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健康中国视角下公民体育权利保障的法经济学
摘 要：《“健康中国2030”规划纲要》既为全民健身国家战略的实施指明了方向,又为公民体育权利的保障提供了政策指导.利用法经济学的分析方法发现,现实实践中,对公民权利保障问题的认知忽略了权利与义务的交互性以及公共体育空间资源的稀缺性.权利冲突既源于公众误解所导致的过高交易费用,又源于国家、社会治理与保障职能缺失,未能有效降低交易费用,两者共同作用,导致权利契约难以有效达成.公民体育权利的保障,需要契合群众性体育运动的特点,厘清市场与政府保障职责的边界.从“健康中国”理念出发对待公民体育权利保障中的意思自治与国家规制,经由交易费用的降低,在权利双方意思自治的基础上引入国家规制,使其成为规划纲要的具体落实和战略支撑.
关键词：健康中国；全民健身；体育权利；法经济学；交易费用
中图分类号：G80-05
文献标识码：A
文章编号：1000-520X(2018) 03-0031-06
伴随公民体育权利行使而诱发的负面新闻,不断冲击着社会的认知.广场舞、暴走团等新型体育运动项目所引发的冲突事件屡屡发生,社会一度将其视为洪水猛兽,欲在道德上将其污名化,从而为制度上的取缔制造舆论压力.庆幸的是,在全民健身成为国家战略的基础上,国家颁布了一系列支持群众体育运动的政策、法规,成为公民体育权利保障的制度支持.2015年国家体育总局等部门联合发布了《关于引导广场舞活动健康开展的通知》,专门为广场舞的有序开展提供政策保障.2016年国务院颁布了《全民健身计划(2016-2020)》,再次重申了全民健身国家战略的重大意义,并对分层、分类发展群众性体育运动项目提出了具体要求.基于全民健身体育运动的重要价值,和国务院还在2016年联合印发了《“健康中国2030”规划纲要》,不但要求发展群众喜闻乐见的体育运动项目,还对人均体育场地面积、设施利用、组织建设等保障体系提出明确要求,成为公民体育权利的制度保障.有学者声称,我国的全民健身工作格局进入了建设健康中国的政策体系.本文基于“健康中国”理念的指导,试图将公民体育权利的保障纳入全民健身国家战略之中,运用法经济学的分析方法,解构出公民体育权利保障中意思自治和国家规制的差异,提出市场运行机制和国家保障职能相互配合的建议,以期为公民体育权利的保障提供理论参考.
1 公民体育权利的认知误区与澄清
1.1 权利与义务的交互性
伴随着新型体育运动项目的流行,社会舆论不断涌现批判的声音.针对其社会效应,传统媒体和主流舆论更多的是对广场舞和暴走团的批判,比如占用公共空间、噪音扰民、侵犯休息权等问题,甚至在矛盾冲突发生后,呈现一边倒的道德指责,乃至于在青岛交警为暴走团协调运动场地的时候,转向对交警滥用职权的指责.对诸如此类新型群众性体育项目的污名化,严重阻碍了公民体育权利的实施和实现.一方面,从私权主体之间权利契约达成的交易条件看,污名化在道德上设置了约束条件.仿佛与广场舞、暴走团等群体进行场地协商,是一件不符合道德的交易行为,从而为权利契约的达成制造了高额的交易费用,阻碍了权利交易的顺利实现.另一方面,从国家保障体育权利实现的手段看,人们对交警使用公权力协调运动场地的认知,远远低于对诸如实行交通管制以便开展城市马拉松、召开体育盛会等事件的理解,反映出双重标准的偏见.两方面共同作用的结果,使广场舞、暴走团等新型体育形式成了矛盾的导火索.换言之,社会对公民体育权利的保障所设置的道德约束和双重标准,在本质上是以公民体育权利的消弭为代价,进而可能导致权利实现形式的单一化、模式化.
面对广场舞、暴走团所产生的冲突事件,社会如果将其视为损害者侵权行为,或者对其进行暴力阻挠和伤害,一味地指责和制止有失偏颇,结果也往往不能使双方满意.如果按照以上偏见者的逻辑,为什么不能说是别人影响了公民的体育权利？可见,一方面,权利具有交互性.广场舞和暴走团等体育运动项目在保障公民体育权利的同时,将体育权利的成本附加于他人；同样,他人在享有公共体育空间资源使用权利的同时,也将权利的成本附加于广场舞和暴走团等群体,双方的权利冲突便可能由此产生.另一方面,义务具有交互性.在权利保障的同时,也应当承担相应的义务,即广场舞和暴走团等群体具有保持别人不被严重干扰的义务,同样,他人也需要承担前者不被严重干扰的责任.
