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社区区域化党建：经验、问题和
雷火剑,卢春伶
（南宁市委党校,南宁 530007）
摘 要：随着经济社会的快速发展、政府职能的加快转变和城市管理重心的下移,社区在城市管理中的地位和作用日益突显.社区党组织如何适应新形势,发挥领导核心作用,引领社区建设发展,成为当前城市基层管理体制改革背景下的一个新课题.针对当前社区区域化党建工作中存在的资源整合不够、党建活力不足、队伍建设滞后和党员管理松散等突出问题,要注重从强化社区党组织领导核心作用、健全社区党建保障机制、加强社区党员教育管理等方面,探索新形势下加强社区区域化党建的新途径.
关键词：城市管理；社区区域化；社区党建；执政基础
中图分类号：D267
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2016）07-0060-05
基金项目：2015年南宁市党的建设研究会重点调研课题“新形势下社区区域化党建工作的探索与研究”（2015NDJ004）.
作者简介：雷火剑（1985-）,男,江西九江人,南宁市委党校讲师,研究方向：党史党建；卢春伶（1983-）,女,南宁人,南宁市委党校讲师,研究方向：党史党建.
当前,我国正处于广泛而深刻的社会变革时期,面临着农业社会向工业社会、封闭社会向开放社会、同质性社会向异质性社会的深刻变革,社会日益呈现多元化、碎片化、流动性等新的结构特点,这对执行“凝聚”社会功能的组织——政党及其社会整合能力提出了更高的要求.同时,执政党自身建设的背景也随之发生深刻变化,单位功能日趋分化、社会利益日益多元、组织变动频繁、成员流动日趋强烈,对执政党内部子系统的协调整合也形成较大压力,具体表现为“两新”组织及其人员难以有效管理及党组织作用难以充分发挥的问题.这暴露出在计划经济体制下建立起来的传统单位制党建难以适应社会转型的一面.对基层党组织而言,内外部整合功能的压力意味着其战斗堡垒作用难以充分发挥,这势必会影响到党的执政基础和社会基础.在日益复杂的社会环境和深刻的时代变迁背景下,通过对基层党组织的体系设置和运作方式进行战略性的调整和转型,使之更顺应社会发展方向,更契合社会结构变迁,更好地实现政党内外部整合功能,既是做好转型期群众工作,提升服务水平,创新社会治理、提升治理能力的一个重要抓手,更是保持执政党生命力及活力的重要途径.党的十八大报告提出要创新基层党建工作,强化城市社区党组织建设.区域化社区党建着眼于新形势、新变化,从区域化的角度谋划基层党建工作,深入探索党的建设内在规律,是创新和深化基层党组织建设的重要内容,也是夯实党的执政基础和社会基础的重要途径.
一、社区区域化党建的特点分析
“区域化党建是指在一定区域内,党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合,推进社区党建工作由‘垂直管理’向‘区域整合’转变,由‘条块分割’向‘条块结合、以块为主’转变,实现社区党建工作区域化的建设过程.”［1］社区区域化党建是区域化党建的重要领域,即在社区范围内实现党建工作区域化的建设过程.
