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南海环保合作路径探析：波罗的海的实践和
摘 要：当前南海局势趋缓降温,南海行为准则的磋商取得积极进展,这为中国－东盟开展南海务实合作提供了有利的条件.文章提出,基于南海地区的现实情况,中国－东盟应优先选择海洋环境保护领域进行合作.通过对波罗的海环境保护合作的几十年实践经验的剖析,文章提取了3个核心要素,作为中国－东盟框架下构建南海环保合作机制的基石.在当前落实《南海各方行为宣言》机制的发展势头良好、南海行为准则谈判进入深水区时,争取在准则范围内达成南海环境保护的法理框架,构建机制化的南海环境保护合作,有利于整合现有的海洋合作实践,为真正开启常态化、长效化和广泛性的区域海洋务实合作奠定基础.
关键词：南海；波罗的海；海洋环保；南海行为准则
中图分类号：D993.5
文献标识码：A文章编号：10039856(2018)04004514
南海争端由来已久,争端所涉及的各方利益错综复杂.几十年来,南海争端的起起伏伏表明,南海各方达成全面和永久性的解决非常困难,非一朝一夕可以完成.然而,南海的和平稳定与繁荣发展事关沿岸数亿人的生产生活,因此在全面和永久解决争议之前,各方积极推进南海海洋合作,是维护海洋和平、增进地区共同福祉的有效途径,也有利于培育各方合作互信的氛围,为实现争端的最终解决做好必要铺垫.
近一两年来,南海局势逐渐趋缓,中国与南海周边国家围绕落实《南海各方行为宣言》展开了有条不紊的磋商,取得了积极进展,增进了地区国家之间的友好互信.这样一个相对稳定的地区局势,为南海周边国家在低敏感领域进行海洋合作创造了良好时机.低敏感领域的海洋合作是落实2002年《南海各方行为宣言》的重要组成部分.《南海各方行为宣言》第6条指出：在全面和永久解决争议之前,有关各方可探讨或开展合作,可包括以下领域：
（一）海洋环保；
（二）海洋科学研究；
（三）海上航行和交通安全；
（四）搜寻与救助；
（五）打击跨国犯罪,包括但不限于打击毒品、海盗和海上武装抢劫以及军火.[1]
截至2018年6月,为落实《南海各方行为宣言》,中国和南海周边国家已进行了共15轮高官会和24轮工作组会议,取得了一系列积极成果,《南海行为准则》的文本磋商也在稳步推进.2018年6月,中国与东盟国家11国在长沙举行落实《南海各方行为宣言》第15次高官会和第24次联合工作组会.一致同意在业已形成的“准则”框架基础上进一步推进“准则”磋商,尽快形成单一磋商文本草案,作为下一步商谈的基础.[2]南海行为准则是落实《南海各方行为宣言》过程中极具挑战性的磋商难点.尽管当前有关准则的磋商进展良好,但其难度仍不容低估.在此背景下,中国和南海其他沿岸国如能积极推进低敏感领域的海洋合作,将有效提振士气,助推落实《南海各方行为宣言》的各项磋商.同时,友好的海洋合作可以深化地区合作的实践经验,有利于孵化出准则的机制性框架.可以说,功能性海洋合作的推进与准则的磋商互相影响,而只有这两个进程的共同实现才能确保《南海各方行为宣言》的全方位落实.
一、南海海洋合作的现实基础和路径选择
对于南海低敏感领域的海洋合作,已有许多学者做了有益探讨.这些关于南海海域合作的理论探讨,涉及到的领域众多,合作形式也非常多元.
洪农：《试析南海争议的务实解决机制——推进南海争议逐步解决合作性方案分析》,《亚太安全与海洋研究》2017年第1期,第16-32页；杜兰、曹群：《南海合作机制化建设的探讨》,《国际问题研究》2018年第2期,第83-95页.学界建议的合作领域主要包括海洋环境保护
例如张相君：《区域合作保护海洋环境法律制度研究》,《中国海洋大学学报(社会科学版)》2011年第4期,第1-5页；姚莹：《南海环境保护区域合作：现实基础、价值目标与实现路径》,《学习与探索》2015年第12期,第68-73页.、渔业和生态资源养护
现在学界越来越重视海洋环境和渔业生态资源之间的关系,也越来越多地将海洋环保和生态资源养护作为整体来看待.例如刘丹：《南海海域环保合作的困境与出路——兼及对“南海仲裁案”相关仲裁事项的辩驳》,《外交评论》2017年第5期,第113-140页；陈嘉、杨翠柏：《南海生态环境保护区域合作：反思与前瞻》,《南洋问题研究》2016年第2期,第33-43页.、海上搜救与防灾减灾
例如朱坚贞、黄凤：《中国参与南海海上搜救合作机制问题探讨》,《中国渔业经济》2015年第5期,第10-15页；张明亮：《南海海难合作救助：经验与启示》,《新东方》2011年第1期,第32-36页.、油气资源联合勘探开发
对南海油气资源共同开发的探讨很早就开始了.早期比较系统的有Mark J. Valencia, Jon M. Van Dyke & Noel A. Ludwig, Sharing the Resources of the South China Sea, Boston: MartinusNijhoff Publishers, 1997.近期国内的研究有罗国强、郭薇：《南海共同开发案例研究》,《南洋问题研究》2012年第2期,第45-55页；李国选：《南海共同开发困境：以区域公共产品供给为视角》,《南洋问题研究》2017年第1期,第84-94页；邓妮雅：《“一带一路”倡议下南海资源共同开发的模式选择》,《中国海洋大学学报社会科学版》2018年第2期,第41-48页等.、打击海盗和跨国犯罪
例如邹克渊：《南海资源活动与海上安全合作问题》,《北大国际法与比较法评论》2015年第2期,http://www.pkulaw.cn/CLI.A.1154540；张湘兰：《南海打击海盗的国际合作法律机制研究》,《法学论坛》2010年第5期,第5-13页；洪农：《论南海地区海上非传统安全合作机制的建设——基于海盗与海上恐怖主义问题的分析》,《亚太安全与海洋研究》2018年第1期,第36-52页.、气候变化等
例如张蕾：《“21世纪海上丝绸之路”背景下的南海周边国家应对气候变化合作探讨》,《东南亚研究》2016年第6期,第11-19页；施余兵：《南海沿岸国区域环保合作机制的构建——以国际海运业问世气体减排的立法与执法为研究视角》,《海南大学学报人文社会科学版》2018年第2期,第40-49页..合作模式根据合作领域的不同而有所区别.如海上搜救领域,主要采取在各国政府对口部门之间建立沟通机制和开展演习交流项目.在油气资源领域,合作常常通过非的能源公司之间进行合营的模式.在渔业和生态资源养护方面,既有政府间的直接合作,也有在国际组织牵头下进行的地区合作.然而,鉴于南海地区现实情况的局限性和特殊性,当前海洋合作的推进不可能全方位地铺开,必须有所取舍和规划.令人遗憾的是,现有文献在探讨南海地区的海洋合作时,对优先选择哪个领域、以哪些合作模式开始、如何整合现有资源、应达成什么样的效果和最终目标,尚未给出明晰的答案.