对待公民体育权利保障问题也是如此.社会认为广场舞、暴走团等群体对附近居民的正常生活造成了损害,为了避免损害的继续发生,主张对其进行禁止.但从权利和义务具有交互性角度看,制止广场舞和暴走团将会对这些群体的身体和心理造成一定的损害,影响体育权利的保障.附近居民有正常休息而不被空间占用、噪音打扰的权利,但也有在合理范围内一定程度的容忍义务；广场舞和暴走团等群体有使用公共体育空间开展运动的权利,但也有行使权力时不对他人造成侵害的义务,因为权利和义务具有交互性.所以,如果我们不将权利和义务进行协同分析,一味地主张双方的权利,就如同一味地主张双方的义务一样,无助于问题的解决.因此,从法经济分析角度而言,就是使双方权利配置后如何追求社会效用最大化的方法选择问题.
1.2 公共体育空间的稀缺性
作为群众性体育活动的主要场地,在公共体育空间既定的条件下,广场舞、暴走团等运动形式对空间资源的占用,势必挤压其他群体的使用机会,极易产生权利纠纷.从表面上看,权利纠纷最直接的诱因是稀缺资源的争夺,属于群众性体育活动者与其他居民之间的矛盾,但如果将其固化为私权主体之间的权利之争,进而漠视国家在保障公民体育权利上的基本职能,将遮蔽问题的根源,也无助于纠纷的化解.
权利作为社会可供资源与需求之间的函数,公民体育权利可以表述为公共体育空间资源与社会需求的比值,呈现正向相关关系,比值越大,权利保障程度越高,反之亦然.正是源于公共体育空间的稀缺,制约了公民体育权利的保障程度.一是城市空间资源的商品化、市场化,挤压了公共体育空间的有效供给.当前随着城镇化和工业化的快速发展,土地、广场等空间资源日益成为市场交易下地方政府和开发商手中的稀缺商品,基于空间资源经济效益最大化的诱导,公共体育空间不断被挤占,逐渐碎片化,甚至异化成为消费空间.个别开发商更是在利益的驱使下,利用寻租,导致空间用地畸形化发展.根据2014年全国第六次体育场地普查报告,我国人均体育场地面积只有1.46平方米,远远低于西方发达国家,甚至还低于部分发展中国家.二是现有公共体育空间资源的错配,从结构上引致供需失衡.根据该普查报告可以发现,当前公共体育场地主要集中于教育、行政系统和其他事业单位,约占总面积的84.26%.虽然这些场地名义上属于公共资源,但在安全考虑以及管理、维护成本难以回收的情况下,大部分场地多处于封闭状态,成为实际上的非公共性,限制了普通公民的使用.即使部分公园免费开放,但多数距离居民小区较远,难以适应公民就近锻炼的需要.三是政府供给公共体育空间基本职能的不足,诱发了稀缺资源的争夺.在市场经济中,各级政府作为自利的经济人,面对公益性的体育空间,不可避免地产生不愿供给或者供给不足的机会主义,如果缺乏外部标准的明确约束,政府基本保障职能的缺位将严重阻碍公民体育权利的实现.
由以上分析可以看出,公民体育权利的保障程度与公共体育空间的供给之间存在密切相关关系.作为实现公民体育权利的重要条件,公共体育空间的稀缺一定程度上导致了资源争夺的纠纷.一方面,作为公共体育空间的提供者,各级政府部门具有不可替代的基本职能,不能将资源争夺的矛盾片面聚焦于群众性体育运动的平等主体之间,从而漠视国家在保障公共体育空间的供给职能.另一方面,作为社会治理服务的提供者,基于资源稀缺所导致的资源争夺事件,本就属于各级政府部门亟待处理的基本职责.如果由于管理职能缺位、服务意识差导致投诉无门、维权不当等事件频发,则不能仅仅责怪于矛盾双方.当前由于广场舞、暴走团等群众性体育运动所诱发的冲突事件中,往往难以见到相关政府部门的身影,即使在纠纷发生之后政府部门的紧急处理,也属于应急管理,是以巨大的行政成本和社会福利损失为代价,难以在冲突的萌芽状态加以消除.
