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北京市社会组织承接政府购买服务的问题与建议以北京市某区级社会建设专项为例
摘 要：本研究以北京市某区级社会建设专项为例,通过对社会组织承接政府项目问题的分析认为,北京地区政府向社会组织购买服务,应加强部门合作,重视需求对接,进一步发挥专项资金扶持社会组织发展作用,构建综合性项目评估体系,引导社会组织良性发展；社会组织应树立项目管理理念,加强管理人员引进与培训,加强组织内部建设,规范财务管理,重视组织使命与目标,不忘初心.
关键词：北京市；社会组织；政府购买服务
政府购买服务是西方“福利国家”为应对福利财政危机、管理危机、信任赤字、金融危机和新一轮全球化挑战,对社会福利制度做出的一项重要变革.如今,政府购买服务这种公共服务供给模式已在国外发达国家政府广泛运用,解决了诸如医疗、教育、养老、残障康复等众多公共领域中的服务供给问题,收到很好效果.
在我国,为了推动政府职能转型,建立服务型政府,政府购买服务方式也引起各方关注.2013年11月,党的十八届三中全会提出,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”,要全面正确履行政府职能,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”.同年9月,国务院正式印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,明确要求“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制,到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买制度.自此,政府购买服务,尤其是向社会组织购买服务,在不同领域、地域和层面呈爆发态势,各地实践如雨后春笋般竞相推陈出新.
当前,我国政府购买服务仍处于起步阶段,各项制度还在建设和不断完善中,社会组织建设也正从控制性管理向服务性管理转变.[1]因此,社会组织在承接政府购买服务实践过程中,出现各种问题与风险也不可避免.北京作为政府购买服务迅速发展的地区,亦存在着许多亟待完善的领域.本文以北京市某区级社会建设专项为例,探究北京地区社会组织在承接政府购买服务过程中的问题并提出相应对策,以期提升社会组织能力建设,促进社会组织发展,推进政府购买服务.
一、北京市政府向社会组织购买服务基本情况
1.北京市政府购买服务的政策指导
为规范政府购买服务,北京市在全国率先出台了《关于开展政府购买社会组织公益服务项目试点工作的意见》和《政府购买社会组织公益服务合同文本》,明确了政府购买服务的资金管理、项目范围、工作程序、购买成本和监督管理制度等,初步形成了政府购买服务的工作机制.
2014年6月,北京市相继出台了《北京市人民政府关于政府向社会力量购买服务的实施意见》及其配套文件《北京市承接政府购买服务社会组织资质管理办法（试行）》,进一步为创新公共服务供给模式、加大政府购买服务力度提供了指导；2015年11月,北京市财政局发布了《北京市财政局关于推进市级政府购买服务项目绩效评价管理工作的通知》,要求建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评价机制,对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行综合评价,并对政府购买服务绩效评价结果的应用进行了规定；2016年,北京市民政局出台了《政府购买服务项目管理暂行办法》,办法中以项目实施流程为主线,明确了项目申报、项目遴选、合同签订、项目执行监管、项目验收等环节的实施程序和各方职责.
此外,自2014年起,北京市每年均出台政府购买服务指导性目录,规范政府购买服务工作.比如,2017年北京市民政局发布的《北京市民政局政府购买服务指导性目录》[2],包含了基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务等6大类,160个服务方向.
2.北京市社会组织发展情况
截至2016年年底,北京市各类社会组织共10,754个[3].其中社会团体组织4,267个,基金会515 个,民办非企业单位5,972个.具体领域分布如表1：
北京市通过认定“枢纽型”社会组织,构建社会组织工作体系整体框架,到2016年年底,市级“枢纽型”社会组织已达51家.该体系推动了北京市社会组织承接政府购买项目,促进了北京市社会组织有序发展,在社会治理中扮演了重要主体角色.
3.北京市政府向社会组织购买服务整体情况
北京市从2009 年开始设立社会建设专项资金,重点支持完善社会服务、创新社会治理、动员社会参与、优化社会环境、构建社会和谐等城乡居民急需、党委政府重视的社会建设相关项目,以支持和引导各级各类社会组织参与社会建设.专项资金每年投入2.5亿元,其中1.5亿元左右用于支持社会建设基础项目,1亿元左右用于向社会组织购买服务项目和管理岗位.[4]各区也陆续建立专项资金,资金规模从几百万元到几千万元不等,总计达每年5000万元以上.