社区区域化党建模式具有以下特点：一是实现社区范围内党组织工作的全覆盖.随着经济发展和社会变迁,非公企业、社会组织中的党员数量逐渐增加,党员不依托单位、党组织不依托行政的现象日益普遍.区域化党建以地域为范围,扩大了党建工作的覆盖面,使基层党组织的触角延伸到社区的每个角落,避免党建工作出现死角.二是提高党建资源配置的科学性.在传统分配模式下,企业、社会组织等体制外的党组织难以获得同等的党建资源配置,体制内与体制外的不同党组织体系和党员之间的分化加剧,不利于增强党内凝聚力和工作合力,也不利于党组织充分整合社会功能.社区区域化党建打破了单位、产业、行业、领域党组织的限制,合理统筹社区内各类资源,不仅有效提高了各种资源的利用率,还使社区内的体制外党组织及“社会人”党员与体制内党组织、“单位人”党员共同享受到社区内的多种资源,有利于形成两方面的合力,从而增强基层党组织的凝聚力.三是开放性的工作机制为基层党建注入新活力.长期以来,社区内的各类党组织建设主要局限在本系统内部,形成相对封闭的自我循环,不同类型党组织之间缺乏联动性,造成资源分散、难以共享,驻区党组织、党员对社区建设关心不够,参与社区党建的主动性不强,导致了社区党建滞后于社区建设的状况.区域化社区党建按照属地化管理要求,以社区为阵地,谋求辖区内单位及党员群众的“共建共享”式的发展,打破单位式党建的封闭性,实现各基层党组织之间的合作联动、资源整合,更好地实现基层党组织整合功能的“下沉”.总之,社区区域化党建突破了传统单位式党建条线分割的局限性,构建起兼顾横向与纵向的基层党组织空间分布格局,具有参与主体更多元、工作机制更开放、资源整合及综合利用率更高的特点,促进了基层党建工作由封闭到开放、由分割到统筹发展的重大转变.
二、社区区域化党建的基本经验和做法
1996年,为适应城市管理体制改革,上海市委率先提出社区党建这一概念.随后,上海市的理念和经验在全国各地推广,社区党建也逐渐上升为党的建设的一个重要方面：2002年11月,党的十六大报告提出要“高度重视社区党的建设,以服务群众为重点,构建城市社区党建工作新格局”；2004年,中组部下发《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》,对加强社区区域化党建提出了明确的指导意见和要求；2009 年 11 月,时任中组部部长潮在全国街道、社区党的建设工作经验交流会上提出要以有人管事、有钱办事、有场所议事为标准,形成区域化、全覆盖的社区党建新格局.随后,全国各地围绕社区区域化党建进行了更为广泛和深入的探索与实践.南宁市也于2013年2月出台了《南宁市委关于进一步推进城市区域化党建工作的意见》,将兴宁区、西乡塘区等城区在社区区域化党建方面的成功经验、做法推广到全市.从全国来看,各地的做法均立地实际,注重功能强化、机制创新、提高服务水平,有力地开创了基层党建新格局.
（一）创新组织设置模式,实现组织架构区域化
全国很多城市社区区域化党建的一个共同点是“通过属地化管理重新设计党组织体系,在体制上保证以‘区域’为特征的社区治理资源的整合,为社区区域化党建提供重要的组织保障”.［2］
上海市从2004年开始尝试实行社区党建“1+3”领导体制：①社区党工委全面领导本社区工作,下设行政党组、社区综合党委、居民区党委“三条线”组织体系.②党工委班子吸收驻区单位、居民区党组织负责人作为党委成员.③在“1”领导的3条线中,行政党组由街道办事处和区政府职能部门派出机构建立,对社区内行政组织进行具体领导、协调,实现了派出机构及职能部门之间的联动与合作；社区综合党委负责领导、指导、协调驻区单位党建工作,将党建工作范围全面覆盖“两新”组织的党员和群众. “1+3”的织织框架既强化了纵向领导,又突出了横向联系功能,促进了社区区域性大党建格局的形成.
同样是“1+3”工作体制,南宁市的做法则是着重强化了社区内各类党组织的横向联系与合作.①街道党组织实行“1+3”工作体制.“1”是街道大工委制,吸纳辖区内影响较大的单位党组织负责人兼任街道党工委副书记、委员,实行区域共建；“3” 是社区党组织、“两新组织”党组织和行政单位党组织,分别负责社区、非公有制经济组织和新社会组织、街道机关党建工作.②保持现行党组织隶属关系和职能不变,组建非建制性的联合党组织,如兴宁区的“社区联合党委”. ③打破条块分割,把城市社区划分若干个网格,以网格为基本单元,灵活划分党建区域,建立区域性党组织.上海市和南宁市的社区区域化党建在具体的组织设置上不尽一致,但都能立地实际情况,构建社区区域化党建新格局.
