效应发挥作用的结果,如整顿关闭小煤矿、淘汰落后产能等.但是对于具备上述特征的特别重大事故,结构上还是具有缺陷.

“十三五”时期遏制重特大事故的思路

如何遏制重特大事故?刘铁民给出了自己的答案.他说:“要预防重特大事故,我们需从安全管理理念上创新,用新思维、新理念,解决相关的公共安全问题.”

刘铁民认为,“首先要明确,城市公共安全的主要责任者是各级党委政府,应该承担起保护人民群众的主要责任,各个监管部门在这一责任体系里,需要明确自己的责任.党委政府及时提供重大事故预防的信息,建议:强化安全生产检查,动员全社会的力量,共同搞好安全生产工作.”从《国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《安全生产“十三五”规划》中,都可见将城市公共安全和安全生产工作密切联系起来的工作思路.

但是,日常的安全监管由谁来做?刘铁民说,“从上述两个文件中看,安全生产监管部门责无旁贷.”那么,安监部门除了关注企业安全生产,现在也应该关注城市公共安全.一旦发现问题,一要及时向当地的党委政府报告.二要主动提出预防重特大事故、保证城市公共安全的建议.三要在制定安全生产制度政策之时,将城市公共安全列为重要内容,这是没办法回避的.

对于遏制重特大事故,刘铁民提出4点建议.

第一,要建立系统安全的管理理念和方法.系统安全的思想告诉我们,一旦发生事故,不是个别细节出了问题,而是整个系统出了问题,存在系统脆弱性.如果想要保证城市安全运行,就要创新城市安全管理理念、提高管理水平等,改善系统安全性.因为系统安全具有容错性和冗余性,就算个别环节出了问题,通过其他环节的预防措施,同样可以防止重特大事故发生.

第二,要树立风险治理的理念.传统的安全管理,强调的是法律法规的符合性,风险治理强调的是安全目标的有效性,在事故发生之前做好预防.

2015年3月13日,第三届世界减灾大会在日本仙台举行.会上有2项重要理论进展:第一,所有的灾难之所以能造成重大损失,都因为管理上存在系统脆弱性;第二,关于风险评估的模型的进步.事故灾难的风险,相当于危害的暴露程度和管理能力脆弱性的函数.换言之,能不能发生重特大事故,主要取决于危险源暴露程度,以及对这个危险源是否采取了有效的管理措施.这个理论对解释特别重大事故的风险认识是非常重要的.

这两个新的观点,与最原始的风险治理思想区别甚大.原始的风险治理思想认为,判断事故风险的大小,取决于事故可能发生的概率和破坏强度的乘积.按此推想,广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故发生概率很低.因为,事故渣土受纳场建场时,周围没多少工厂.但按照新的风险理念,渣土受纳场下暴露的人群2 000多人.管理措施有漏洞,没有进行风险评估,那么,它的事故风险就非常大.

由此,刘铁民建议,“十三五”时期,在遏制特别重大事故的工作中,应该采用新的风险治理思想:一是对所有的重大危险源进行严格的风险辨识;二是,凡是有可能演变为事故的危险都要进行风险评估,尽全力对那些可能导致重特大事故的危险源,采取坚决有效的措施.他认为,重特大事故发生暴露的最突出问题,不是干部责任心不强的问题,而是安全管理理念、方法需要改进.

第三,提高应急准备能力,尤其是对重特大事故的应急准备能力.现代的应急管理思想认为,要在事件发生之前,针对了解到的风险,做好准备.对于应急预案,过去一直认为,是当事故发生之后,进行紧急救援工作的方案.实际上,应急预案的主要任务是在事件发生之前明确应该做什么,在事故发生之后,指导应急救援工作.我们的应急预案在这两方面表现都不足,尤其是事前准备,强调的不多.

国际上有一个较好的做法—一隋景构建,强化事前准备,也是提升应急准备能力的有效抓手.我们经常说,在事故发生后,要举一反三,这个“一”就是通过情景构建将风险刻画成一个真正的代表性事件,以此指导4个方面的工作:一是脆弱性分析,找到自身存在的不足;二是指导城市公共安全政策、城市规划的制定;三是指导编制应急预案;四是指导应急培训和演练.

第四,提升全民的安全文化素质.要让每一名公众了解,应对特别重大事故,不仅是政府的责任,也是每一名公民的责任.所以,刘铁民一直强调,政府不是主体责任,而是主要责任.面对灾难时,企业职工和公众的自救互救,及早采取安全避险措施,对保护他们的生命健康是非常重要的.

编辑 包冬冬

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