南海地区的海洋合作应建立在南海地区的现实情况的基础上.一方面,南海争端是南海海洋合作的最主要障碍.另一方面,南海地区的海洋合作基础相当薄弱,现有的合作范围有限,成功的项目屈指可数,且基本停留在达成合作共识和初步交流的阶段.因此,在切实推进南海海洋合作的过程中,需要对繁多的合作领域和合作模式进行有次第的选择和规划,利用已有的资源和基础、找准切入点、通过项目的巧妙设计从而避开各方敏感点.更为重要的是,海洋合作的构建应有整体观,即合作的推进须具备前瞻性和规划性,能为未来更深层和更广泛的机制化合作预留空间,使合作能不断向着深度、长效和机制化的方向趋近,最终实现在南海地区建立起综合性海洋合作体制.
根据国际实践的经验,半闭海地区的海洋合作实践的总体趋势是由点及面,由简单到复杂,逐步建立起综合性的海洋合作体制,如地中海地区、波罗的海地区、海地区等.基于此等考量,在选择南海地区的海洋合作项目时,需要对各个领域和各类模式进行仔细权衡,寻求最佳着手处和具体路径.
从南海地区现有的具体实践来看,南海的海洋合作主要在落实《南海各方行为宣言》的框架下开展.中国与东盟国家之间就落实《南海各方行为宣言》展开的多轮磋商已取得一定的成果.除达成准则框架之外,中国和东盟国家还建立了应对海上紧急事态外交高官和中国和东盟国家海上搜救平台,召开了一系列关于海上搜救、海洋灾害和生态资源方面的专家研讨会,以及进行了中国－东盟海上搜救的沙盘推演和联合演习等.[3]由此可见,当前的海洋合作侧重于应急性的领域,即海上紧急事态沟通、海上搜救和海上救灾方面.
应急性领域的海洋合作有其天然的优势.紧急危机会产生一个共同的、明确的、有时间效力的目标,使得相关国家短期内突破政治障碍和各种限制进行合作.然而,应急性领域的海洋合作也有明显的缺点.一方面,危机的时效性常常导致合作的不可持续性,若危机合作不能及时机制化,危机结束后,合作也就失去了原来的动力和基础.另一方面,危机时期的合作所采取的模式和措施属于目标导向性的临时安排.危机时期调动大量人力、物力,进行非常规性的资源配置.在将临时合作进行机制化时,限制合作的固有分歧和障碍会随着危机的结束重新浮出水面,给合作的长期化和机制化带来阻力.例如,在地中海地区,虽然地中海沿岸国家在紧急事件发生时,能根据具体情形安排海上搜救,但长期以来,这些国家在搜救区域划分和职责安排等机制性的合作安排问题上,一直存在明显的分歧和冲突.而这些未决的机制性合作的缺陷和分歧,反过来也影响了紧急危机时进行搜救的效果.[4]
本文认为,海洋环境保护合作应成为南海周边国家进行海洋合作的优先选择,这已被全球海洋区域的实践所表明.一方面,国际社会对人类活动对海洋造成了巨大的甚至是不可逆转的危害已形成共识.20世纪以来,随着科技的发展,人类社会对海洋的利用和使用程度极大提高,人类的海洋活动给海洋环境带来了前所未有的影响.例如由陆地向海洋无限制的倾倒垃圾、对海洋生物资源的无序捕捞、高密度航运给海洋环境带来的干扰和污染,甚至气候变化对海洋生态产生的巨大的负面影响.另一方面,不论是全球层面还是各个半闭海地区对海洋环境保护的必要性和可行性都已形成合作共识,并产生了很多成功的合作实践.正基于此,《联合国海洋法公约》第IX部分第123条特别强调,在容易产生海洋权益争端的半闭海地区的沿岸国“应互相合作”.而第123条提出的合作领域第1条就是“海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发”和“保护和保全海洋环境”.[5]为此,联合国环境保护署从上世纪70年代起,在全球范围内开展区域海洋环保合作项目,主导或协助形成了18个区域海项目.
关于联合国环境保护署区域海项目,参见UNEP, Why Does Working with Regional Seas Matter, https://www.unenvironment.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas/why-does-working-regional-seas-matter.南海地区也不例外,联合国环境保护署的东亚海项目就覆盖了南海.
关于联合国环境保护署东亚海项目的详情,参见COBSEA-Coordinating Body on the Seas of East Asia, http://www.cobsea.org, last accessed on August 3, 2018.而前文提及的《南海各方行为宣言》第6条列举的五大合作领域,排在第一位的就是海洋环保.