（二）创新举措,构建区域化社区党建运行机制
在组织设置完成后,必须有相应的制度保障及具体的举措来明确、细化相关权责,从而使区域化社区党建机制顺利运行.全国各地都普遍从制度建设的路径来构建社区区域化党建新格局,具体制度丰富多彩,有组织联建、定期例会、定期汇报、双向考核、党群互动等多种制度安排,按不同标准可划分为以下几个类型：一是从工作对象上看,既涵盖对人员的管理、队伍的建设,又涵盖到组织资源统筹利用,基本涵盖了组织建设的方方面面.如上海对驻区党组织和党员实行“双报到”制度,南宁市兴宁区建立的共建承诺制度、共驻共建制度等.二是从工作环节来看,涉及到社区党建工作的决策环节,又涉及到执行、监督环节.如哈尔滨南岗区通过完善制度支撑起“平等议事—联合执行—双向监管”的区域党建工作三层联合组织架构.“在议事层面,实行社区党建工作联合党工委制度；在执行层面,在社区分别成立理事会、工作站和联席会开展工作；在监督层面,聘请地区党代表、人大政协委员、驻区党员群众作为监督员,对街道社区党组织和单位党组织进行监督.”［3］三是从动力机制来看,既有激励机制,也有严格的监督机制.哈尔滨南岗区实行“轮值书记” “评议函询”和“表彰激励”等制度,“既对社区区域化党建进行激励,又进行严格的监督,真正激发了驻区单位参与社区建设的积极性,实现了党建工作由“单位体内循环”向“区域外循环”的转变.”［3］
（三）突出治理导向,丰富社区区域化党建内涵
社区区域化党建的一个重要目的是应对社会结构变化后社会治理重心的下移,从原先自上而下的行政管理模式向多方参与、互动的社会治理模式转变.因此,在社区区域化党建中,很多地方都很注重突出治理导向,从而回应了现实的需求,并丰富了社区区域化党建的内涵.治理导向主要集中表现在以下两个方面：一是注重民生问题的解决.如社区联建、结对共建的工作内容,大多是从社区群众、企业、社会组织等各方面都共同关心的基础设施建设、环境、治安等问题入手,或者结对帮助生活困难的群众,注重提升服务水平.二是注重多方参与、共同建设.以贵阳市白云区大山洞社区为例,该社区通过社区区域化党建,形成了“一委一会一中心”（社区党委、居民议事会、社区服务中心）的社区治理结构.居民议事会,“由居民代表大会选举产生,代表社区全体居民,负责收集居民对社区建设的意见建议,并向社区党委转达.除此之外,还设立了社区‘大党委’,由社区党委成员和辖区内有影响力的单位负责人共14人组成,多方共同参与能更好地吸收各方的意见,协调多方利益,提高了社区治理的科学性.”［4］
（四）加大投入,提供坚实保障
社区区域化党建的保障工作包括人力资源保障、场地保障和经费投入保障.如“呼和浩特市新城区自2007年以来,每年公开招考46名大学生居官到街道社区服务,并为每个区域党工委配备3名工作人员；加大街道社区党建经费投入,平均每年列入财政预算100万元；确保‘有场所议事’,46个社区服务中心通过改建、扩建、共用等形式全部达到120平米以上.”［5］
三、社区区域化党建存在的主要问题
加强社区区域化党建,积极发挥党员在群众中的先锋模范作用和基层党组织的战斗堡垒作用,对于巩固党的执政基础,密切党群干群关系具有重要的现实意义.社区区域化党建的成效直接关系到党的执政能力提升、执政基础巩固和干部作风转变.总体而言,新形势下社区区域化党建主要存在以下几个方面的问题：
（一）社区党建资源统筹整合不够
新时期,社区区域化党建的关键是形成辖区内各机关单位、企业厂矿和社会组织共同参与,实现资源整合、优势互补的“大党建”格局.但在实际推进过程中还存在一些单位和个人参与社区党建的积极性不强、工作的主动性不够的问题.各单位之间普遍缺乏相互沟通协作的意愿,单位与社区在党员管理和服务方面缺乏必要的沟通和交流机制,部分单位对于社区党建工作只是口头重视,并没有真正参与到社区党建活动中.一些单位对社区区域化党建的重要性缺乏足够的认识,习惯于本单位的封闭管理,一些社区党组织也把自己的业务范围局限在“狭义社区党建”的范围内进行,把辖区内的各个单位排除在外,导致了社区党建和单位党建相互游离、平行推进的状况,没有把统筹协调、促进区域内党建工作水平整体提升放到应有的位置给予重视.社区区域化党建在建立完善社区和社区内单位协调互动机制方面还是很缺乏的,还不能真正实现区域化整体推进的效果.
