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中国金融监管体制改革
【摘 要】中国经济的快速发展对金融监管提出了新的要求,如何建立完善的金融监管体制是“新常态”背景下经济增长的关键环节,本文以金融监管为切入点,通过梳理中国金融监管体制的改革历程来分析当前监管现状及存在的主要问题,并借鉴英国、美国、日本等国的经验,为完善我国金融监管体制提出合理性建议.
【关键词】金融监管；体制改革；分业监管
近年来,中国经济的稳步增长加快了金融行业发展的步伐,面对全新的金融市场和发展机遇,如何有效地对中国金融监管体制进行改革,使其适应我国“新常态”时期的市场需求,对促进我国金融经济合理稳定运行具有重要意义. 同时,以美国为首的西方资本主义国家自2008 年金融危机爆发后开展了旨在适应金融市场新需要的金融监管体制改革, 这不仅预示了未来世界金融可能的发展方向,而且也对我国能否适应新时期世界金融市场需求提出了新挑战.本文以金融监管为切入点,通过梳理中国金融监管体制的改革历程来分析当前监管现状及存在的主要问题,并借鉴英国、美国、日本等国的经验,为完善我国金融监管体制提出合理性建议.
一、中国金融监管体制改革历程
金融行业在中国古代就已出现,但受到“重农抑商”等政策的影响,当时并不存在真正意义上的金融监管机构,直到1908 年政府才开始采用法律手段对金融业实施监管. 此后,金融监管机构在社会动荡和资本入侵中得到了初步发展.新中国成立后,我国实行与经济体制相对应的集中式金融管理模式,全国仅有中国人民银行一家金融机构,因此并未设立金融监管机构. 中国人民银行既履行货币发行、货币政策执行、金融管理等国家银行业务,又进行储蓄存款、商业信贷等商业银行业务.1983 年,国务院调整金融结构,将中国人民银行设立为行使央行权力的银行,主要承担银行的职责,负责制定货币政策并进行合理的金融监管,同时成立中国工商银行,负责储蓄存款、商业信贷等商业业务.
1992 年,我国正式确立了社会主义市场经济制度,金融市场体系也在这一时期发生了很大变化, 逐步建立完善了货币市场、股票市场、期货市场,并相继成立了中国证券委和中国证监会等监督机构.1995 年,政府首次从立法的角度确立了中国人民银行在金融监管中的主体地位. 自1993 年起,我国陆续成立了所谓“三会”,即保监会、证监会和银监会,而直到2003 年银监会正式挂牌运作,我国金融业“一行三会”的垂直分业监管格局才终于确立.
二、中国金融监管的发展现状
1. 监管主体导致的问题
目前,金融行业的监管模式仍然存在许多弊端,“一行三会”虽然共同承担着对金融各领域业务的监督责任,但缺少联动管理,这使得中国人民银行与三会看似相互协作,实则彼此之间信息不互通,甚至出现相互矛盾的现象. 同时,分割监管还导致不同的主管部门同时管理同一业务,造成管理上的重叠和部门之间监管责任的互相推诿. 除此之外,由于不同监管主体之间存在差异,在同一金融领域涉及不同的金融业务时,需要不同的监管主体行使责权,这也就在客观上造成了金融领域管理的混乱,阻碍了金融监管的高效有序进行.
2. 监管从业者造成的问题
随着我国金融市场的不断扩大与发展,与金融类相关的专业日益成为在校大学生乃至中学生选择的对象.就金融监管而言,由于涉及到比较浮躁的经济知识,因此从实对金融监管行业的人员提出了比较高的要求.但目前无法回避的事实是,有相当一部分金融监管行业的从业人员是直接出自于在校毕业生这也导致了他们比较缺乏工作经验,因而在最初的工作阶段中效率不高.同时,在人们的普遍印象中,金融业被认为是一个高薪行业, 而金融行业恰由金融监管行业进行监管, 这也导致了监管从业者中出现了一些投机现象,即： 利用监管机构为中介或载体,短暂停留后向被监管对象即金融机构跳槽,以实现从事金融行业,获取高薪的目的.
3. 监管责任造成的问题
当前我国金融监管机构监管目标多、责任大,不仅要督促各金融机构准确执行国家各项经济政策, 还要协助金融机构预防金融风险、应对金融挑战,保障金融机构与存款人、投资人的利益及合法权益不受损害,同时维护金融行业的合理秩序,推动市场的稳定有序化建设. 由于监管范围广,监管对象多,金融监管机构在实际工作中往往存在工作效率下降、不能很好履行职责等问题,因此需要进一步具体的细分和分配金融监管责任.除此之外,我国还应该加强监管相关的立法工作,目前虽然已经建立了以《中国人民共和国银行法》为中心的法律监管体系, 但相关的配套实施细则却比较缺乏,这导致在实际实施过程中各主体之间权责不明,管理界限模糊,监管形成混乱.