2 意思自治下的权利交易与权利保障中的国家规制
正如广场舞、暴走团等群众性体育项目所具有的天然外部性,公民体育权利的实施和实现也难免出现对他人权利的干扰.科斯在剖析外部性侵害问题时,分别从对损害负有责任的定价制度和不负有责任的定价制度两种情况进行了分析,认为“如果交易成本为零或者很小时,权利的初始界定不影响最终结果的产值最大化.”也即,在市场是有效的情况下,理性的自由交易双方会根据交易费用与收益的比较选择交易与否,自由交易的最终结果是帕累托最优的.只有在交易费用为正或者难以达成契约的情况下,国家方具有介入的余地.换言之,只有在组织成本、协调成本等交易费用过高,阻碍了契约难以达成时,国家才可以介入意思自治下的权利交易,从而确立了意思自治的优先性和国家规制的辅助性,而且,国家规制仍应以降低交易费用、促进意思自治下的权利交易为基本目的.
2.1 公民体育权利保障中的意思自治
作为公民体育权利实现的重要载体,群众性体育运动具有参与者众多但组织成本低、活动形式多样但学习成本低、成员结构趋同而易于交流、自发性与开放性而无门槛限制等诸多优势,形成了具有中国地域、人文特色的运功形式.典型的案例便是广场舞和暴走团等新型体育运动项目.从法经济分析的角度看,一方面,相对于独立健身的群体,他们不但在群体活动中锻炼了体魄、愉悦了身心、增加了友谊、互惠了信息,更重要的是,形成了互帮互助、积极向上、乐观开阔的生活态度,走出了一条低成本付出与高收益回报并存的健康之路；另一方面,相对于疾病的困挠、医疗费的高企和国家财政负担的不堪重负,新兴体育运动克服了以往打、看电视等陋习,使人们可以在心理上相互监督、共同促进,从行动上走出户外、开阔视野,形成了社会凝聚效应,进而通过强身健体降低了医疗支出,减轻了国家财政负担.
基于群众性体育项目的低成本与高收益,当遇到权利冲突时必然诱发权利的交易机制,如果交易的成本低于交易所产生的收益,双方都具有达成交易的激励.这也与我国现实中主要依赖于权利双方协商解决因广场舞、暴走团等体育活动诱发矛盾冲突的实践相一致.因此,在分析公民体育权利交易机制时,寻找一条交易费用最小化的保障路径至为关键.而对于降低交易费用的具体制度而言,依托意思自治下的市场交易机制是减少租值耗散最少的一种.一是由于短期内我国财政支撑能力有限,难以应对大规模体育基础设施建设的投资需求.在既定的公共体育空间资源有限的前提下,需要依托市场交易机制,实现公民体育权利的基本保障和分层次供给,实行以免费为基础、低收费相结合的供给模式,是当前乃至今后一段时间发展的必然选择.二是公共体育空间具有公益性与经营性双重属性,如果完全依赖于公共财政,可能导致过度使用或者供给过剩,则有违财政公平；如果完全依赖于市场供给,可能存在供给不足和市场失灵.因此,应在保障基本公共服务均等化的前提下,经由使用者付费原则,实行市场机制下的契约自由交易.三是意思自治下的权利交易有助于避免权力设租和权力寻租,减少腐败,降低行政治理的成本.由于公共体育空间资源的稀缺性,政府的主动介入,极易导致机会主义和道德风险.经由意思自治下的权利交易,符合市场机制的契约自由原则,可以有效提高资源配置效率,增加社会总福利.四是意思自治下的权利交易契合了群众性体育运动的基本特点,有助于培养公民的自治意识和政治参与意识.群众性体育的组织方式具有自组织和脱域性,改变了传统的被组织的角色´,,将权利双方置身于契约自由的主体地位,也与我国当下力推的基层自治具有天然契合性.