（二）社区区域化党建活力不足
积极参与社区党建,是在职党员的基本权利和义务,但是因为在职党员的组织关系在单位,社区对在职党员的管理存在“心有余而力不足”的情况.另外,随着社会主义市场经济的确立,多种所有制经济快速发展,在城市社区出现了大量新生经济组织和新生社会组织,这些新生组织在隶属上相对独立,党组织在这些组织的影响力和号召力都比较薄弱,党组织生活不能正常进行,这对传统的社区党建模式带来了严峻挑战.虽然新时期各级党委对非公经济和新型社会组织党建非常重视,通过联合党建和指派基层党建指导员等多种形式加强非公经济和新型社会组织党建工作的指导力度,但是总体效果仍不明显,新型组织的党建活动仍然不能做到定期正常开展,导致新型组织党建工作推动乏力,效果不明显.
（三）社区区域化党建队伍建设滞后
社区区域化党建队伍必须以当前加强基层组织建设为根本任务,不断提高自身的政治素质和业务水平.提高社区党建工作队伍的政治素质是首要任务,一些社区党建人员对自身的职责认识不清,对社区党建的根本目标和要求不清楚,对社区党建的相关理论理解不透,对加强基层党组织建设重视不够,工作的主动性和创造性不够,尤其是对新形势、新任务缺乏足够的思考,导致社区党建工作的针对性不强,工作手段单一,创新意识缺乏.另一方面,保障力度不够也制约了社区区域化党建队伍建设,比如,社区开展基层党员培训辅导需要订阅相关的学习资料,需要相应的学习场所,要开展内容丰富、形式新颖的党组织生活,都需要一定的财力支持.伴随城镇化进程的加快和党建工作重心下沉,越来越多的社会管理服务职能由单位向社区转移,社区的负担越来越重,但社区在承接职能的同时并没有足够的经费保障.
（四）社区党员管理形式单一
深化改革的新形势下,大批单位党员转变为社会党员,社区党员在人数上陡然增加,构成上也愈发复杂,党员的流动性加大,社区内的转业复员军人党员、学生党员、“两新组织”党员的比例大幅提高,这对社区党组织的管理服务能力提出了挑战.一些从企业退休的老党员体弱多病,行动不便,参加社区党组织生活力不从心.还有一些党员因为工作原因流动性大,无法正常参加组织生活.再加社区党组织活动形式单一,对流动党员缺乏足够的吸引力.一些党员对于社区党组织活动抱着应付态度,参加活动的动力不足,从而使社区党组织活动流于形式,起不到管理服务基层党员的效果.另外,基层党组织工作理念还没有彻底转变, 对新形势新任务适应能力不强,在团结群众、教育群众、服务群众方面没有充分发挥党员的先锋模范作用,在党员的管理服务上没有取得良好的效果.
四、加强社区区域化党建的对策建议
在城镇化加速发展,流动党员不断增多,传统党员教育管理方式和基层党建工作模式与当前党建要求不相适应的背景下,社区区域化党建的关键是要建立起单位党建与区域党建的互促机制,积极推动社区党建由点向面延伸,充分发挥社区党组织在凝聚人心、服务群众、推动发展、促进和谐等方面的积极作用,不断提高基层党建工作水平.