在低敏感领域的海洋合作方面,海洋环保领域的合作有着其他领域不可比拟的3个主要优势.第一,合作空间广阔.海洋环境保护所指涉的范围相当宽泛,海洋环境保护既包含长周期的环境保护和修复,如生态保全、渔业可持续发展、气候变化应对等；又包含紧急事态的应急,如海上油污或危险品泄露、海洋防灾和灾后恢复等.这就决定了海洋环保领域的合作模式灵活度高,可切入点多,可入手处小.第二,海洋环保领域的合作对前期的资源和制度投入的要求不高.相比于应急领域合作的大量人力物力投入,油气资源合作的前期勘探成本,打击海盗和跨国犯罪的装备购置和涉及门的人员交流训练,海洋环保领域的投入产出比大,且在南海地区有相当可观的现有基础可资利用.第三,从长远考量,海洋环保合作虽起步于低政治性的功能性合作,但该领域未来可以向众多相关海洋领域延伸,更重要的是,海洋环保领域具有向高政治性合作领域外溢的潜力,有助于未来建立长效的深层次的海洋合作机制.[6]此低政治与高政治的有机联结是海洋环保应成为南海地区优先合作领域的重要考量因素.[7]
二、波罗的海环境保护合作实践
位于欧洲的波罗的海地区,从上世纪六七十年始逐渐重视波罗的海的环境保护,并逐步构建起海洋环保领域的区域合作.经过将近半个世纪的发展,波罗的海地区在赫尔辛基公约框架下建立起来的环保合作具有很强的综合性,机制化程度很高,做出了令人瞩目的贡献,成为世界半闭海地区海洋合作的典范.
对于南海地区海洋环保合作的构建和推进来说,波罗的海地区的海洋环保合作经验有颇多可借鉴之处.这源于波罗的海地区和南海地区有3个非常重要的相似点.首先,早期波罗的海地区的海洋合作以海洋环境保护为主要着力点,其他领域的海洋合作相对滞后.
上世纪六七十年代波罗的海环保已起步,而其他领域如油气资源开发程度较低,渔业方面的合作与海洋环保方面的合作虽同步进行,但海洋环保的合作力度更大并逐渐将渔业方面的合作整合到环保合作机制中.海洋环保成为波罗的海地区国家的优先合作领域,是基于当时的地区实际情况进行选择的结果.一方面,环保的意识从上世纪六七十年始在欧洲逐渐普及开来,全民的环保意识在不断增强,并反映在决策层和领导人的施政理念中.
通常认为,欧美地区的环保意识的真正起步以美国科普作家蕾切尔·卡逊创作的《寂静的春天》为标志,该书首次出版于1962年引起了巨大的反响和西方社会对环境的反思.在上世纪六七十年代,环保运动兴起,参与阶层广泛,1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议的召开是环保在世界范围内形成政治共识的里程碑.这一背景为波罗的海环境保护领域的合作提供了必要的政治民意基础.另一方面,其他领域的合作或涉及较多利益分配问题,或牵涉到众多部门,导致合作行动面临相对复杂和难以协调的局面.南海地区的情况与早期的波罗的海类似.前文已述及,在海洋环保领域,南海地区已形成对海洋环境的特殊性的正确认识和为此进行海洋环保合作的共识.对比来看,其他领域的合作共识和合作难易度都无法与海洋环保领域比肩.例如,渔业资源领域的争议较大,油气资源领域投资风险巨大且利益分配敏感复杂,应急领域合作有其特殊性和时效性,而航行安全领域涉及到域外国家的参与等诸多问题.
其次,波罗的海的海洋环保合作是在海洋领土争议未得到完全解决的前提下开展的.波罗的海与南海一样,都是半闭海,承载着波罗的海众多沿岸国家相互来往和通往世界各大港口的主要航道,波罗的海沿岸国历来都非常重视在此区域的海洋利益,这就造成了海洋划界方面的许多矛盾.可以说,波罗的海沿岸国家是在众多海洋划界矛盾悬而未决的背景下展开海洋环境保护合作的磋商和实践的.在上世纪七十年代,俄罗斯（苏联）与波兰之间、俄罗斯（苏联）与瑞典之间、俄罗斯（苏联）与芬兰之间等,存在着领海、专属经济区和大陆架边界争议.相关邻国之间还存在海洋边界三接点如何确定的问题,如俄罗斯（苏联）、瑞典和波兰之间以及苏联解体后俄罗斯、立陶宛和瑞典之间.[8]然而,这些争议的存在并没有阻止各方进行海洋合作,其中大部分争议在这一过程中得到了妥善的解决.在南海地区,虽然海洋领土和权益的争议尚未得到最终解决,但是南海周边国家也作了开展低敏感领域的海洋合作的许多有益的尝试.
最后,波罗的海地区周边国家的构成与南海地区周边国家的构成皆是1+1模式.波罗的海沿岸国家共有9个——其中8个是欧盟国家,再加上俄罗斯——即欧盟国家+俄罗斯.在海洋合作方面,早期的合作有双边、小多边和区域多边形式,但在合作机制化的过程中逐渐形成欧盟国家+俄罗斯之间的合作模式.在南海地区,沿岸国除中国之外,其他都是东盟国家——即中国+东盟国家,地区互动也有很大一部分是在中国与东盟之间进行的.例如,《南海各方行为宣言》就是中国与东盟之间磋商而达成的结果,近年来在《南海各方行为宣言》的框架下展开的海洋磋商与合作也是在中国和东盟之间进行的.因此,在未来的海洋合作的制度化建设方面,中国+东盟模式很可能成为其中的主要互动模式.当然,中国+东盟模式并非是南海地区海洋合作的唯一互动形式,在具体实践中亦存在双边、三边和区域多边等多种形式.可以预见,未来南海地区的海洋合作互动将维持和强化在宣言的框架下,以中国+东盟模式为主导,双边、小多边等为辅助的合作形式.