北京市民政局2010年来,通过财政资金、“服务民生行动”、福利彩票公益金等资金来源,在政府购买社会组织服务方面进行了一些有益尝试和探索,形成一套购买服务的工作机制和做法.具体购买方式包括全额购买、仅购买服务成本、资助补贴、项目奖励等.[5]各区、街道政府部门还有一些相应配套支持性资金,向社会组织社会服务购买,购买方式也不尽相同,有采取竞争性购买方式的,也有采取直接委托的.比如,西城区广安门内街道办事处2017年采用竞争性洽谈方式向社会组织购买社区公益金项目及文体活动服务项目.[6]可见,北京地区政府购买社会组织服务正在各级政府部门开展,购买领域不断拓宽,数量逐年增加,购买方式呈正规化与多元化发展.
二、某区级社会建设专项基本情况
1.专项基本情况
某区级社会建设专项资金设立于2009年,初始规模1000万元,重点用于培育扶植社会组织发展；向社会组织购买公共服务和承接政府转移职能开展的服务；通过政府投入带动更多社会资金注入,共同推进社会建设等.
该资金自设立以来经过3次增幅调整,到2014年达到3000万元.专项资金设立8年来,累计投入了1.65亿元资金,重点支持了社会服务资源共建共享、社区基本公共服务、社会志愿服务、社区养老服务、特殊人群社会融合、青少年教育成长、社区文体活动、社会组织培育发展和社会管理、“三社联动”推进提升、人文关怀与社会心理服务、法律咨询与援助服务、专业社工服务、绿色生活方式引导与环境保护等领域的民生服务项目500余项,累计服务居民百万人次.
2. 专项购买程序
该专项资金主要采用项目运作模式：由区社会办向社会组织发布购买服务的项目指南,指南中规定了经费的使用原则、服务范围、支持方向和支持方式等.社会组织据此自行设计具体的服务内容和题目,然后向社会办提出申请,通过资质审核、专家评审、领导小组审核等流程,符合条件的机构将获得政府的购买合同,并按照合同进行服务项目的开展和资金的拨付与支出.
项目立项后,区社会办委托第三方项目管理机构对项目进行监管,包括项目日常监管、中期评估和项目完成后的验收评估.
项目资金分三个阶段拨付,在评价和选择阶段完成后,向承接项目的社会组织拨付50%的资金,待中期评估合格后再拨付30%的资金,项目完成验收评估通过后拨付最后20%的资金.中期评估会在项目完成近一半时间开展,由第三方项目管理机构邀请专家组建评估小组对项目进行评估.评估内容包括：项目的实施进度、项目产出与效果、项目的内部管理三大方面,同时调查项目实施过程中的困难和问题.项目完成后,政府还要对该项目进行最终评估.最终评估主要对项目的整体目标完成情况、经费使用情况、服务对象满意度等进行评估,综合了解项目的最终效果.
三、社会组织承接政府购买服务中存在的问题
笔者在该社会建设专项资金项目立项评估、过程监管以及中期和验收评估过程中的参与式调研基础上,梳理了社会组织在项目策划申报、实施和管理中存在的实际问题,在一定程度上呈现了北京地区社会组织承接政府购买服务中的实际困境.
1.社会需求调研分析不充分
如前所述,社会组织按照专项资金申报指南中的支持方向,根据各自了解的服务领域的受众群体需求,自行设计服务内容和项目题目,自行寻找项目落地对接方.从该专项资金的项目申报看,目前不少社会组织的项目策划存在“为申报而策划”现象,即盲目寻找创新点、盲目切合支持方向,未充分考虑社会实际需求以及项目后期落地实施的可行性,需求分析不充分.