（一）强化社区党组织的领导核心作用
一要发挥好社区党组织的领导核心作用.积极完善社区党组织内部的学习制度,除了做好“三会一课”的学习,还要结合当前新形势新挑战更新学习内容,增强学习效果.通过积极开展党建活动,提高党组织的凝聚力和党员的纪律性.在思想政治教育方面,社区党组织要开展好党的重大方针政策的宣传教育,努力把的各项重大决定部署落实到基层.同时,社区党组织要经常性地组织社区党员开展各种社区服务活动,通过发挥社区党员的模范带头作用,为社区居民自治带好头,激发社区居民的政治热情.社区党组织要发挥好思想上的引领作用,把党的思想政治教育同社区精神文明建设紧密结合,争取思想阵地,为社区区域化党建创造良好的舆论氛围.
二要进一步加强社区党组织建设.要根据当前社区流动党员不断增多的实际情况,不断创新组织设置,在巩固传统建制党组织的基础上,加强新型非建制党组织建设,改变传统单一的纵向党建模式,大力发展横向的职业、兴趣、年龄等条块化的党组织.另外,要全力打造党建工作联席会这一基层党建工作品牌.建立健全市、县区（开发区）、街道、社区四级党建工作联席会,实现区域内各类基层党组织在工作、信息、人才等方面的资源整合,使社区党建由服务内部党员向服务社区和谐可持续发展的方向拓展,真正建立起全方位的社区区域化党建格局.
三要实现区域内的共驻共建.“在现行党组织隶属关系和职能不变的前提下,根据地域相邻、产业相联、利益相关、工作相促的原则,在社区、企业、机关事业单位、社会组织、学校等各领域各类型党组织之上组建非建制性的联合党组织.”［6］社区联合党委要在打破条块分割、层级管理的限制的基础上,积极搭建联系沟通的平台,推进党建资源和社会资源的良性互动,实现哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党的组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用充分发挥的目标.
（二）健全社区区域化党建的保障机制
一要落实运行保障措施.以社区党组织书记为重点,充分整合社区“两委”干部、社区工作者、党建工作组织员、党建工作指导员、大学生助理等人才资源,创新选任机制,实行专业化培养,切实加强基层党务工作者队伍职业化建设,为社区区域化党建注入强劲动力.采取财政拨付、党费补充、社会筹措相结合的办法,多渠道解决工作经费.建立经费保障机制,积极整合各项基层组织建设经费,实现资金统筹,提高资金使用效益.建立经费以奖代补制度,对区域化党建工作推广成效显著的地方或单位,要按年度给予一定经费奖励.同时要充分利用党建信息平台、党员干部现代远程教育网络等载体,把现代信息技术运用到基层党组织建设和基层社会管理工作中,构建起全天候、广覆盖的管理服务网络,不断扩大党组织在虚拟社会中的影响力和凝聚力,增强信息化条件下管理网络舆论的主动权和主导权.
二要创新社区党建工作的考评机制.要结合社区党建工作实际科学量化考评指标,制定切实可行的社区党建工作考评机制.各级党委要把社区党建情况纳入基层党建目标责任制的考核范畴,把党员在社区党建工作中的表现作为组织考评党员的重要方面,把驻区单位党组织参与社区党建活动的情况作为参与各类评比的重要指标.市直部门单位党委（党组）要把本系统、本行业单位党组织参与区域化党建工作情况作为党建工作考核的重要内容,主动征求社区党组织的意见.同时,要将单位及个人参与社区党建情况纳入全市各级先锋示范系列的创建及考评中.