2.2 公民体育权利保障中的国家规制
正如前文所述,当潜在的交易收益大于交易费用时,权利双方都具有达成交易的激励,此时,无论权利配置给哪方,都可以实现资源配置的社会效用最大化.例如,现实生活中如果社区居民内部关系融洽或者参与群众性体育运动的主体本就是该社区居民,则权利双方进行权利交易的交易费用就比较低,也容易达成妥协,公民体育权利的保障就可以经由意思自治下的权利交易机制顺利实现.此时,如果政府部门以分配资源之名强力介入,则极易导致群众关系的紧张和行政治理成本的高企,也与理论上国家应当保持谦抑性的原则相悖离.但当交易费用大于潜在交易收益时,市场这只看不见的手便难以有效运行,契约难以达成.因为,从权利与义务的交互性来看,公民行使体育权利的收益正是该权利行使使他人所承受的代价.此时,“显然只有这种重新安排后的产值增长多于它所带来的成本时,权利的重新安排才能进行.”也即在理论上,只有在满足帕累托效率改进的前提下,公民体育权利保障所产生的社会总收益在弥补他人的损失之后,还有剩余,则应该支持并鼓励这种权利界定.是赋予公民体育权利还是赋予他人不被干扰的权利,关键是看总体社会效用.不同的权利界定会引发不同的资源配置效率,交易费用成为选择和衡量资源配置效率的唯一标准,降低交易费用也成为权利界定的关键要素.
就公民体育权利的保障而言,交易费用的降低又可以分为两个环节,分别体现国家的行政治理职能和基本公共服务供给职能.第一个是资源存量的分配环节,在公共体育空间资源短期内总量既定的前提下,为促进意思自治下的权利交易,政府部门肩负着重要职责.一方面,行政治理本就是政府部门的基本职责.在权利双方意思自治的基础上,保持谦抑性,尽量交由市场解决资源配置,但并不意味政府的不作为.由于权利交易所需要的外部条件等制度性规则需要国家的明确,经由这只看得见的手的介入,可以将潜在的权利纠纷消除于萌芽状态.而且在市场交易费用过高以至于抑制交易时,作为中立的第三者,权利双方必然寻求国家的规制,从而将权利赋予那些最珍视它的人.另一方面,事前规则的明确、权利与义务的对称,有助于减少潜在的交易纠纷,降低国家的行政治理成本.第二个环节是资源增量的供给.虽然资源存量配置在部分社区必不可少,尤其是中心城区和老旧社区,公共体育空间难以有效增加,资源配置还需要行政之手的辅助.但在资源增量环节,国家应承担公共服务供给的基本职能.由于公共体育空间总量大小与公民体育权利保障之间存在正向关系,增量供给可以在更高的层次上保障公民体育权利,从而也能在更大的范围内解决权利冲突,进而有助于促进意思自治下的权利交易.虽然选择型公共体育服务具有一定的经营性、收益性,可以经由使用者付费原则实现不同程度的市场供给,但基本型公共体育服务的供给仍应采取政府完全主导的模式.3 “健康中国”视角下保障公民体育权利的意见与建议
作为全民健身活动的重要载体,群众性体育运动发展得顺利与否,直接决定着公民体育权利的实现程度.在国家层面上,党和国家的一系列指导方针和实施政策为全民健身活动的开展提供了理论支持和方向指引,使公民体育权利从软法保障转向具体政策落实的保障,避免了《体育法》及相关法律法规修改所面临的巨大立法成本.
3.1 国家的治理和保障职责
虽然我国宪法和法律法规并未对公民体育权利的具体内容、保障程序、实施机制等采用明确条款,但从立法成本和执法效率看,国家通过的一系列体育健身计划、发展规划等政策、规章在现实实践中的作用,弥补了以往由于立法技术不足、修法成本过高、法律灵活性差等缺陷,也促进了群众性体育运动的发展.从公民与国家的关系看,在一定程度上,公民权利的保障,就是一种国家的义务.在社会经济发展进入新时代,国家亟需从治理能力和治理体系现代化的高度,正确处理好国家与市场在公民体育权利保障中的不同分工与合作.