（一）法理框架
早在上世纪60年代末期,波罗的海沿岸国家之间就开始探索双边的海洋环保合作.芬兰和苏联在1968年就开始了在芬兰湾的环境科技合作,随后瑞典和苏联在关于波罗的海环境方面也有了类似的研究合作,而芬兰和瑞典有着长期的环境合作的传统,并于1972年签订了有关波罗的海环境的双边合作协议,这些早期合作为区域性的海洋环保合作奠定了基础.[9]真正覆盖波罗的海全海域的海洋环境保护合作以1974年的《保护波罗的海区域海洋环境公约》为标志.1973年底,丹麦、瑞典、芬兰、苏联、波兰、德国和联邦德国在芬兰首都赫尔辛基共同签署了《保护波罗的海区域海洋环境公约》（以下简称《1974赫尔辛基公约》）.[10]
《1974赫尔辛基公约》是世界上首个综合全面的海洋环保协议,覆盖了整个波罗的海海域和所有的生物资源,包含了应对当时所有已知的海洋污染物以及生物过度利用的措施.该公约给出的针对污染物防治的非常细化的措施和理念超前的最佳可用实践（best ailable practices）原则,即使在40多年后的今天,依然行之有效.公约由29个条款和6个附录组成,分别对有毒、有害、污染物的种类和处理方式作出规定,涵盖了针对陆基和船基排放物、休闲娱乐船只的排放、海上倾倒、原油或有毒有害物质泄漏、海床勘探开发等多种来源的环保措施.根据公约第4条,公约的覆盖范围包含成员国在波罗的海海域内的领海,以及整个波罗的海的水体和海床,但不适用于军舰、军机和政府非商业性服务的船舶.
公约共有6个附录,分为有害物质、有毒物质和材料、防止陆基污染物的目标、标准和措施、防止船基污染、海上倾倒例外规定、减轻海洋污染的合作.附录1明确列出了3种有害物质DDT（及衍生物DDE和DDD）,PCB（多氯联苯类化合物）和PCT（多氯化萘类化合物）.这是当时在科学界和政策界已形成共识的、在工农业生产生活中广泛使用的、对地球环境造成严重污染的化合物.公约规定签署国禁止向海洋排放这3种污染物.附录2是一个详细清单,列举了来自陆基污染源的各类有毒有害物质,如汞镉类混合物、铅、铜、镉、镍等重金属、砷、苯酚类、放射性物质,石化类废弃物、工业废水中的纤维素等.对于附录2里的有害物质,公约规定了各成员国制定统一的陆基污染源处理标准,对排放方发放排放许可,从而控制和减低附录2里的有毒有害物质进入波罗的海的环境.附录3给出了具体控制陆基污染源的方法和标准,如对市政废水的处理、工业废水的处理和再利用、大量冷却水系统的污染控制等.附录4对船基污染做了非常详尽的规定,包括油污,船载的有毒有害物质、船只本身的废物排放、港口安装船只废物的接收设施,以及对船只违规污染行为进行检查等.附录5针对海上倾倒,给出了禁止倾倒原则的例外情况.附录6是减轻海洋污染的区域合作条例,规定成员国之间就原油或其他有毒有害物质的泄露、有毒有害物质的装载设施的落水等情况互相告知、互施援手、联合应对,并在平日里互相分享相关的科学研究和实施项目.
公约第12-15条款,规定了成员国共同建立波罗的海海洋环境保护委员会（以下简称赫尔辛基委员会）,负责公约各项条款的执行和落实,并对委员会的架构、职责、政策目标、财政支持等方面做出了非常具体的规定.正是赫尔辛基委员会的建立和良好运行,保障了赫尔辛基公约稳定有效的落实.公约第16条特别强调了成员国之间科学研究方面的合作和交流,以及通过区域组织和国际组织来协调和推进污染防范、处理和监测方面的科技合作.此外,公约也在多处提到了与国际海事组织以及其他区域和国际组织之间的合作共同应对海洋污染.
在1974赫尔辛基公约出台后,波罗的海沿岸国展开了海洋环保的合作实践,在实践过程中,逐渐形成了多元的合作形式.同时,随着科学技术水平的提高,波罗的海面临新的污染问题,也获得了新的防治方法和技术.[11]1990年9月,波罗的海地区国家在瑞典龙内比召开部长级集体会议,会议对1974年以来的海洋环保实践的经验和问题进行了总结和回顾并通过了《波罗的海宣言》.[12]会议提出,地区海洋环保的实践偏重于科学性的软措施、软建议的提出,而在政策执行和落实方面工作相对落后.在此次会议上,成员国共同认识到1974年的公约亟需进行系统的更新,更新的结果就是1992年波罗的海沿岸国签署了新的赫尔辛基公约（以下简称1992赫尔辛基公约）.[13]1992赫尔辛基公约共有12个签署方,包括捷克斯洛伐克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、拉脱维亚、立陶宛、挪威、波兰、俄罗斯、瑞典以及欧共体.
总体上看,与1974年的公约相比,新公约体现了1974年公约实施以来的海洋环保领域新发展和新挑战,包括整合新出台的一系列国际环境政策和环境法,肯定和增强非政府组织在波罗的海环保合作中的作用,以及针对地区政治新局势对海洋环保合作的形式和机制进行调整.从具体的细则来看,1992年的公约进行了系统的调整.首先,为加强对陆基污染源的控制,适用范围扩大到包含签署国的内水.[14]第二,新公约对控制海洋污染的目标和标准提高,例如,1974年公约旨在控制和减轻污染物质的输入,1992年公约要求防止和消除污染输入、恢复海洋生态、实现最佳环境状态.
1974年公约常常使用counteract, control, abate等词,而1992年公约更多使用prevent, eliminate, prohibit等词.相比旧公约,附录列举的污染物清单新增了许多有毒有害物质
见1992赫尔辛基公约附录1.,增加了对海床勘探开发的环境保护措施.