三、金融监管体制改革的国际经验
1. 美国的金融监管体制改革
以“分业监管”为特征的美国现代金融管理体制形成于1993年,经过多次的调整和改进,美国发展形成了“双重多头”的金融管理模式.该体制以州和联邦为单元,由州政府和联邦政府联合其他监管机构共同进行监管,其中,一级监管部门负责国家尺度的调控,如美联储等,而各州的金融机构则监管辖区内的其他的金融业务,如保险、证券、期货等.2008 年,全球金融危机后,出于风险防范、市场维稳的考虑,美国对金融监管体制进行了整体性的调整, 具体表现为加强银行的风险管控作用,建立风险防范机制,全力保障消费者的利益,从而达到了稳定市场格局,促进金融业稳定发展的目的.
2. 英国的金融监管体制改革
在20 世纪90 年代之前,英国金融业实行的是分业监管的模式,证券、银行、保险等九大金融业务分别由九家监管机构进行监管,然而,随后由于职责划分不一而产生的管理混乱、责任不明等问题却成为了阻碍金融业稳健发展的关键因素.1998 年,英国政府不得不进行改革重组,撤销原先九家监管机构的职权,改由金融服务局来统一负责金融市场全业务范围的监管,在此后的一段时间内,英国财政部、英格兰银行和金融服务局成为了金融市场管理的三大支柱部门,涵盖了政策制定、市场调节、机构监管等方面的职能.2008 年全球性的金融危机爆发后,英国政府重新设立了两大金融监管机构——审慎监管局和金融行为管理局,以此来代替金融服务局承担市场监督的责任. 而英格兰银行作为英国金融系统的核心拥有了全新的金融监管职责,一方面可对英国系统性金融风险采取识别、监控等措施；另一方面,可通过下属的审慎监管局对金融机构的投资、保险业务进行微观监管.
3. 日本的金融监管体制改革
20 世纪90 年代末以前,日本国内金融监管和市场维稳的职能主要由大藏省来承担,但由于屡次的政策失误和金融监管权力的高度集中, 日本内阁不得不于1996 年实行“行政改革计划”,成立了金融监管厅来负责金融机构业务. 2001 年,金融监管厅经过合并、改组变成了内阁府的直属机构——金融厅,传统意义上的“分业监管”被打破,金融监管业务得到统一. 2008 年金融危机对日本的冲击尚不算严重,但日本仍采取了两项措施加以防控风险：一是加强对重要机构的监管. 日本针对本国与外资金融机构设立了专门的监督机制,并提高了保险集团的监管标准,以应对现有监管体系的缺陷. 二是增加市场透明度.自2007 年,日本开始实行透明的市场信息制度,实时公布金融机构及金融产品的相关市场信息,以期达到稳定投资者心态、维护市场稳定的目的.
四、中国金融监管机制改革建议
1. 完善监管主体,强化信息管理
“一行三会”的分业监管体制使得监管主体之间存在信息鸿沟,重复监管和监管真空等问题在一定程度上导致了监管的高成本和低效率.因此,需要针对我国监管体制存在的问题采取合理的措施进行改革与完善,首先应以效率为先,促进监管模式向统一监管转向,努力消除由监管主体职责划分不明确而造成的管理混乱.其次还要加强信息管理体系建设,促进主体之间有关监管信息的共享,建立普适的制度框架,强化部门之间的组织衔接,实现整个监管体系的高效协调运行.
2. 完善协调机制,强化人员管理.
针对监管主体多样化产生的管理混乱问题,可以着力于构建“互联网+ 监管”模式,充分利用信息共享的平台,配合统一的监督标准,增强部门之间的交流与联系,共同实施对金融市场的监管.同时,还应该着力提高对于相关从业人员的筛选标准,对有需要的相关人员进行有针对性的培训,提高金融监管从业人员的总体素质. 对于毕业生比较缺乏工作经验这一问题,可以通过“传帮带”模式,在短时间内让新从业人员获得独立且高效的工作能力.
3. 完善监管制度,明确监管责任
就现状而言,想要建立有效的监管体制,应着力完善监管制度中的法律保障问题,加快金融基础设施建设,如完善相关法律法规信息、加速推进市场信息透明化、严格审核信用评级制度,推进金融市场与国际对接. 对于由监管主体重叠带来的相关监管责任不清的问题,应加强各监管主体之间的联动与协调,分清各监管主体在监管金融机构中的侧重点.同时,还可以借鉴国际改革经验,用统一监管代替分业监管,融合多部门多主体的功能,实现监管联动,信息共享,责任共担.
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