（1）社会服务类项目的开展,一般最终要落地于街道、社区,要得到街道、社区等基层管理部门的认可.因此,街道、社区等基层部门是社会组织承接服务项目的重要干系人.“本区域是否需要此类项目的开展”“项目服务能不能在本区域开展”“本区域此类服务是否已经有组织开展”等关键事项需在项目策划初期进行分析识别.然而,目前多数社会组织未在项目策划阶段及时对落地对接方进行需求分析,盲目根据专项资金指南中的支持方向进行项目设计,导致项目后期落地实施困难.
（2）社会组织承接的项目,最终服务于居民群众,项目内容的设计需要切实符合服务对象的实际需求,按照服务对象的实际需求为其提供有差异化的、均质化的社会服务.但是多数社会组织未并进行有效的服务对象需求分析,盲目进行服务内容设计和服务形式的创新,导致实际开展的服务活动与服务对象需求不符,受众群体参与性差,只能通过发放小礼品等方式获得民众的参与与签到,以实现合同中规定的服务人数、活动次数等.
比如,某社会组织针对某特殊人群的需求进行了项目策划,项目立意与形式具有创新性、服务内容符合此类人群需求、执行方案合理,在项目立项选择阶段获得较好评价.然而,实际项目执行阶段,此社会组织却发现本区此类特殊人群少之又少,因找不到受众人群,无法开展项目.
2.同一项目存在多头申报现象
从专项资金看,由于各政府部门之间缺乏协调沟通和整体规划,不少社会组织承接的项目存在多头申报现象.比如,某社会组织承接的在某街道开展的为老服务项目,在专项资金资助的情况下,改动一下项目名称,略微调整部分服务内容,在民政局、街道相继申请了项目资助.导致出现一个项目一套服务内容,准备三套材料,应对三家评估检查的现象.
3.项目制管理理念欠缺
政府向社会组织购买服务,主要是将社会服务以“项目”的形式外包给社会组织.政府提供资金并监督社会组织的行为,社会组织承接项目由此获得资金,其运作机制是政府的项目“外包”机制和社会组织的项目“承包”机制.[7]即以项目为载体,为社会公众提供公共服务.因此,社会组织作为项目的承接方,应该基于项目制的管理理念开展项目和管理.但是实际中,多数社会组织的项目制管理理念不足,给社会服务项目的实际运行带来困难.
（1）无项目意识,范围界定不清.从项目管理角度来说,任何一个项目都具有明确的目标,从而具有清晰的范围界定.但是,从该专项资金看,不少社会组织的“项目”意识模糊,无法对项目范围有一个很好的界定.比如,某社会组织承接了不同政府部门的多个项目,多个项目混合执行,项目团队人员就组织活动而组织活动,至于活动属于哪一个项目,是否达成项目的要求和目标,无整体概念,从而无法保障项目的目标实现和效果达成.
（2）项目管理工作缺失.从承接专项资金项目的社会组织看,多数社会组织项目团队中未设置专门的项目管理人员.虽然在与社工委签订的合同中,要求社会组织指定专人作为项目负责人,然而该负责人的委派相对随意,起不到对项目的整体管理职责,执行过程中随意更换现象也时有发生.很多项目负责人不了解项目执行情况,或仅负责部分项目的实施,未能作为项目团队的PM对项目整体实施情况进行统筹计划,导致项目实施缺乏整体控制,不利于项目整体目标的实现.
4. 财务管理有待进一步规范
通过对承接专项资金项目的社会组织进行项目财务评审发现,目前多数社会组织没有配备专职财会人员,一般为人员,或委托财务托管公司进行代理记账业务,甚至有些社会组织出纳和会计都由同一人担任,有些财务人员由社会组织的其他人员兼任,无会计从业资格证,导致社会组织的财务管理出现一系列问题.
（1）财务人员或委托财务托管公司进行代理记账,导致财务人员不能投入充足的时间进行项目经费管理,使专项资金项目的经费管理处于分割运行状态,缺乏系统的配合、协调和沟通.管项目的不管经费,管经费的不了解项目,项目管理、预算管理与财务管理相互脱节,形成一个个信息孤岛.该专项资金专门制定了《经费使用指引》规范专项资金项目的经费预算与支出,但是不少社会组织的财务人员并不了解《经费使用指引》中的具体规定,也不清楚项目的预算,仅仅起到记账的作用.