见1992赫尔辛基公约附录6.第三,在应对海洋环境污染的方法论上,公约采纳了最佳环境行为（best environmental practice）和最佳技术（best ailable technology）
1992赫尔辛基公约的附录2对这两种方法作了详细的规定.,并引入预警原则（precautionary principle）、污染者付费原则（polluter pays principle）、海洋生态概念,以及综合了历史、经济、社会、文化价值的整体治理观.第四,1992年公约进一步强调了区域国家之间的合作,特别是在应急污染领域和科学技术交流方面.新公约新增的附录7专门针对应急污染合作,规定了应急方案准备,共同监控、互相通报、相互援助、费用分担、日常合作等措施和操作规范.
见1992赫尔辛基公约附录7.第五,针对海洋环保合作实践过程中重科学建议轻实际落实的问题,公约有机融入了1992联合环境行动项目的措施,为行动项目的实施提供了法理基础.
例如,1992年行动项目设立了132个热点区域,其中47个优先热点区域,公约中有专门条款对这些区域的环保措施、标准、目标等加以规定.
由上文的分析可以看出,1974年和1992年的公约对波罗的海沿岸国如何携手共同对抗波罗的海海洋污染所涉及的方方面面做出了细致、清晰、周全的规定和安排,加上公约设立赫尔辛基委员会、重视科学技术成果的引入、灵活利用区域和国际组织、不断自我更新的特色,开启了波罗的海沿岸国在海洋环境保护领域的正式合作,为持续数十年并取得积极进展的波罗的海环保实践,提供了极为关键的框架性法律保障.
（二）机制架构
波罗的海海洋环保合作的机制架构落实在赫尔辛基委员会这个实体组织上.在1974年公约签署时,波罗的海沿岸国就开始组建了过渡委员会,在公约正式生效后成为正式的赫尔辛基委员会.委员会主席国任期两年,由成员国轮流担任.委员会秘书处设在芬兰首都赫尔辛基,由指定的执行秘书长负责行政事务.委员会每年至少召开一次集体会议,并且在两个以上成员国的要求下可以召开特别会议.委员会采取一致原则,每位成员国有一席权.
1992年的公约亦规定欧共体在成员国不行使单独权时可代表成员国.委员会的财政支出由各成员国平分,欧共体也负担不超过2.5%的行政费用.在七八十年代波罗的海政治背景下,沿岸国家对主权的顾虑很重,因此委员会采取了比较具有包容性的合作形式,限于信息技术交换、协调科学项目、发布研究报告以及基本的规范性指导和咨询建议,且委员会所通过的建议和决议不具有法律约束力.[15]赫尔辛基委员会的另一个重要功能就是对公约进行不断的修正以适应海洋环保的需要,在1992赫尔辛基公约正式生效前,委员会对1974年公约进行了十多次的修订.[16]
随着波罗的海海洋环保实践的推进,赫尔辛基委员会的组织结构也在不断成熟和扩展.从图1可以看出,委员会的结构非常完备,有固定的领导层、负责日常行政的秘书处、各有专攻的常设工作小组以及非常设性的外联拓展工作组,这些工作小组向下领有针对具体任务的各类专家组、项目、临时特设小组和一众联络小组.委员会的顶层架构包括每年至少一次的成员国集体会议并不定期举行波罗的海部长级会议.波罗的海部长级会议一般几年一次,为委员会的工作提出纲领性的方针和政策重点.波罗的海海洋环保合作实践中的历次重大调整都是依据波罗的海部长级会议上做出的决定而展开的.秘书处负责日常行政和协调各工作组的工作.常设的工作组共有5个,工作焦点分别为生态系统方法的落实、减轻波罗的海集水区的环境压力、海事事务、环境和自然保护状态评估和海洋污染事故应急.
委员会下设了3个外联拓展工作组,分别为统筹可持续渔业与环境保护的渔业小组、统筹海洋空间系统规划的MSP小组（maritime spatial planning）和统筹可持续农业与环境保护的农业小组.这3个工作组是在上世纪90年代中后期开始出现的,从这3个工作组的名称可以看出,波罗的海的海洋环保合作的纵深在加大,范围在拓展,并逐渐拥有整合与海洋环境相关的其他领域进行跨界合作的能力.在渔业领域,波罗的海长期以来有专门的区域渔业治理机制,即波罗的海渔业委员会.
波罗的海渔业委员会全称为International Baltic Sea Fishery Commission,由1973年波罗的海部分国家签署的Gdansk Convention建立,负责波罗的海海洋渔业的管理.2005年,由于波罗的海沿岸国除俄罗斯外全部成为欧盟成员国,采取统一的欧盟共同渔业政策,因此波罗的海渔业委员会解散,由欧盟负责协调与俄罗斯在波罗的海的渔业管理.赫尔辛基委员会通过下设的渔业－环境论坛等外联小组方式与波罗的海渔业委员会进行合作,协调涉及渔业的海洋环保工作.波罗的海渔业委员会于2005年解散后,赫尔辛基委员会成立了专门的渔业小组,负责与环保相关的可持续生态渔业治理工作.海洋空间规划小组负责波罗的海的海洋空间规划与海洋环保的结合,并对接欧盟的整合性海洋政策（Integrated Maritime Policy 2007）、海洋战略框架方针（Marine Strategy Framework Directive）、海洋空间规划方针（Marine Spatial Planning Directive）.农业小组负责协调与海洋环境相关的农业行为,例如杀虫剂的使用.1974年和1992年公约都强调了农业生产对海洋环境的潜在负面影响,1992年的公约附录1中专门列举了20多种杀虫剂的清单,规定成员国尽量减少和禁止这些农业杀虫剂的使用.
图1赫尔辛基委员会组织架构示意图
资料来源：根据赫尔辛基委员会网站相关资料整理.