（三）在服务中提升社区区域化党建水平
一要结合社区实际和党员特点,提升服务质量.建立健全社区党员服务群众的长效机制和服务质量监督评价机制.坚持社区党员服务群众的承诺制度.通过社区党组织定岗、党员认岗和群众评价的方式,提高党员服务社区发展的主动性和自觉性,不断提高党员服务社区的范围和水平.“结合社区群众的实际需要和社区党员的职业特点、特长爱好等组建不同类型的党员志愿服务队,广泛开展扶贫济困、环境整治、政策宣传、技能培训等各类志愿服务活动.有条件的社区可建立党员志愿服务中心,为群众提供便捷优质的志愿服务,树立社区党员的良好形象.”［7］
二要积极创新联系群众的方式,提升服务时效.可以采取支部组织联系,党员与群众结对的方式加强党员与群众的沟通联系,实现“群众有困难党员第一时间帮扶、群众有纠纷党员第一时间调处”的效果.结合社区实际设立意见信箱,开通党员服务,积极建立便民网站、群、微信群等现代,不断拓宽服务沟通渠道.党员服务群众的效果要由群众打分,坚决杜绝表面文章和花架子情况,用实际工作效果赢得群众拥护.“要注意充分利用现代通信技术收集社情民意、有针对性地开展社区党员服务活动,坚持开展“方针政策讲一讲、邻里纠纷劝一劝、有了困难帮一帮、生病住院访一访、不良行为管一管、文体活动乐一乐的‘六个一’活动,让社区居民真正享受到社区党建的丰硕成果.”［8］
三要联合社区其他各类组织共同做好服务工作.各类新型社会组织是推动经济社会发展的一支重要力量,也是社区区域化党建可以利用的一个重要资源.社区党委要支持各类新型社会组织依法开展活动,充分发挥社会组织在联系群众、反映民意、扶贫济困等方面的独特优势,形成以社区党委为主导,各类社会组织为补充,相互促进、互为补充的社区服务体系.“要不断增强党的领导力、切实加强党组织自身建设,不断规范社区党组织服务群众的工作机制,充分发挥党组织的示范带动作用,在巩固党组织领导核心地位的同时,注意提高其他社会组织的服务能力和水平.”［9］
（四）加强对社区党员的教育和管理
党员是开展社区党建活动的主体,加强对社区党员的教育与管理是社区区域化党建的基础性工作.当前,要从实际出发,认清社区党建中存在的突出问题,积极探索社区党员教育管理的新路径.
一要加强对社区党员的思想政治教育.通过思想教育,提高社区党员的思想政治素质和全心全意为人民服务的自觉性,使其模范遵守社会公德和法律规范,充分发挥党员的先锋模范作用,为社区党建提供强大动力.“整合、优化、创新基层党组织服务资源配置结构,着力把党员培养成群众意见领袖,把基层群众领袖培养成为党员,把党员群众培养成为基层党组织骨干,把党员作用发挥到引领团体成员、一线群众中去,使他们主动参与到社区党建工作中来.”［7］对离退休老党员要注重开展保持革命晚节和发挥余热的教育,动员他们多为社区发展提建议,多出谋划策.对流动党员,主要进行道德法律意识的培养,使他们在日常工作生活中自觉遵守国家法律法规,发挥党员模范带头作用.对下岗失业党员,要注意开展对国家改革政策的学习,使他们下岗不失党性原则.对单位在职党员,主要是要加强对“社区主人翁”意识的培养,增强他们参与社区党建的积极性和主动性.要不断增强社区党建活动的生动性和吸引力,积极树立正面典型,鼓励先进,弘扬正气,提高社区党员的凝聚力和荣誉感.
二要加强对社区党员的规范化管理.当前社区党员大致可分为五类：社区在册党员、离退休老党员、下岗流动党员、单位在职党员和新社会组织的党员.“社区党员结构复杂,要求社区党组织在党员管理上要针对不同类型党员的不同特点,通过建立党员联络站和服务站等多种形式,对党员进行分类管理.可以把比例较大的离退休党员、单位在职党员和下岗流动党员作为工作重点,按照不同年龄、职业和专业特长进行分类管理.”［4］随着改革的深化,下岗流动党员大幅增长,对下岗流动党员的管理成为当前社区党建的一个难点,社区党组织必须进一步加强对下岗流动党员的管理服务工作.
有条件的社区可尝试设立下岗流动党员服务站,并派专门人员负责管理,摸清情况、完善信息、加强服务,使之学习不间断、思想不落后、组织不脱节,发挥他们的责任心和主动性,为社区发展贡献力量.
参考文献：
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【责任编辑：张晓妍】
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