（2）社会组织财务人员的专业能力不高.不少社会组织的财务人员不了解《民间非营利组织会计制度》,仍以企业或者事业单位的会计制度做账；不少财务人员不清楚政府项目经费独立核算的具体做法,并未对专项资金进行专门记账,专项资金使用情况不明晰,缺乏现代财务管理理念；规范性差,存在着票据使用不规范、拿收据当打“白条”、人员费用支出随意、项目经费支出中存着与项目不相关的支出等不合规现象.
5.项目实施质量与效果有待提升
由于项目需求调研不充分、项目管理工作不到位、项目范围界定不清,导致项目的实施质量有待进一步提升.主要体现在以下几个方面：
（1）项目开展的活动与服务对象的需求相符性差,导致服务对象参与热情不高,活动参与人数不足.而项目制管理意味着项目完成后要进行验收评估,如项目活动是否如期开展、是否实现个案数、活动次数、服务人数等.社会组织为实现合同中规定的这些考核指标,会通过发放小礼物形式,获得民众的签名,使服务人数扩大.但这些签名人员都未深入参加活动,甚至都不一定是既定的目标群体.
（2）未深度挖掘服务对象需求,服务内容表面化.很多针对老年人、残疾人、失独家庭、青少年等不同群体的项目,服务内容和形式千篇一律,以文体娱乐活动为主,难以实际解决受众群体的需求,也难以总结提炼有效的项目模式及经验；项目收尾时未开展有效的满意度调查分析,往往是为了满足委托方的管理要求,象征性地设计发放满意度反馈表,未进行有效的原因分析和总结,从而也就无法形成有效的经验教训,进一步推动社会组织的能力提升.6. 从业人员结构不合理,两极分化严重（1）从承接专项资金项目的社会组织团队来看,目前多数社会组织的从业人员结构不合理,两极分化严重,一部分主要是社会建设领域的毕业生,工作能力和工作经验不足；另一部分是年龄偏大的社区志愿者,缺乏专业知识.执行团队中缺乏专业性强、业务经验丰富的中坚力量.比如,有些社会组织成员以老年人为主,擅长于服务活动的开展,但是缺乏项目书撰写、管理系统使用、项目实施管理等方面的能力,给专项资金项目制的执行带来困难.
（2）社会组织专业人员相对匮乏,一个社会组织往往承接多个项目.由于人员的有限性,往往是同一批人同时执行多个项目,导致项目混合执行,经费混合支出.
四、完善北京地区政府购买服务的对策研究
对于政府而言,向社会组织购买服务是一场创新改革,也是一种实践探索,在探索中逐步完善政策制度,更要注意具体操作原则、路径和方法的改进,使各项购买环节逐步走向规范化、科学化、程序化；同时应注意在购买中对社会组织各项资源要素的支持力度,积极促进社会组织的发展.一是加强部门合作,重视需求对接.
社会组织承接的政府购买服务类项目,不同于一般的科研项目存在自由探索的空间和必要性,服务类项目直接面对的是受众群体的需求.因此,服务内容与受众需求的对接十分重要.目前专项资金每年度的申报公告只规定了支持的大方向,在采取自由申报的情况下,无法控制专项资金资助的项目真正落地到需要的区域,无法判断服务内容是否真正符合受众需求.
首先,加强政府部门之间的协调与沟通,进一步明确各委办局、街道、社区的服务需求,形成具体的购买项目进行公开发包.这么做一方面可以避免项目多头申报,重复资助,另一方面也能明确服务需求,避免社会组织自由申报带来的落地困难等问题.同时,项目公开发包,可以促进社会组织之间的竞争,带动社会组织自我成长的良性循环.
其次,保留自由申报,需要加强自由申报项目的立项审核.对于政府未关注到的领域,社会组织可以根据各自服务领域的实际需求进行项目策划并申报.但在此类项目的立项审核中,应重视对服务需求的评估,社会组织应提供真实具体的项目需求分析报告,以保障项目实施的必要性和可行性.