以上这8个工作小组各有专攻,各自负责组织专家组,设计和实施具体项目和临时特设的项目.此外还有联络小组,负责成员国相关部门和代表之间、各个工作组之间以及委员会和其他组织机构的外联工作.委员会另设有观察员席位,这些席位给国际政府间组织和非政府组织以及非成员国提供了参与波罗的海海洋环保治理、为自己的利益和诉求发声的机会.
例如,观察员国有白俄罗斯、乌克兰,国际政府间组织观察员有国际海事组织、联合国环境保护署、国际气候组织、波罗的海议会会议等,国际非政府组织观察员有波罗的海港口组织,波罗的海农民环境论坛、国际鸟类生命组织等,详细名单见赫尔辛基委员会网站.
从委员会的架构可以看出,赫尔辛基委员会的组织架构非常成熟,委员会自上而下内部分工科学、明晰,与外部的整合、拓展和跨界合作也已经得到很好的机制化.波罗的海海洋环保合作重视决策科学性的特色、多元主体的参与的特色、跨界合作的特色等都通过制度化设计的方式得以固定下来.赫尔辛基委员会的良好运行,使得公约和波罗的海行动项目的各项规定和措施得以有效的落实.同时,委员会在海洋环保合作实践过程中不断积累经验、发现问题、积极调整和整合新的政策领域,使得委员会成为一个组织完整性、包容性程度很高的不断成熟的组织.
（三）政治背景与欧盟的角色
国与国之间的合作离不开政治环境的影响,波罗的海的海洋环保合作自一开始就受波罗的海区域政治的影响.前文已提及,在1974年公约出台之前,区域海洋环保合作已经初现端倪,以科学家为主的认知共同体也在大力推动区域海洋环保合作机制的建立.但由于波罗的海地区东西两大阵营——华沙集团和北约集团——的对立,特别是在对德国的立场上的矛盾,使得海洋环保合作迟迟无法在区域层面铺开.这一僵局直到1972年德国共和国获得承认才得以打破.[17]然而,东西两大阵营之间的猜忌和各国对主权的顾虑,限制了区域海洋环保合作的深度和广度,各项措施的执行主要还是取决于各成员国的自主性.海洋环保合作采取了低政治敏感性的科学导向战略（Scientific technological strategy）,也因为如此,1990年之前的赫尔辛基委员会的工作偏向于科学技术性的研究、咨询、建议、协调等工作.
正因为如上的经历,各成员国感受到政治关系的好坏与海洋环保合作的成效有密切关系,并开始有意识地在政治层面加强联系.在赫尔辛基委员会的顶层架构中,每隔几年就会举行区域部长级会议,总结实践中的得失,为接下来的工作定下基调和方针.例如,1988年的部长级会议通过了《保护波罗的海海洋环境宣言》,对科学导向战略进行了反思,决定采取更加注重统一的落实环保措施的行动导向战略（Action-oriented strategy）.[18]1990年召开了由各国总理和资深官员参加的龙内比会议,会议达成了波罗的海宣言,并指示赫尔辛基委员会组建高级别任务小组,起草以行动导向战略为基调的1992波罗的海联合环境行动项目,意图通过区域层面的联合行动项目推进海洋环保政策在国家层面的同步、有效的落实.[19]2003年召开了赫尔辛基委员会－奥斯陆巴黎委员会联合部长级会议,分享区域海洋环保合作的经验,并建立起两个委员会的合作关系,发表了《不莱梅宣言》.最近一次是2018年3月,会议对波罗的海行动计划中的部分措施做了相应的调整.会议通过了《布鲁塞尔宣言》,强调要抓紧落实波罗的海行动计划的各项措施以保证波罗的海在2021年实现既定环保目标.
关于历次部长级会议的详细情况和文件,参见HELCOM, Ministerial Meetings, http://www.helcom.fi/helcom-at-work/ministerial-declarations/.
尤其值得注意的是,欧盟及其前身欧共体是影响波罗的海海洋环保合作实践的一个主要政治动力.欧共体和欧盟对波罗的海的区域环保合作治理的积极影响主要分为3个方面.第一是治理理念的引领,欧共体和欧盟的区域一体化、管理综合化、政策统一化的整体理念为波罗的海地区的海洋治理铺了一层底色,使得该地区的海洋合作保持了区域化、综合化的特色.自上世纪80年代起,欧共体就推出了共同渔业政策,力图将各成员国的海洋渔业政策进行统筹规划、协调发展.在波罗的海区域,属于欧共体沿岸国率先将渔业政策进行协调,将欧盟的渔业管理政策和方法应用于波罗的海的渔业治理,这为后来该地区采用基于生态系统的理念整合海洋环保和渔业政策的综合治理模式奠定了基础.90年代中期开始,欧共体开始制定基于整体生态系统理念的海洋政策.整体生态系统方法不再将海洋环境、渔业、航运等看作各自孤立的问题去应对,而是认识到这些领域有密切的联动关系.因此,只有在整体生态系统的宏观视野下进行政策设计,采用跨领域的多种管理方法相结合,才能协调海洋的综合发展,有效地处理和平衡各个领域的问题,避免顾此失彼.基于该理念,欧共体和欧盟发展出了水管理政策、海洋空间规划政策、统一海洋政策、欧盟海洋战略框架指针等一系列与海洋环保有关的政策,对波罗的海海洋环保合作起了指导、规范和支持作用.[20]
欧共体和欧盟对波罗的海环保合作的积极影响还体现在对区域环保机制的参与和构建.前文提及,欧共体和欧盟是赫尔辛基公约的签署方,也是赫尔辛基委员会的正式成员.一方面,欧共体和欧盟参与区域海洋环保合作的机制构建和运作,代表其成员国发声、、协调成员国之间的立场、促进成员国之间的合作、监督政策在成员国层面的统一执行,是1992年联合行动项目、2007年波罗的海行动计划等主要区域环保合作项目的推手.另一方面,欧共体特别是欧盟自身拥有机制化、多层次的海洋环保合作架构,上至欧委会的海事与渔业部门、下至各区域的海事组织、渔业组织、区域环保行动计划咨询理事会、各成员国的相关部门,以及长期参与欧盟海洋事务的各类政府和非政府组织.这一庞大的系统化的组织架构随着欧共体和欧盟一并融入到波罗的海的海洋环保机制中进行运转.