3 .1.1 存量资源配置的市场主导与国家辅助
公民体育权利的保障程度与公共体育空间存量资源分配的合理性密切相关,而存量资源分配合理性的关键在于权利双方交易费用的降低.存量资源的配置应以意思自治下的市场交易机制为主导,从而以较低的交易费用实现资源配置的社会效用最大化,只有在交易费用高于潜在交易收益而阻碍契约达成的前提下,才可以通过国家规制手段重新配置资源,而这也应该以降低交易费用、促进意思自治下的权利交易为落脚点.一是国家对社会舆论的正确引导.当前社会对群众性体育运动尤其是新型体育运动项目抱有排斥心理,往往以道德标签的形式提高了权利交易的交易费用,不利于公民体育权利的实现.这恰恰是公民体育权利话语权的弱化.国家应在舆论上正确引导,避免舆论的片面化、先验化,从而促进权利交易的低成本达成.二是对交易双方权利和义务的明确,降低交易的不确定性.各级政府部门和基层组织可以引导居民就群众性体育活动的场所、时间等内容达成一致,避免潜在纠纷的产生.三是诱导群众性体育运动文明程度的提高,积极发展适合不同人群、不同阶层的体育运动项目,尽量避免对社会秩序和他人的干扰.如《“健康中国2030”规划纲要》就鼓励开发适合不同人群、不同地域特点的特色运动项目.四是对权利双方的冲突不回避、不拖延,积极履行行政治理职能.如国家体育总局和等四部门印发了《关于引导广场舞活动健康开展的通知》,专门针对广场舞引发的社会问题进行疏导,明确了各部门的相应职责,增强了行政治理的针对性.
3.1.2 增量资源供给的国家主导与市场辅助
公民体育权利的保障不但依赖于存量资源配置的合理性,更依赖于增量资源的持续供给.作为群众性体育活动的现实基础,公共体育空间的增量供给有助于缓解资源的稀缺性,从而可以在更高的层次上和更大的范围内解决权利冲突,保障公民体育权利的实现.一是实行基本公共体育资源供给的国家完全主导.基本公共体育资源属于基本公共服务的重要内容,肩负着公民体育权利实现的主要功能,也是国家的基本职责.通过对人均体育场地、经费、保障机制、责任条款等指标的明确,倒逼各级政府部门履行职责,并建立基本公共体育服务的最低强制性标准,履行基本公共体育保障的兜底作用,促进公共体育的均等化[13].二是坚持选择型公共体育资源供给的国家与市场相结合模式.基于选择型公共体育资源具有一定程度的经营性、收益性,可以经由使用者付费原则实现收支平衡,有助于实现不同层次的体育需求.可以通过政府与社会资本合作的PPP模式,实行投资主体的多元化,在弥补政府财政供给不足的前提下,还可以为民间资本提供更多的投资渠道,实现政府、社会和公民的共赢局面.三是建立体育事权与、财权、支出责任相匹配的财政体制.改变政府间财权与事权匹配性不高、支出责任难以有效约束的困境,在基层政府主要承担公共体育服务支出事权的基础上,增强相应的财权.并以此为基础,调整我国传统的以竞技体育为中心的体育事业发展思路和指标体系,将公共体育资源的供给作为各级体育行政部门的政绩考核指标,增强制度的实效性、强制性,从而也为公民体育权利的保障提供可持续的财政支撑.四是适时修订《体育法》,将公民体育权利的具体内容予以立法明确,并建立实施与保障机制,真正使公民体育权利成为可实施、可追责的实体权利和程序权利,进而促进国家保障职责的承担和全面健身成果的共享.
3.2 社会的治理与保障职责
根据国家统计局统计数据,截止2015年末,我国65岁以上的人口已经高达1. 44亿人,占到总人口比例的10.43%,我国已经步人人口老龄化社会.巨大的人口基数承载着巨额的社会负担,加之医疗体系的不健全,公民的健康问题日益超越个人界限,成为国家和社会问题.作为全民健身体育运动的重要形式,广场舞、暴走团等新型体育运动项目在保障公民体育权利的同时,也产生了资源纷争、噪音扰民等问题,属于兼具正面效应和负面效应的双效行为.我们不能先验地将其贴上“老人变坏”、“秩序混乱”等道德标签,而应该从观念上尊重和正视其现实基础,从理论上解构和发掘其社会功能,从制度上建构和保障其正当权利,避恶扬善,从而在实现体育公共空间社会效用最大化的同时,保障公民体育权利的正当行使.