二是进一步发挥专项资金扶持社会组织发展的作用.一方面,针对社会组织承接政府购买服务过程中存在的各种问题,加强社会组织项目管理人员、财务管理人员的培训,进一步明确政府购买服务项目的管理要求,提升社会组织承接政府购买服务项目的项目管理能力.另一方面,要加强社会组织成员的专业培训,重视社会组织骨干人才的培养,打破社会组织人才结构两极分化的现象；同时,要注意培育社会组织逐步建立自我营销、自我造血的意识,主动向更多的政府机构、企业推销自己的服务与专长,开拓资金来源,加大自身宣传力度,提升服务项目的知晓度,从而提高民众参与的积极性,拓宽志愿平台.
三是构建综合性的项目评估体系,以管理促发展.政府购买服务不等于政府放弃监管责任,政府必须加强对购买服务项目的质量、效果的指导与监督.[8]科学的评估结果是调整政府购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据.为促进项目质量和实施效果,避免仅以活动次数、参加人数等量化指标衡量项目的成败,应建立综合性的评估机制.首先,要具有广泛的评估主体,要综合购买方、第三方评估机构、服务对象的意见,才能对项目的运行和成效形成科学和全面的评价.尤其是一些个案服务项目,项目成效往往难以量化,此时服务对象的满意度至关重要.其次,在评估指标体系上,不拘泥于指标框架,能够根据不同项目的实际情况进行相应调整；同时,在评估方法上不局限于社会组织汇报、专家评阅材料等方式,应加强活动现场考察、服务对象调查沟通等方法的使用.建立综合性的评估机制,通过“以评促改”和“以评促建”的形式,推动社会组织项目管理的规范化和专业化,促进政府购买服务项目的实施质量和效果,最终实现社会组织以及项目的良性运转.
而对于处于起步阶段的社会组织来说,在政府购买服务的浪潮中,如何提升自身专业能力、规范组织管理、适应政府购买服务管理要求、促进组织自我生存和发展能力,才是参与政府购买服务的关键.
一是要树立项目管理理念,加强管理人员的引进与培训.随着政府向社会组织购买服务的开展,全社会对社会组织承接服务项目的能力和服务质量要求越来越高.迫切要求各社会组织转变观念,提高对自身的要求,树立科学的项目管理理念,建立一套符合社会服务项目特点的、切实可行的项目管理体系,严格按照项目管理的要求落实和实施项目.比如,社会组织应具有合同意识,严格按照与政府签订的合同要求开展项目,项目的内容、进度、成本等均不得擅自变更调整.社会组织应该建立内控制度,对项目开展的内容、进度、成本进行整体的统筹、控制和协调.
社会组织可以通过提高工资待遇、完善福利制度,吸引更多的项目管理专业人才投身社会公益事业.对于已有的项目管理人员可以通过在职深造、能力建设培训等形式提高自身的社会服务项目管理能力和水平.尤其是项目负责人,应该增强项目负责人项目全局意识和项目管理技能.
二是加强社会组织内部建设,规范财务管理.社会组织应进一步增强内部建设,制定各项切实可执行的规章制度.有条件的社会组织尽量聘请专职的具有资质的财务人员进行财务管理,财务或委托财务托管公司进行代理记账的社会组织.也应加强财务人员的培训,在项目进行预算编制和预算执行过程中,财务人员必须参与其中,学习各项政府对购买服务项目的支出要求,科学地编制支出科目预算体系,并加强支出过程中的财务审核.
三是重视组织使命与目标,不忘初心.因转移支付、项目配套、考评奖励等措施的启用,项目制加速形成了上下级组织之间以获得资金为目的的“经济关系”[9].
因此,一批社会组织忽略了组织的使命和战略目标,而是以拿到项目资助、完成项目考核为目的,这是导致社会组织项目服务流于形式、质量效果差的一个重要原因,也是阻碍社会组织自身发展和政府职能转变的重要障碍.为克服这一项目制的通病,除了政府完善评估体系、加强政策制度引导之外,社会组织自身应该不忘初心,重视组织使命与战略目标.首先,应在项目策划和申报中,不盲目迎合,不“饥不择食”,要注意兼顾组织的长期目标和短期目标,在关注组织的使命和目标的前提下,争取项目资助；其次,在接到项目后,要从组织长远发展的战略角度重视项目的开展,把服务目标和质量目标置于首要位置,不片面追求项目考核指标的完成.
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