最后,欧共体和欧盟还为波罗的海环保合作提供了金融上的支持.财政方面的限制是波罗的海海洋环保合作实践中的一个主要瓶颈.海洋环保与经济发展之间常常存在潜在的矛盾.尤其是东欧计划经济的国家,在十年代经历市场转型和大规模重组,发展经济和弥补基础设施建设的缺口等被列为政策优先领域.同时,海洋环保政策的统一实施、合作的齐头推进要求各国提供对等的财力支持.这些现实情况对于部分波罗的海沿岸国家产生相当大的财政压力.因此,1992年的联合行动项目着重强调了经济合作与环保合作之间的关联,提出经济合作的成功是环保合作的先决条件,经济改革是成功的环境政策的先决条件.欧共体及其成员国为此大力鼓励地方和国际金融机构的介入,为转型期国家提供金融和政策帮助,并且积极创造机会,在环境管理中加大引入私人投资.[21]
三、构建南海海洋环境保护的合作基石
南海区域的海洋环境保护合作从何着手？通过对几十年来波罗的海的环保合作的发展经验进行显微镜式的解剖,本文提取了3个核心要素,作为当前构建南海海域环境合作治理的基石.
首先,开展南海区域的海洋环境保护需要建立良好的法理框架.所谓凡事预则立,一个既适应南海现实情况又包含区域海洋环保合作的基本原则的法理框架可以为南海区域的海洋环保合作提供初始参照点和发展方向.前文对1974年的赫尔辛基公约进行了分析,从中可以看出,在区域海洋环保合作尚未起步时,纲领性的法理框架可以起到凝聚共识的作用.1974年的赫尔辛基公约的重要作用就是将波罗的海沿岸国的合作共识以意愿书（letter of intent）的形式固定下来,成为日后各方参照的文本.在南海地区,也可以考虑在海洋环保合作方面建立一份类似于赫尔辛基公约的具有约束性的意愿书.
由于具有约束性,为促使各方尽快达成,应明确该意愿书最主要的功能是呈现各方共同致力于保护南海海域环境的意愿、决心和责任.对于合作的措施,意愿书无须包含过于细化的合作措施的条款,而是可以做宽泛的原则性的规定,如预警原则、生态系统原则、良好环境状态的标准等在南海和其他海域的实践中总结出来的一般性原则和标准.该意愿书还可以包含南海地区已有的合作形式和项目.正如前文所述,海洋环保所涵盖的合作空间广阔.从生态系统的视角来看,海洋环保所关联的领域很多.南海地区现有的合作实践中,虽然直接针对海洋环保的项目不多,但很多都是与海洋环境相关的合作,例如渔业合作、海洋生态资源研讨会、海洋减灾等合作形式,通过将已有的实践总结在意愿书的文本中,可以进一步固化现有的合作,也有助于未来将这些合作整合到南海环保合作的机制中.
目前,南海的现实条件正适合推进海洋环保公约的建立.当前中国和东盟之间正在磋商行为准则,其中一个焦点就是约束力问题,约束力所适用的议题和海域范围是各方胶着的关键.海洋环保正处于各方利益关切的重叠区,2002年的《南海各方行为宣言》已体现各方致力于海洋环保合作的意愿.在落实《南海各方行为宣言》的过程中,也陆续出现了一些海洋环保领域的合作实践.由此入手制定具有约束力但用语宽泛的环保合作意愿书,相对更容易实现.因此,可以考虑在准则磋商过程中纳入海洋环保合作意愿和规范的磋商,将有可能成为磋商中容易达成共识的部分,从而提振磋商的士气,加深各方之间的合作信任.
构建南海海洋环境合作治理的第二个核心要素是一个处于中心地位的合作机制.在波罗的海地区,由所有沿岸国和受水区国家参与的赫尔辛基委员会是区域海洋环境治理的中心机构.这个机构在最初各方合作的信任和习惯尚未形成之时,起到了非常关键的桥梁作用,即为所有成员国提供了一个定期、定点、定向的交流、沟通和协调的固定平台.通过这个固定平台,波罗的海各成员国之间逐渐形成对海洋环保统一的理解和认识,定期沟通各方的关切,交流政策执行的进度,进而建立起长期合作的信任和习惯.
早期委员会以科学导向性的工作为主,即督促公约各项规定的落实,为海洋环境合作的政策措施提供科学性和技术性的支持、咨询和建议.[22]前文已提及,这种科学导向战略有其特殊的政治背景.当时的波罗的海地区,各国的政治、经济、人文差异很大,缺乏地区一体化的身份认同,再加上冷战时期东西两大阵营的对立,合作的传统和相互信任都比较缺乏.此外,部分国家顾虑合作会对国家主权的独立性产生负面的影响.这些政治气候上的限制,决定了委员会采取低敏感度的工作方式.而后来的实践发展表明,正是对科学性方法的重视和应用,使得波罗的海环境合作治理机制得以良好和有效的运转,并拥有强大的跨界合作的能力,将渔业、农业、航运、区域规划等许多涉及海洋环境的领域系统地整合到委员会的运行机制中.
南海地区也存在合作机制的基础.落实《南海各方行为宣言》的高官会和工作组会议与赫尔辛基委员有相似之处,已颇具合作机制的雏形.一方面,从机制的地位来看,与赫尔辛基委员会相似,落实《南海各方行为宣言》高官会和工作组会议在南海务实合作实践中一直处于中心地位.另一方面,从架构设计来看,落实《南海各方行为宣言》的高官会类似于赫尔辛基委员会的成员国集体会议和部长级会议,而工作组会议与委员会的非常设工作组很相似.此外,未来的海洋合作的制度化建设方面,中国+东盟模式很可能成为其中的主要互动模式,这一点与波罗的海的欧盟－俄罗斯合作模式也有相似之处.