一是提高社会对公民体育权利的理解和尊重.罗尔斯通过构建“无知之幕”阐释了自利的理性人在市场机制下会经由契约自由实现社会公平正义.相互理解、彼此尊重有助于降低交易费用,缓解潜在的纠纷,促进权利交易的达成,因为“每个人都接受、也知道别人接受同样的正义原则.”广州、上海等城市的基层组织就通过开展广场舞比赛等形式,增强了群众性体育活动的社会效应,获得了居民的广泛认同.二是创新社会组织管理体制,培育群众性体育自治组织.一方面,加强群众性体育组织管理.作为群众性活动的组织者,自发性、脱域性的集体组织形式将群众自身置于办体育的主体地位,解决了群众性体育活动中社会缺位的现象.同时,自治组织还发挥着桥梁和纽带作用,有助于约束和监督组织成员,也降低了组织的对外沟通成本.另一方面,构建多层次的体育公共服务保障体系.社会组织不但可以有效利用民间资本,避免单纯以政府财政供给公共体育资源模式的缺陷,满足了分层次、多样变化需求,提高了公共体育服务的供给水平与管理效率.三是创新社会治理形式,形成多元主体协调发展的社会治理状态.群众性体育组织的发展契合了基层组织管理的自治理念,弥补政府部门长于资源性体育服务供给而短于精细化管理的缺陷[16],完全可以依据民规村约、自治章程实现自我约束、自我管理,在降低行政治理成本的同时,增加了多元治理的互动状态,形成了与政府部门、基层自治组织等机构之间互动发展的治理体系.
3.3 权利双方的容忍义务与社会责任
承前所述,意思自治下的权利契约能否顺利达成取决于交易费用的高低,而交易费用的高低又依赖于权利双方对权利和义务的认知.在稀缺体育空间资源既定的条件下,公民体育权利的保障不可避免会挤占他人的使用机会,产生对他人权利的侵犯,但权利的交叉重叠是现实生活中的必然,在两个权力之间无法找到一个互不侵犯的边界.权利和义务均具有交互性,不存在无义务的权利,也不存在无权利的义务,从而权利的保障,既需要权利主体的相互尊重,也需要义务主体的协调配合.作为公民体育权利保障的基础,公共体育空间难以确立为私人财产,但也并非纯粹的公共物品,每个人的使用并不能排除他人的使用或者排除成本高于收益.因此,单纯地强调公民的体育权利或者他人不被干扰的权利,还不如从义务角度进行约束,既要求公民在行使体育权利的同时,持守降低对他人干扰的义务,又要求他人在享受不被干扰权利的同时,持守降低对公民体育权利干扰的社会责任.
具体而言,可以从权利主体双方的容忍义务和社会责任加以规范.对于行使公民体育的主体而言,一方面,需要确立尊重基本社会秩序、公共道德的义务.通过提高自身修养、行为举止文明程度,遵守村规民约、自治章程或者免费为社区表演等形式来获得社会的理解和支持.另一方面,需要确立理性消费义务.逐步适度提高体育消费水平和层次,加大个人对体育消费的投入,改变过度节制等消费异化的非理性消费意识.而对于受到公民行使体育权利干扰的居民而言,一方面,需要提高容忍义务,增强对权利和义务交互性的认知,尤其是对群众性体育活动社会效应的正面评价,有助于群众关系的稳定、和谐.另一方面,需要提高理性维权、合的义务,当公民行使体育权利干扰居民自身权利时,后者应当避免矛盾激化、以暴制暴等非理性行为,坚守合法的、正当的、理智的维权方式.
4 结语
基于公民体育权利保障对公民健康和社会发展的重大意义,我国《宪法》明确提出“开展群众性的体育活动,增强人民体质”,《体育法》也在社会体育章节对各级政府、居委会、企事业单位等机构提出保障要求,国务院颁布的《全民健身条例》更是明确提出“公民有依法参加全民健身活动的权利”.当我们将公民体育权利的保障纳入“健康中国”的视角,可以发现,公民体育权利的保障,不仅仅依赖于公民自身对权利的积极行使,还依赖于国家和社会的治理与保障职责.而当我们把公民体育权利的保障纳入法经济学的分析,可以发现,在市场机制下,经由意思自治下的权利交易可以促进权利的低成本实现；在国家规制下,经由交易费用的降低可以促进意思自治下的权利交易,实现公共体育空间资源配置的社会效用最大化.两者共同作用的结果表明：公民体育权利的保障,既需要有效的市场,又需要有为的政府,而后者仍应以前者为基础.
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