在现阶段,海洋环保合作的机制化建设应充分依托落实《南海各方行为宣言》的机制.中国和东盟可考虑将高官会进一步打造为各方定时、定点、定向沟通、交流、协调的平台.该平台可以效仿1974年赫尔辛基公约,以文书的形式固定下来,将平台的机制架构、职责范围、政策目标和财政来源等方面进行规定.在此平台上明确海洋环保合作的工作重点,设立针对海洋环保的优先合作领域的常设工作小组、来自沿岸各国的专家学者组成的专家小组,以及负责南海沿岸各国相关部门之间的沟通协调的联络小组,成为一个两层级的海洋环保治理机制.鉴于当前南海合作还处于初始阶段,各方对合作的顾虑较大,该机制可以以科学性导向为主,工作组的具体工作聚焦于开展联合科研项目、出台海域评估监测报告、推动科技成果的分享转移、提供科学性的政策建议等方面.如此,科学导向性的合作机制将大大降低合作的敏感度,保证了政策建议的大量提出和具体项目的开展,也为日后组织架构的拓展预留充足的空间.
南海海洋环境合作治理的第三块基石是中国－东盟之间的稳定友好的合作关系.中国－东盟在1991年建立了对话关系,1997年中国与东盟建立“面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”,2003年,双方建立战略伙伴关系,中国成为东盟的第一个战略伙伴,2014年,李克强总理宣布了中国－东盟关系“十年”的新蓝图.[23]可以说,在这二十多年里,中国和东盟之间的关系不断升温,中国与东盟的相互信任与认同感不断加深.具有里程碑意义的2002年《南海各方行为宣言》就是中国－东盟紧密合作、共同管控争议的成果.反过来看,《南海各方行为宣言》的出台有力地稳定了南海局势,又为之后中国－东盟在政治、经贸、人文和社会领域进一步展开全方位交流合作做出了重要贡献.中国－东盟之间虽然难免分歧或争议,尤其是在南海问题上的摩擦不断,但双方都能坦诚对话,及时磋商,以求同存异、增信释疑为目标妥善加以处理.这是为什么在中国－东盟交往过程中,尽管南海问题会在一定时期内造成波动,但中国－东盟关系最终都能回到正确的轨道上来的原因.有这样坚实的中国－东盟友好和深入的关系作为基础,区域层面的海洋环保合作机制的建立是可行的.
基于低政治领域功能性合作与高政治领域的联动关系,南海务实合作的积极开展和中国－东盟友好关系相辅相成.南海环保合作需要在良好的政治氛围中开展；反过来,机制化的南海海域环保合作一旦启动,对中国－东盟的关系起到压舱石、润滑剂、助推器的作用.中国－东盟关系走到今天,仍存在着互信缺乏的问题.2002年《南海各方行为宣言》是信任建立措施（confidence building measures）的成果,但实践证明,南海各方的互信还远远达不到真正有效管控南海争议的要求,特别是面对近年来域外国家的干预,南海周边国家的信任建立措施亟待加强.南海环保合作机制的构建,可成为信任建立措施的重要来源.一方面,随着南海区域的海洋合作的开展,南海沿岸国之间将有固定的交流各方关切的平台,共同参与合作项目的机会增多,合作的习惯和信任将逐渐培养起来.另一方面,当中国－东盟关系出现波折时,业已形成的合作机制和项目可以成为连接各方的纽带,将各方拉回到合作轨道上.这一点,在波罗的海的环保实践中已得到证明.在俄罗斯与欧洲,特别是北约的关系紧张时期,以赫尔辛基委员会为核心的波罗的海环保和渔业合作机制仍照常运转,很多合作项目仍然继续开展.这些已成为多年惯例的合作与互动,为俄罗斯与波罗的海其他国家以及欧盟消除误解、化解矛盾、增加信任提供了非常好的机会.
结 语
南海海洋环境日益恶化,生物资源迅速衰退的现实已摆在南海各国面前.包括南海地区在内的世界各大海域都已清醒认识到,海洋是人类的公有地和共同财富,海洋环境保护是沿岸国家的共同责任.南海周边国家也早已认识到,只有共同合作才能真正有效地应对海洋环境污染和生态退化.早在2002年的《南海各方行为宣言》中,南海各国就明确了海洋环保合作的意愿和决心,但是16年过去了,海洋环保合作的机制化建设仍未正式开启.
可喜的是,当前南海的形势为区域海洋环保合作开启了新的机会之窗.一方面,中国－东盟模式管控南海争议颇见成效,南海局势趋缓降温,中国－东盟就南海行为准则进行的谈判也取得了积极进展.如若各方能趁热打铁,将海洋环保纳入到落实宣言和行为准则的磋商中,海洋环保合作极有可能成为优先达成具有约束性准则规范的议题,对行为准则的后续磋商起到示范作用.另一方面,多年来南海周边国家之间已展开了一系列海洋合作的实践,这些合作努力虽然比较分散,但其中许多都涉及到海洋环保.因此,中国－东盟若从海洋环保领域切入,整合以往的合作实践经验和成果,将有可能集点成线、集线成面,建立起多层次的拓展性的海洋环保合作机制,为今后其他海洋领域的合作奠定基础.
当前域外国家插手南海局势的动静很大,南海局势走向的不确定性大大增加.除了美国、日本、印度等国对南海觊觎已久,英国、法国、澳大利亚也开始介入南海问题,域外国家的干预正在将南海变成地缘政治的角力场.这些地缘政治的新动向正极大考验中国－东盟关系.东盟在南海议题上的中心地位不断弱化,东盟对此非常焦虑.在此背景下,中国和东盟应团结一心,坚ý
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